淺析城鎮(zhèn)發(fā)展與城鎮(zhèn)規(guī)劃關(guān)系

沈勇

【摘 要】針對城鎮(zhèn)規(guī)劃管理中出現(xiàn)的新趨向，從城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略需求看，城鎮(zhèn)規(guī)劃必須注重統(tǒng)籌發(fā)展城鎮(zhèn)規(guī)劃是繼承過去、創(chuàng)造今天、預(yù)測未來的一門科學(xué)。城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)表現(xiàn)為多種經(jīng)濟法人之間的利益關(guān)系，城鎮(zhèn)規(guī)劃管理對投資環(huán)境的重大影響方面闡述了城鎮(zhèn)規(guī)劃管理應(yīng)有的基本思路。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)；規(guī)劃管理；經(jīng)濟；開發(fā)

Analysis of the relationship of urban development and urban planning

Shen Yong

（Xinjiang Corps 69 Mission agricultural nine divisions Emin Xinjiang 834601）

【Abstract】New trend in urban planning and management from the strategic needs of urbanization， urban planning must pay attention to co-ordinate the development of town planning is to inherit the past to create a science to predict the future. Town development and construction of performance for a variety of economic legal relationship between the interests of urban planning and management of the investment environment in a significant impact on aspects of urban planning and management should have the basic idea.

【Key words】Town；Planning and management；Economy；Development

從城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略需求看，城鎮(zhèn)規(guī)劃必須注重統(tǒng)籌發(fā)展城鎮(zhèn)規(guī)劃是繼承過去、創(chuàng)造今天、預(yù)測未來的一門科學(xué)。搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃，必須從城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略需求出發(fā)，統(tǒng)籌考慮局部與全局、近期與遠(yuǎn)期、條條與塊塊的關(guān)系，站得高、看得遠(yuǎn)、想得寬。

城鎮(zhèn)規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略、建設(shè)城鎮(zhèn)的綱領(lǐng)、管理城鎮(zhèn)的依據(jù)，也是城鎮(zhèn)政府指導(dǎo)調(diào)控城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的基本手段。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果，是歷史發(fā)展的必然趨勢。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達到39%，進入了一個加速發(fā)展的新時期。如何保證我國城鎮(zhèn)發(fā)展沿著健康的道路快速推進，這是社會廣泛關(guān)注的熱點問題，也是城鎮(zhèn)政府必須認(rèn)真研究和回答的重大課題。

城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)表現(xiàn)為多種經(jīng)濟法人之間的利益關(guān)系，或者是經(jīng)濟法人與公眾利益的關(guān)系。傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟條件下形成的城鎮(zhèn)規(guī)劃體制無論在自身機構(gòu)、管理機制、還是規(guī)劃方法等方面都難以適應(yīng)這種新的經(jīng)濟關(guān)系。

主要表現(xiàn)在，一是傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃對城鎮(zhèn)土地和空間資源價值認(rèn)識不足，造成國有資產(chǎn)流失，城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺；二是傳統(tǒng)的規(guī)劃管理強調(diào)的是計劃性和強制性，若嚴(yán)格按照城鎮(zhèn)規(guī)劃進行管理，則投資商沒有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規(guī)劃執(zhí)法不嚴(yán)又容易產(chǎn)生各種腐敗現(xiàn)象；三是城鎮(zhèn)規(guī)劃代表的是城鎮(zhèn)的整體利益和長遠(yuǎn)利益，目前我們低規(guī)格的城鎮(zhèn)規(guī)劃管理機構(gòu)（有的城鎮(zhèn)還沒有獨立的城鎮(zhèn)規(guī)劃管理機構(gòu)），難以承擔(dān)起市場經(jīng)濟條件下調(diào)整和協(xié)調(diào)經(jīng)濟法人與公眾利益關(guān)系的職能；四是傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)規(guī)劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質(zhì)規(guī)劃，規(guī)劃缺乏實施可行性論證和評估，造成了規(guī)劃的目標(biāo)過于僵化，實施中缺乏可操作性，難以適應(yīng)干變?nèi)f化的市場，從而造成大面積的違法建設(shè)；五是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)規(guī)劃關(guān)注的是既定規(guī)劃藍圖的實現(xiàn)，而忽視了城鎮(zhèn)規(guī)劃對城鎮(zhèn)土地開發(fā)過程的調(diào)控功能，容易引起土地的投機活動；六是市場經(jīng)濟條件下投資商對經(jīng)濟效益過度追求往往會侵害公眾的利益，造成土地浪費、環(huán)境污染等問題，而作為城鎮(zhèn)整體利益的代表，城鎮(zhèn)規(guī)劃部門難以對這類行為進行有效的干預(yù)和調(diào)控，使得公眾利益受到損害，社會公益事業(yè)的建設(shè)得不到有效保障等。

1. 要樹立規(guī)劃的資源意識。城鎮(zhèn)規(guī)劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的資源。市場經(jīng)濟條件下，土地使用權(quán)的取得主要通過有償出讓、轉(zhuǎn)讓。土地出讓轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵是土地價值問題。盡管影響土地價值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來說，它的價值往往由城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善情況和城鎮(zhèn)規(guī)劃確定的開發(fā)條件來決定?！冻鞘幸?guī)劃法》"城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須服從城鎮(zhèn)規(guī)劃"的規(guī)定，明確了城鎮(zhèn)開發(fā)用地的性質(zhì)、功能和容積率等開發(fā)要求由城鎮(zhèn)規(guī)劃來確定，這些開發(fā)要求直接左右著開發(fā)效益。因此，通過城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)測算，合理確定開發(fā)商與城鎮(zhèn)政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設(shè)資金。具體地說，城鎮(zhèn)建設(shè)中容積率的提高、原有建筑的加層、"破墻開店"等用地性質(zhì)功能的改變都可以產(chǎn)生很高的級差收益，但這不是項目開發(fā)本身產(chǎn)生的，而是政府長期基礎(chǔ)設(shè)施投入的結(jié)果。這些收益不能全部納入開發(fā)商的口袋，而要通過規(guī)劃的手段，使政府基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的收益回流到政府的口袋中，為城鎮(zhèn)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，從一定意義上說，城鎮(zhèn)規(guī)劃直接創(chuàng)造了經(jīng)濟效益。

2. 要把市場機制引入城鎮(zhèn)規(guī)劃，規(guī)劃管理要靠"兩手"。

市場經(jīng)濟是以市場方式按價值規(guī)律配置資源的一種經(jīng)濟方式，市場經(jīng)濟條件下，城鎮(zhèn)一切經(jīng)濟活動都直接或間接處于市場關(guān)系之中，市場機制是推動生產(chǎn)力要素流動和城鎮(zhèn)土地資源優(yōu)化配置的基本運行機制。這種運行機制對形成城鎮(zhèn)土地市場和帶動城鎮(zhèn)建設(shè)起了十分重要的的作用。在這種運行機制下，如果城鎮(zhèn)規(guī)劃不利用市場調(diào)節(jié)這只"無形的手"，就無法對城鎮(zhèn)建設(shè)實施有效的調(diào)控。當(dāng)然，城鎮(zhèn)規(guī)劃工作從本質(zhì)上說是一種政府行為，無論在什么體制下都是以政府的管理或干預(yù)的形式維護公眾利益的一種社會力量。在市場經(jīng)濟條件下，開發(fā)商追求的是最高最大的利潤，這種對經(jīng)濟效益的過度追求往往會造成對公眾利益的侵害。市場土地供給的有限性與價格的上漲趨勢也往往會導(dǎo)致土地投機活動。市場調(diào)節(jié)的結(jié)果也往往只使直接經(jīng)濟效益高的項目吸引了很多投資者，而維護城鎮(zhèn)正常功能的綠地、道路交通設(shè)施等公益事業(yè)仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會整體利益的城鎮(zhèn)規(guī)劃的調(diào)控來加以解決。如不加以控制和引導(dǎo)，市場機制很容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)的盲目性和城鎮(zhèn)功能失調(diào)。因此，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，規(guī)劃管理工作既不能單靠行政手段進行控制，也不能僅靠市場調(diào)節(jié)進行規(guī)范，而要靠"兩手"，一是行政法規(guī)"有形的手"，二是市場調(diào)節(jié)"無形的手"。

3. 城鎮(zhèn)規(guī)劃要為城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金。

3.1 當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)中最迫切需要解決的問題就是建設(shè)資金問題。有資金才能改造城鎮(zhèn)，沒有資金城鎮(zhèn)就難以發(fā)展。所以.城鎮(zhèn)建設(shè)資金問題，是我國乃至世界所有的城鎮(zhèn)市長所關(guān)注的問題。沒有建設(shè)資金，規(guī)劃得再好也沒有用。在國際上，城鎮(zhèn)建設(shè)資金一般有三個來源：（1）稅收，西方國家都是用稅收來搞城鎮(zhèn)建設(shè)的。像日本大版市1996年的建設(shè)資金是1500多個億，還說不夠。（2）級差地租，以土地來掙錢，比較典型的是香港。（3）各種收費，增加城鎮(zhèn)積累。就我國來說，稅收不是我們的辦法，規(guī)劃費用也不是辦法，國務(wù)院早已三令五申，不許亂攤派。

3.2 地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城鎮(zhèn)就不能發(fā)展；級差地租用得好，城鎮(zhèn)就會發(fā)展。溫州市緊緊抓住這一點，五年內(nèi)城鎮(zhèn)改造面達50%，創(chuàng)造了一個新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控手段，對舊城區(qū)進行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進行舊城改造，但由于沒有充分發(fā)揮規(guī)劃部門的作用，缺乏科學(xué)的測算，在土地開發(fā)過程中造成了國有資產(chǎn)的流失，使一個本來可以給政府帶來收益的成片開發(fā)項目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規(guī)劃的手段、級差地租的杠桿為城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金。

3.3 規(guī)劃管理應(yīng)具有前瞻性，應(yīng)能預(yù)測城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展動向，并及時調(diào)整策略與手段，對投資環(huán)境的改善應(yīng)該更多起引導(dǎo)作用，而少使用制約手段。規(guī)劃管理與投資環(huán)境是一個動態(tài)平衡的開放系統(tǒng)。目前中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略為中西部地區(qū)的發(fā)展帶來了前所未有的機遇，同時也帶來了極大的挑戰(zhàn)。西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策已經(jīng)開始吸引一些人才、資金、技術(shù)進入西部地區(qū)，但相應(yīng)的配套軟硬件環(huán)境卻不盡如人意，這主要表現(xiàn)在政府觀念開放程度不夠、市場經(jīng)濟意識不夠、招商引資的基礎(chǔ)性工作不夠、基礎(chǔ)設(shè)施條件較差、辦事效率低、官僚作風(fēng)嚴(yán)重等等.從而影響招商引資的進程。如何把握好城鎮(zhèn)規(guī)劃與投資環(huán)境的關(guān)系，充分了解和努力發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)劃對投資環(huán)境的作用，以營造最佳投資環(huán)境，是城鎮(zhèn)規(guī)劃管理者應(yīng)該認(rèn)真加以研究的課題。

近半個世紀(jì)來，城鎮(zhèn)規(guī)劃的研究向自然科學(xué)和社會科學(xué)全面滲透，形成了一個龐大的學(xué)科群，依據(jù)這些學(xué)科的研究成果，我們大體可以看清城鎮(zhèn)規(guī)劃的基本輪廓：城鎮(zhèn)是社會、經(jīng)濟、文化和自然高度協(xié)同和諧的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，其內(nèi)部的物質(zhì)變換、能量流動和信息傳遞構(gòu)成環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同共生的網(wǎng)絡(luò)，具有實現(xiàn)物質(zhì)循環(huán)再生、能量充分利用、信息反饋調(diào)節(jié)、經(jīng)濟效益最好、社會高度和諧、人與自然協(xié)同共生的機能。