試論“低價優(yōu)先”在政府采購教師培訓(xùn)項目中的異化

唐俊

【摘 要】本文通過對政府采購教師培訓(xùn)項目中“低價優(yōu)先”原則異化的原因進(jìn)行分析，從政策和技術(shù)層面提出完善建議，以期促進(jìn)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作健康有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府采購教師培訓(xùn)項目 低價優(yōu)先 問題 原因 對策

“低價優(yōu)先”是指政府采購貨物和服務(wù)項目時，以滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價格最低的投標(biāo)報價為評標(biāo)基準(zhǔn)價，其價格分為滿分。但是在我國政府采購中小學(xué)教師培訓(xùn)項目實務(wù)中，“低價優(yōu)先”往往演變成“最低價中標(biāo)”，表面上看大幅節(jié)約了政府財政采購資金，但是不合理的低價卻難以保證培訓(xùn)的質(zhì)量，違背了政府采購“物美價廉”的原則，不利于保障政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，也不利于提高采購資金的使用效益。

一、“低價優(yōu)先”存在的問題

（一）中標(biāo)單位過于單一，不利于教師職業(yè)發(fā)展

“低價優(yōu)先”往往導(dǎo)致一家或少數(shù)幾家最低報價的單位壟斷中標(biāo)項目，項目執(zhí)行受到地域限制，差異性、可比性大大降低。這樣的招標(biāo)結(jié)果，不利于教師與教師之間、學(xué)科與學(xué)科之間的互相交流，教師培訓(xùn)資金的使用效益大打折扣，長此以往將對教師的職業(yè)發(fā)展不利。以某市2015年教師培訓(xùn)項目招投標(biāo)為例，在招標(biāo)成功的45個培訓(xùn)項目中，兩家?guī)煼额惛咝１隳孟铝?2個項目的承辦權(quán)，占項目總數(shù)的71%。

（二）中標(biāo)價格過于低廉，難以保證培訓(xùn)質(zhì)量

首先，中標(biāo)價過低，培訓(xùn)質(zhì)量堪憂。如：某項目培訓(xùn)時長7天，參訓(xùn)人數(shù)120人，項目經(jīng)費概算40萬元，除教師往返交通費外，培訓(xùn)費、食宿費、資料費等費用均由項目經(jīng)費承擔(dān)。該項目中標(biāo)價為20萬元，相當(dāng)于概算的50%，意味著綜合費用標(biāo)準(zhǔn)為238元/天/人。更有甚者，概算35萬元的培訓(xùn)項目，某投標(biāo)單位以11.2萬元的價格中標(biāo)，中標(biāo)價僅為項目概算的32%。因此，在專家講課費、場地服務(wù)費等成本不可能大幅降低的情況下，中標(biāo)單位唯有以最廉價的食宿應(yīng)付培訓(xùn)，導(dǎo)致參訓(xùn)教師怨聲載道。

其次，中標(biāo)價混亂，無法體現(xiàn)培訓(xùn)梯度要求。在政府采購教師培訓(xùn)項目中，培訓(xùn)目標(biāo)和參訓(xùn)對象不同，培訓(xùn)費標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)有所區(qū)別，并根據(jù)培訓(xùn)層級設(shè)置合理的費用梯度，這樣才能確保相應(yīng)的培訓(xùn)質(zhì)量。但是，在“低價優(yōu)先”原則下，項目和項目之間內(nèi)在的邏輯聯(lián)系和梯度要求遭到人為地割裂，擾亂了教育部門的師訓(xùn)規(guī)劃。如：同為校長培訓(xùn)，提高班的中標(biāo)價為人均每天500元，高研班的中標(biāo)價卻降到了人均每天320元。

（三）誘發(fā)不正當(dāng)競爭，不利于師培行業(yè)健康發(fā)展

在政府采購教師培訓(xùn)項目過程中，“低價優(yōu)先”原則常常被曲解，并逐漸異化成“唯低價者是從”，由此所造成的惡性競標(biāo)、低價劣質(zhì)等問題也日益突出，有些甚至危及產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和社會公共利益。

二、原因分析

（一）技術(shù)標(biāo)評分規(guī)則設(shè)計過于粗放

由于技術(shù)標(biāo)評分規(guī)則中，投標(biāo)單位的規(guī)模、業(yè)績以及與投標(biāo)項目的相關(guān)性等未做細(xì)致嚴(yán)格的規(guī)定，導(dǎo)致評委在技術(shù)標(biāo)評分上主觀隨意性較大；加之開標(biāo)項目和投標(biāo)單位眾多，評標(biāo)時間有限，評委難以對各家單位的技術(shù)標(biāo)做全面而深入的分析，結(jié)果在技術(shù)標(biāo)評分上，“印象”和“先入為主”往往成為技術(shù)標(biāo)得分的關(guān)鍵。由此導(dǎo)致投標(biāo)單位在技術(shù)標(biāo)得分上要么差距不明顯，要么分值差距固化，迫使投標(biāo)單位在價格上展開激烈競爭。

（二）商務(wù)標(biāo)價格分值過高

以某市政府采購教師培訓(xùn)項目為例：商務(wù)標(biāo)滿分30分，為《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）中規(guī)定的最上限。實務(wù)中，報最低的投標(biāo)單位的價格分滿分30分。而技術(shù)標(biāo)得分較高的投標(biāo)單位，由于在課程設(shè)置、專家配備、食宿安排等方面堅持高標(biāo)準(zhǔn)，因此商務(wù)標(biāo)報價也相對較高，反而在價格分上處于較大劣勢，綜合得分往往被低價競爭的投標(biāo)單位反超。以某市政府采購教師培訓(xùn)項目結(jié)果為例，不僅北京大學(xué)、清華大學(xué)等國內(nèi)一流高等學(xué)府無緣中標(biāo)，就連北京師范大學(xué)、華東師范大學(xué)、南京師范大學(xué)等國內(nèi)著名師范類高等院校也未奪得任何項目。

（三）評標(biāo)基準(zhǔn)價計算方法欠科學(xué)

《財政部關(guān)于加強政府采購貨物和服務(wù)項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）規(guī)定：“綜合評分法中的價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價格最低的投標(biāo)報價為評標(biāo)基準(zhǔn)價，其價格分為滿分。其他投標(biāo)人的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：投標(biāo)報價得分=（評標(biāo)基準(zhǔn)價/投標(biāo)報價）×價格權(quán)值×100?！?/p>

筆者認(rèn)為：由于我國當(dāng)前法律制度、政府監(jiān)管和供應(yīng)商誠信體系等配套機制尚不完善，在諸如教育培訓(xùn)這種主要提供定制化、個性化“軟服務(wù)”的領(lǐng)域，尤其不適合以最低投標(biāo)報價作為評標(biāo)基準(zhǔn)價。它會在客觀上造成投標(biāo)人“唯低價者是從”，惡性競標(biāo)、低價劣質(zhì)，從而危及教師成長和教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（四）分段開標(biāo)規(guī)則設(shè)計不合理

在招投標(biāo)過程中，報價無疑是投標(biāo)單位最關(guān)鍵的商業(yè)機密之一。但是在某市教育培訓(xùn)項目招投標(biāo)中，由于培訓(xùn)項目眾多，招標(biāo)代理機構(gòu)于是人為地將項目拆分為不同標(biāo)段，依次為投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)，商務(wù)標(biāo)在所有投標(biāo)人的見證下，現(xiàn)場拆標(biāo)、唱價。由于師培項目之間存在相似性和可比性，現(xiàn)場當(dāng)眾開標(biāo)唱價相當(dāng)于把具有競爭關(guān)系的各家投標(biāo)單位的報價公之于眾，價格底牌被競爭對手一覽無余，客觀上誘導(dǎo)各投標(biāo)單位在下一場開標(biāo)來臨前，根據(jù)競爭對手在本場投標(biāo)中的報價情況，臨時壓低報價，以圖中標(biāo)。

三、對策建議

（一）由“低價優(yōu)先”原則向“質(zhì)量優(yōu)先”原則轉(zhuǎn)變

筆者認(rèn)為，低價優(yōu)先法并非適用于所有政府采購貨物和服務(wù)項目，應(yīng)根據(jù)所采購貨物和服務(wù)的性質(zhì)及特點科學(xué)界定評標(biāo)基準(zhǔn)價。當(dāng)所采購貨物和服務(wù)在技術(shù)、性能上沒有特殊要求，且市場化程度較高，各項技術(shù)指標(biāo)和評分細(xì)則相對詳盡、準(zhǔn)確時，可以采用低價優(yōu)先法核定評標(biāo)基準(zhǔn)價。政府采購教師培訓(xùn)項目，最理想的評標(biāo)方式應(yīng)是：凡是不超過項目概算的投標(biāo)報價均為有效報價，在此前提下，以培訓(xùn)方案的優(yōu)劣決定是否中標(biāo)，培訓(xùn)方案的評估應(yīng)綜合課程、師資、食宿等各種因素，并應(yīng)安排現(xiàn)場答辯環(huán)節(jié)。只有以最優(yōu)的培訓(xùn)方案中標(biāo)，才能確保培訓(xùn)有最優(yōu)的效果，參訓(xùn)教師才能真正“培有所獲”。在現(xiàn)行政府采購政策下，即使不能做到完全以質(zhì)量取勝，也可以通過降低價格分比重的方式將價格的負(fù)面影響降到最低，從而積極引導(dǎo)投標(biāo)單位將主要精力和重心投入到培訓(xùn)方案的研發(fā)中，樹立以質(zhì)量取勝的科學(xué)態(tài)度。

（二）以算數(shù)平均數(shù)法核算評標(biāo)基準(zhǔn)價

筆者建議，在核算評標(biāo)基準(zhǔn)價時，以算數(shù)平均數(shù)法取代低價優(yōu)先法，即通過資格評審且技術(shù)標(biāo)滿足項目需求的報價為有效報價，取所有有效報價的算數(shù)平均數(shù)作為評標(biāo)基準(zhǔn)價，其價格分為滿分。為使評標(biāo)基準(zhǔn)價盡量科學(xué)合理地反映項目報價整體水平，建議對投標(biāo)報價進(jìn)行平均時，舍去非正常的投標(biāo)報價，去掉一個最高報價和一個最低報價，使報價平均值作為評標(biāo)基準(zhǔn)價更具有代表性。以算數(shù)平均數(shù)法核算評標(biāo)基準(zhǔn)價的優(yōu)點在于：中間評標(biāo)價格得滿分，既不鼓勵虛報高價，也不鼓勵一味低價競爭，所以投標(biāo)人做出降價的動力不大，基本不會出現(xiàn)報價低于成本的情況，中標(biāo)人一般利潤也比較豐厚，能夠保證培訓(xùn)項目順利實施下去。

（三）進(jìn)一步加強資質(zhì)評審，遴選優(yōu)質(zhì)投標(biāo)單位

筆者建議，在投標(biāo)人資質(zhì)評審環(huán)節(jié)設(shè)置更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，如對注冊資本、流動資金、納稅信用等級、銀行資信證明、培訓(xùn)管理團(tuán)隊、相關(guān)培訓(xùn)業(yè)績等，均應(yīng)做出明確細(xì)致和高標(biāo)準(zhǔn)要求，把好投標(biāo)單位的“入口關(guān)”，遴選優(yōu)質(zhì)投標(biāo)單位。

（四）加強培訓(xùn)項目實施過程監(jiān)管和結(jié)果評審

為防止投標(biāo)單位以低價投標(biāo)，中標(biāo)后降低培訓(xùn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)項目采購主體和招投標(biāo)機構(gòu)應(yīng)加強培訓(xùn)項目實施過程監(jiān)管和結(jié)果評審，并在條件成熟時，引入第三方獨立評審機構(gòu)。同時，評審結(jié)果應(yīng)計入招投標(biāo)檔案，作為對招投標(biāo)單位培訓(xùn)業(yè)績考核的主要依據(jù)，在未來培訓(xùn)項目招投標(biāo)中予以采信。