淺析實(shí)現(xiàn)我國(guó)基礎(chǔ)教育均等化的路徑選擇

作者簡(jiǎn)介：祝嘉悅（1986.11-），女，漢，遼寧沈陽(yáng)人，遼寧廣播電視廣告有限公司，文學(xué)學(xué)士，研究方向：公共管理。

摘要：黨的十八大報(bào)告從全面建成小康社會(huì)的全局出發(fā)，突出強(qiáng)調(diào)了到2020年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。開(kāi)展基于基本公共服務(wù)均等化視角的基礎(chǔ)教育路徑選擇研究，有利于為政府決策提供有力的理論支撐，對(duì)于推進(jìn)全面深化改革和促進(jìn)社會(huì)公平正義，特別是對(duì)于我國(guó)全面建成小康社會(huì)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育；基本公共服務(wù)；均等化；路徑選擇

中圖分類號(hào)：G46文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：2095-9214（2016）02-0291-03

黨的十八大報(bào)告從全面建成小康社會(huì)的全局出發(fā)，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平正義，著力改善民生作了重要部署，并突出強(qiáng)調(diào)了到2020年實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略目標(biāo)。這一戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，標(biāo)志著基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為政府推動(dòng)民族發(fā)展的重要內(nèi)容之一。隨著人民生活水平的顯著提高，對(duì)社會(huì)公共資源的需求也在不斷升級(jí)，這就對(duì)基本公共服務(wù)均等化提出了更深層次的要求。然而，面對(duì)新形勢(shì)新要求，與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展相比較，我國(guó)社會(huì)服務(wù)保障體系存在明顯滯后[1]。不同地區(qū)間、城鄉(xiāng)間對(duì)基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量方面存在的嚴(yán)重差異性，導(dǎo)致不同居民在消費(fèi)同類公共服務(wù)產(chǎn)品時(shí)，所享受到的基本權(quán)利存在很大差異性，這就出現(xiàn)了基本公共服務(wù)非均等化的問(wèn)題。眾所周之，基礎(chǔ)教育對(duì)于促進(jìn)國(guó)家繁榮發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的重大價(jià)值，探索研究實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均等化的有效路徑，有利于為政府提供有力的理論依據(jù)，更加深入地推進(jìn)全面深化改革和促進(jìn)社會(huì)公平正義，特別是對(duì)于我國(guó)全面建成小康社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、基本公共服務(wù)及其均等化的內(nèi)涵與特征

“公共服務(wù)”最先出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是由公共產(chǎn)品理論擴(kuò)展出來(lái)的。在薩繆爾森的《公共支出的純理論》中，他這樣定義：“每個(gè)人所消費(fèi)的物品或者勞務(wù)不會(huì)因?yàn)槠渌藢?duì)這種物品或者勞務(wù)的消費(fèi)而減少或是降低，這樣的物品或者勞務(wù)就是純粹的公共產(chǎn)品。”與私人產(chǎn)品相比較，公共產(chǎn)品在不同消費(fèi)者之間沒(méi)有任何區(qū)分，具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性、非收益性和非排他性[2]。公共產(chǎn)品一般由政府部門(mén)提供，不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)控制，具有無(wú)償服務(wù)特點(diǎn)，并且這種產(chǎn)品不會(huì)因?yàn)樗说南M(fèi)而減少。

在基本公共服務(wù)均等化的定義上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有著不同的見(jiàn)解，但是核心內(nèi)容基本一致。公共服務(wù)均等化是在保證實(shí)現(xiàn)民眾最大化福利和最大化資源利用的基礎(chǔ)上，政府通過(guò)相關(guān)制度保障，促使全國(guó)范圍內(nèi)的公眾都享有最基本的、大致均等的公共服務(wù)和產(chǎn)品。其實(shí)質(zhì)在于，政府作為上層建筑必須對(duì)全體社會(huì)民眾的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)高度負(fù)責(zé)，持續(xù)提供基本的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，同時(shí)采用強(qiáng)有力的措施保證每名公民都享有平等的公共服務(wù)消費(fèi)權(quán)利。

第一，基本公共服務(wù)均等化是社會(huì)公平公正的基本詮釋。在不同的階段或者時(shí)期，政府對(duì)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化的供給數(shù)量、質(zhì)量和總量都是不同的，但這種均等化并非是實(shí)際公共消費(fèi)的均等，也就是說(shuō)，社會(huì)民眾參與公共消費(fèi)的基本起點(diǎn)是公平，每個(gè)人享有的消費(fèi)機(jī)會(huì)（或者消費(fèi)權(quán)利）是均等的[3]。因此，基本公共服務(wù)均等化體現(xiàn)的是社會(huì)公平公正，而絕非每個(gè)公民實(shí)際消費(fèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)總量的平均值。

第二，均等化不等同于平均化，允許存在一定的地區(qū)差異。一定意義上講，不同地區(qū)的基本公共服務(wù)供給水平不盡相同。在這個(gè)條件下，如果一味追求絕對(duì)的均等，不僅沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)高效的資源供給和服務(wù)消費(fèi)，而且將導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)資源的大幅浪費(fèi)。

第三，基本公共服務(wù)均等化具有動(dòng)態(tài)性漸進(jìn)性。隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步、國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，民眾對(duì)基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)不斷深化，需求也不斷提升。比如說(shuō)，基礎(chǔ)教育。在封建社會(huì)、資本主義早期或者新中國(guó)成立初期，社會(huì)流動(dòng)性很低，民眾普遍認(rèn)為接受基礎(chǔ)教育是個(gè)人的私屬品，對(duì)政府提供的公共基礎(chǔ)教育或者私人的辦學(xué)服務(wù)，收取一定的費(fèi)用是理所當(dāng)然的，完全可以接受。但隨著經(jīng)濟(jì)總量的不斷提升以及人口流動(dòng)性的大幅增加，基礎(chǔ)教育的重要地位日益凸顯，不僅關(guān)系到個(gè)人素質(zhì)的提升，而且對(duì)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用，社會(huì)民眾逐步把基礎(chǔ)教育視為政府必須提供的基本服務(wù)之一，并要求實(shí)現(xiàn)普及、均等、免費(fèi)[4]。由此可見(jiàn)，基本公共服務(wù)均等化在社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段都有著不同的含義。

二、基礎(chǔ)教育及其均等化的理論界定與分配原則

我國(guó)基礎(chǔ)教育始終貫徹落實(shí)黨的基本戰(zhàn)略目標(biāo)、基本路線方針，繼承和發(fā)揚(yáng)馬克思主義哲學(xué)內(nèi)涵和教育理念，始終堅(jiān)持以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展和習(xí)主席系列重要指示為根本指導(dǎo)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，構(gòu)建成符合中國(guó)特色的教育體系。

1.基礎(chǔ)教育及其均等化的概念

基礎(chǔ)教育是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，屬于人才培養(yǎng)和素質(zhì)提升的奠基工程，主要指民眾在生產(chǎn)生活和成長(zhǎng)進(jìn)步中需要掌握或者獲取基本知識(shí)的教育。如同教育大廈的地基或者語(yǔ)言中的字母。新世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)均把基礎(chǔ)教育改革作為深化教育改革的重中之重。從我國(guó)基礎(chǔ)教育講，涵蓋了初中及以前的各類教育形式。有學(xué)者認(rèn)為，廣義上的基礎(chǔ)教育還包括家庭教育（Tutor）和社會(huì)生活基礎(chǔ)知識(shí)教育。由于我國(guó)目前還沒(méi)有普及高中教育，因此并沒(méi)有將其納入基礎(chǔ)教育范疇。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的持續(xù)增強(qiáng)，預(yù)計(jì)到2020年基礎(chǔ)教育中將實(shí)現(xiàn)高中階段教育的全覆蓋。

在《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》中把基礎(chǔ)教育的重要價(jià)值描述為提高全民族整體素質(zhì)的奠基工程。由此，可以將基礎(chǔ)教育的價(jià)值概括為兩個(gè)方面：一方面，把受眾群體概括為全體民眾，而不是部分或者單獨(dú)個(gè)體，重點(diǎn)是提高全體民眾的整體文化素質(zhì)；另一方面，強(qiáng)調(diào)教育功能的基本性，關(guān)鍵在于育人而不是選拔，也就是說(shuō)，要向高一級(jí)學(xué)校提供或者輸送生源，而不是培養(yǎng)專業(yè)素質(zhì)或者專門(mén)人才。

2.基礎(chǔ)教育均等化的界定標(biāo)準(zhǔn)

從國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)教育發(fā)展難題看，只有定準(zhǔn)、定實(shí)界定標(biāo)準(zhǔn)才能高效推進(jìn)基礎(chǔ)教育均等化。研究者普遍認(rèn)為，基礎(chǔ)教育均等化的界定標(biāo)準(zhǔn)可以用平均法和基準(zhǔn)法來(lái)測(cè)度[5]。一般而言，區(qū)分為投入、產(chǎn)出和結(jié)果。

近年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公共服務(wù)水平的測(cè)度已經(jīng)由最初的投入指標(biāo)，轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果指標(biāo)，并開(kāi)發(fā)了教育、醫(yī)療等相關(guān)類別的核心指標(biāo)。對(duì)我國(guó)而言，目前財(cái)政在教育的總投入明顯不足，加之受區(qū)域、城鄉(xiāng)巨大差異的影響，短時(shí)期內(nèi)依然以投入為重要指標(biāo)，把重點(diǎn)放在完善制度措施上，并確保公共資源的合理化運(yùn)用[6]。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和公共服務(wù)的逐步完善，測(cè)度的重點(diǎn)就會(huì)由投入向產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)移。比如說(shuō)，通過(guò)動(dòng)態(tài)分析，確立義務(wù)教育基本需求的基準(zhǔn)點(diǎn)，而后建立起均等化標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)定生均經(jīng)費(fèi)、師生比等最低標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)財(cái)政總支出的比率等等。

3.基礎(chǔ)教育均等化的分配原則

在政府主導(dǎo)下，將所提供的教育機(jī)會(huì)均等地分配給民眾，使全體民眾享有平等的受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)，這就是基礎(chǔ)教育均等化的分配方式，也是在獲取教育機(jī)會(huì)必須遵守的原則之一。就國(guó)內(nèi)而言，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡導(dǎo)致了民眾受教育機(jī)會(huì)的不均等，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均等化首先要考慮公平問(wèn)題，避免和減少差異性帶來(lái)的社會(huì)影響。當(dāng)前，社會(huì)普遍認(rèn)同的分配原則主要有四項(xiàng)：

（1）強(qiáng)制性原則。我國(guó)頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定：國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校和家庭必須依照法律要求，充分保障好適齡兒童和少年接受九年義務(wù)教育的權(quán)利。從政府這個(gè)角度講，必須依法保障民眾接受基礎(chǔ)教育的權(quán)利，不論所處地區(qū)是否發(fā)達(dá)，居住在城市或者農(nóng)村，均不能成為影響受教育機(jī)會(huì)的因素。一般而言，相對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的民眾，容易受自身經(jīng)濟(jì)條件制約，難以保證適齡兒童和少年接受基礎(chǔ)教育，這就要求嚴(yán)格依照法律規(guī)定強(qiáng)制性保障實(shí)施。

（2）能力原則。在教育機(jī)會(huì)難以滿足每個(gè)民眾接受同等教育的前提下，需要考慮民眾的培養(yǎng)價(jià)值。換言之，在國(guó)家教育資源緊缺的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮將教育機(jī)會(huì)分配給能力素質(zhì)強(qiáng)的民眾，使他們盡快成人成才，滿足國(guó)家和社會(huì)建設(shè)需要。這種原則不考慮經(jīng)濟(jì)因素和背景因素，但需要設(shè)定統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)民眾自覺(jué)強(qiáng)化能力素質(zhì)，也有利于公平競(jìng)爭(zhēng)。

（3）成本分擔(dān)原則。如果完全由政府承擔(dān)教育投入，不僅會(huì)導(dǎo)致教育水平提高相對(duì)緩慢（財(cái)政投入存在一定的滯后性），而且會(huì)造成絕對(duì)公平，也就是均等化過(guò)度失衡。相對(duì)而言，民眾接受教育后會(huì)獲得一定的經(jīng)濟(jì)或者非經(jīng)濟(jì)收益，這種收益在一定程度上講要與投入掛鉤[7]。也就是說(shuō)，政府在保證民眾免費(fèi)享受義務(wù)教育的前提下，對(duì)于稀缺教育資源的分配上，要考慮成本分擔(dān)。這就意味著，在稀缺教育機(jī)會(huì)或者優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)的選擇上，由于教育機(jī)會(huì)不同，接受教育的質(zhì)量不同，所以民眾是要支付一定教育費(fèi)用的。

（4）補(bǔ)償性原則?；A(chǔ)教育均等化目的是實(shí)現(xiàn)全體民眾平等享有受教育權(quán)利，但實(shí)際情況中，往往因?yàn)樽匀?、社?huì)、經(jīng)濟(jì)和人文等方面影響，難于實(shí)現(xiàn)完全的均等化。比如，偏遠(yuǎn)民眾、少數(shù)民族等。由此，必須通過(guò)政府重點(diǎn)補(bǔ)償，為其提供優(yōu)越的受教育環(huán)境，使其享有與其他民眾同等的受教育機(jī)會(huì)。20世紀(jì)偉大的哲學(xué)家羅爾斯（John Rawls）曾指出，在社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不公平對(duì)待中，為了追求全社會(huì)公平的價(jià)值取向，要為處于不利地位的人提供一定機(jī)會(huì)或者一定補(bǔ)償，也就是說(shuō)，要不均等地對(duì)待不同境遇的人[8]。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)基礎(chǔ)教育均等化的路徑選擇

從基本公共服務(wù)均等化角度分析，實(shí)現(xiàn)我國(guó)基礎(chǔ)教育均等化包含著收入、職能和體制三種路徑：

1.收入路徑選擇。一般而言，地區(qū)財(cái)政能力是造成基本公共服務(wù)差異化的最主要的原因之一。由此，政府必須把基本公共服務(wù)均等化作為首要任務(wù)，通過(guò)補(bǔ)助供給或者轉(zhuǎn)移支付等手段，平衡不同地區(qū)的財(cái)政收入能力差異。換句話講，就是逐步提高一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例，特別要增加對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，把更多的財(cái)力向偏遠(yuǎn)地區(qū)、基層政府投放。選擇補(bǔ)助供給或者轉(zhuǎn)移支付的原因有兩點(diǎn)：第一個(gè)原因，地區(qū)和財(cái)力差別需要政府財(cái)政權(quán)衡。作為公民，理應(yīng)平等享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的優(yōu)越性。從地區(qū)財(cái)政現(xiàn)狀看，受地緣、制度、資源等諸多方面影響，各地財(cái)政收入存在著明顯差異。然而，不同地區(qū)社會(huì)民眾對(duì)基礎(chǔ)教育的基本要求也不盡相同。由此，必須由上級(jí)政府出面，對(duì)不同地區(qū)的財(cái)政收支情況進(jìn)行綜合考量，通過(guò)縱向或者橫向的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，向財(cái)政能力較弱、公共服務(wù)較差的地區(qū)釋放定量的供給和補(bǔ)助，從而確保全國(guó)各地不出現(xiàn)較大差異的基本公共服務(wù)水平。第二個(gè)原因，有利于對(duì)基本公共服務(wù)外溢性問(wèn)題提供補(bǔ)助。從受益范圍的角度看，一個(gè)地區(qū)或者城市的公共服務(wù)很可能惠及其它地區(qū)或者城市，這就造成公共服務(wù)資源的外溢。受此影響，容易導(dǎo)致本地區(qū)的公共資源封鎖，甚至降低公共服務(wù)質(zhì)量。這就要求，上級(jí)政府要建立好補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)此類問(wèn)題給予一定轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)主導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)資金向義務(wù)教育領(lǐng)域投放，持續(xù)高質(zhì)量開(kāi)設(shè)民辦學(xué)校，滿足學(xué)生對(duì)基礎(chǔ)教育的選擇性需求，減輕政府財(cái)政壓力，緩解公辦擇?；馃岬木置妗?/p>

2.職能路徑選擇。除了地方財(cái)政收入路徑自身平衡之外，也可以通過(guò)上級(jí)政府或者中央政府直接供給的方式，保證實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政補(bǔ)給。尤其要強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)變政府職能，引導(dǎo)形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)共同參與的多元化管理路徑。主要有三點(diǎn)考慮：第一，以建立服務(wù)型政府為目標(biāo)，把包括基礎(chǔ)教育在內(nèi)的基本公共服務(wù)擺上位、抓到位。上級(jí)或者中央政府要引導(dǎo)地方政府確立基本公共服務(wù)的主體地位，把政府職能向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變，提高政府部門(mén)的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。也就是說(shuō)，把硬性管理指標(biāo)向軟化服務(wù)指標(biāo)轉(zhuǎn)變。第二，有效引入并充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共服務(wù)上的調(diào)節(jié)作用。在明確責(zé)任、歸屬等問(wèn)題的前提下，政府把個(gè)別本應(yīng)自己承擔(dān)的職能向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移或者下放，比如公共物資采購(gòu)、特許公共經(jīng)營(yíng)等等，最大程度地調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與和調(diào)節(jié)積極性，緩解政府職能壓力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量最大化。第三，政府給予社會(huì)一定的參與權(quán)利。政府與有利于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的社會(huì)組織建立伙伴關(guān)系。此外，要通過(guò)輿論引導(dǎo)和上級(jí)精神學(xué)習(xí)，使政府職能人員認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)教育對(duì)于促進(jìn)公平正義和實(shí)現(xiàn)“辦好人民滿意的教育”的重要意義，把基礎(chǔ)教育的全面普及、大體均等作為教育事業(yè)的重中之重。

3.體制路徑選擇。政府合并體制對(duì)于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育在更大區(qū)域的供給均等化有一定的促進(jìn)作用。換言之，過(guò)度分散的政府因?yàn)閾碛休^少的居住人口和財(cái)政收入，會(huì)增加的公共服務(wù)成本，或者說(shuō)導(dǎo)致公共服務(wù)資源的無(wú)端浪費(fèi)。特別是要針對(duì)二元體制的城鄉(xiāng)公共服務(wù)，進(jìn)一步深化改革和調(diào)整制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的服務(wù)體制。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是深化公共服務(wù)事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改革，建立起適合城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化的人事制度，以“德才兼?zhèn)?、以德為先”的原則，保留優(yōu)秀人力資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)資源的互動(dòng)互惠。此外，要嚴(yán)格教師資格審查，真正把學(xué)習(xí)型、業(yè)務(wù)型、創(chuàng)新型教師投入到基礎(chǔ)教育非均等化區(qū)域。再一個(gè)是實(shí)現(xiàn)服務(wù)機(jī)制的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。比如，義務(wù)教育機(jī)制，保證城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，使公眾享有均等的受教育機(jī)會(huì)。換言之，可以通過(guò)行政問(wèn)責(zé)、立法問(wèn)責(zé)和輿論問(wèn)責(zé)結(jié)合的方式，構(gòu)建起立體式、全方位的問(wèn)責(zé)機(jī)制，

確?；A(chǔ)教育的決策、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)均納入問(wèn)責(zé)范圍，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：遼寧廣播電視廣告有限公司）

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