森林資源管理體制改革問題探討

王雙清

摘 要：首先分析我國森林資源管理體制改革的成就，而后主要以韶關(guān)市森林資源管理體制改革問題為例，深入解剖國家森林資源體制問題，發(fā)現(xiàn)森林管理體制改革存在的弊端，從而針對性的在林權(quán)機構(gòu)、法制建設(shè)、林權(quán)制度和可持續(xù)發(fā)展等方面提出可行性建議，并且展望森林資源管理體制改革前景。

關(guān)鍵詞：生態(tài)；管理體制；改革；可持續(xù)發(fā)展

一、森林資源管理體制成就

目前，我國林業(yè)實施以生態(tài)建設(shè)為主的發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹生態(tài)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，堅持生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)利用的指導方針，并且在森林資源管理體制方面，與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)，實現(xiàn)責任、權(quán)利和利益三方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同時，在我國林業(yè)部門的努力下，森林資源管理的保護程度不斷加強，森林覆蓋面積持續(xù)不斷增加，森林質(zhì)量也在逐步提升，大幅度的推進民生林業(yè)、生態(tài)林業(yè)和我國的生態(tài)文明建設(shè)，如2016年韶關(guān)市政府工作報告就指出了要提升生態(tài)文明新水平，深入推進生態(tài)建設(shè)。韶關(guān)市積極改善生態(tài)環(huán)境，增大森林資源的覆蓋面積，在五年時間內(nèi)，累計建造林木204.5萬畝，，“三邊”造林9.5萬畝，建成473.5公里生態(tài)景觀林帶，生態(tài)公益林面積擴大290萬畝，凈增長82.7萬畝林地面積，在森林覆蓋率方面提高3.5個百分點、總共達74.95%。并且目前韶關(guān)正在大力開展綠化主干道、美化綠化鄉(xiāng)村、建設(shè)森林公園以及進行碳灰工程和封山育林等眾多林業(yè)生態(tài)工程項目。

二、森林資源管理體制改革弊端

1.森林資源資產(chǎn)管理運營方面問題明顯。較長時間以來，林業(yè)發(fā)展受到計劃經(jīng)濟的影響，森林的資源發(fā)展方向更大程度上是資源而不是資產(chǎn)，森林資源依舊被是國家無償使用。我國一些地方森林資源豐富，森林覆蓋面積廣闊，但是其現(xiàn)有的森林管理體制，卻是政資、政企合一。這樣一來，一方面會導致監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督員面臨政企合一的管理機制，難以公正的行使監(jiān)督職責，另一方面會造成經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)的混淆。就韶關(guān)地區(qū)而言，政企合一的森林企業(yè)的林工局，扮演企業(yè)和政府兩種角色，當企業(yè)的利益與國家利益發(fā)生沖突、當短期利益和長遠利益發(fā)生沖突的時候，一些森工企業(yè)往往會選擇企業(yè)利益而不顧國家的整體利益。

2. 森林管理法律存在不足。《森林法》規(guī)定：“各級林業(yè)主管部門依照本法規(guī)定，對森林資源的保護、利用、更新，實施管理和監(jiān)督?！边@條規(guī)定可以明顯以木材和其他的可以看得到的顯性林業(yè)產(chǎn)品為核心，注重林業(yè)的顯性效益，而忽視林業(yè)的隱性效益。關(guān)于韶關(guān)地區(qū)森林資源管理法律方面，更多的重視林木的使用，這樣使得林區(qū)的建設(shè)和服務(wù)價值很難得到發(fā)揮。

3.林地產(chǎn)權(quán)不明、流轉(zhuǎn)無序。林地的所有者，包括國家、集體和林農(nóng)，向林地經(jīng)營者或者使用者有償?shù)淖尪删哂邢鄬Κ毩⒁饬x的關(guān)于林地的使用權(quán)就是林業(yè)流轉(zhuǎn)。林地流轉(zhuǎn)無序的實質(zhì)就是就是林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無序。盡管20世代90年代以后，很多地方已經(jīng)實現(xiàn)了森林資源的優(yōu)化配置，林地的有償流轉(zhuǎn)，但是相關(guān)的社會保障體系并不健全，由此導致臨時使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)不明確，流轉(zhuǎn)無序。林地的產(chǎn)權(quán)不明一直以來也是影響韶關(guān)市林業(yè)發(fā)展的重要因素，在一些集體林區(qū)，韶關(guān)市的森林產(chǎn)權(quán)制度通過土地改革、農(nóng)業(yè)集體化、林業(yè)“三定”幾次大的改革，留下了林地流轉(zhuǎn)無序的弊端，從而出現(xiàn)了需要解決的障礙和矛盾。

4.特色林業(yè)優(yōu)勢不突出，林業(yè)中的潛力未得到發(fā)揮。廣東韶關(guān)市在廣東省是生物資源最豐富的山區(qū)市，擁有獨特的森林生態(tài)系統(tǒng)和豐富的森林資源，是廣東地區(qū)的生態(tài)屏障，同時國家和省重點保護的動植物，總共達到有百余種，但是現(xiàn)如今仍然沒能科學合理利用特色的森林生物資源優(yōu)勢，未能形成本土具有的特色林業(yè)，還是為韶關(guān)地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出貢獻。

5.體制不順、機制不活，保障力不強。集體森林資源管理體制制度改革工作不斷推進，剛剛打破舊有的林業(yè)管理制度，新的林業(yè)管理制度還沒有健全和完善，結(jié)構(gòu)分散的林權(quán)和林業(yè)規(guī)模經(jīng)營存在著不適應(yīng)的情況，林權(quán)管理和產(chǎn)權(quán)交易不適應(yīng)，森林林木的采伐管理和投資體系建設(shè)和林農(nóng)需求不適應(yīng)這些問題。另一方面是林業(yè)的投融資機制不完善，還沒有建立生態(tài)補償機制來促進區(qū)域的和諧發(fā)展，同時林業(yè)的科技人才相當缺乏，在機制體制人才方面都體現(xiàn)了保障力不強。

三、森林資源管理體制改革建議

1.完善林業(yè)機構(gòu)。合理設(shè)置林業(yè)機構(gòu)應(yīng)該從整合資源監(jiān)管部門與企業(yè)相關(guān)的方面進行，組合一套新的監(jiān)管機構(gòu)，達到新體制下的部門充足、權(quán)責明確。完善林權(quán)管理的各項工作，實現(xiàn)林權(quán)管理由靜態(tài)管理型職能向動態(tài)服務(wù)型職能的轉(zhuǎn)變，并且在林地流轉(zhuǎn)方面，要確保林地登記發(fā)證行為依法、便民、廉潔高效，切實的保護森林權(quán)益人的合法權(quán)益。

2. 加強林業(yè)法制建設(shè)。全面推進依法治林的理念、最快速度形成高效的法制實施體系、有力監(jiān)督林業(yè)的法制體系、嚴密的林業(yè)保障體系，切實推進依法行政進行森林資源管理同時要改革森林資源采伐制度，規(guī)范林木材料的運輸和檢查監(jiān)管方面的行為。

3. 改革林權(quán)制度，增添林業(yè)發(fā)展新動力。在韶關(guān)地區(qū)開展集體林權(quán)制度改革，豐富和完善農(nóng)村土地經(jīng)營制度，通過集體林權(quán)制度改革激發(fā)農(nóng)村勞動力的潛能，釋放林地巨大的生產(chǎn)潛力，調(diào)動當?shù)厝私?jīng)營山林的積極性，實現(xiàn)致富與治山的雙贏，調(diào)動社會成員的積極性，推動現(xiàn)代化林業(yè)的快速發(fā)展。

4. 積極建設(shè)林業(yè)經(jīng)濟強市，為林業(yè)發(fā)展注入新的活力。正確處理人口、資源、環(huán)境的關(guān)系，通過加快建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，培育新興產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展，既滿足當代人的需要，又造福于后代。韶關(guān)地區(qū)的林業(yè)問題也正是人和自然環(huán)境和諧共處的生態(tài)問題，加大力度發(fā)展林業(yè)龍頭企業(yè)，努力建設(shè)林業(yè)發(fā)展增量升級的新格局，是韶關(guān)地區(qū)森林資管管理體制科學發(fā)展的必然選擇，同時也是社會發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的保證。

5.進行林業(yè)法制宣傳。通過新聞媒體等多種方法、多種渠道、全方位和各方面的進行森林資源保護以及林業(yè)法律法規(guī)的宣傳活動，加強人們對于森林資源的保護意識，養(yǎng)成遵守法律、愛護森林的良好道德規(guī)范，從而在全社會形成支持林業(yè)生態(tài)建設(shè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源保護的氛圍。

6.提高防控災害的能力和應(yīng)急處理林業(yè)危機的能力。加強對森林防火的管理制度，做好森林防火的基礎(chǔ)建設(shè)，強化航空護林能力的建設(shè)。對于災害的預防和控制，要及時進行普查工作，開展檢疫執(zhí)法的行動。在森林資源的綠化成果上鞏固和加強。

四、森林資源管理體制改革方向

森林資源管理體制改革方向主要有三方面，一是整合森林資源、強化監(jiān)督職能，并且政府徹底從森工企業(yè)中分離出來形成具有配套的機構(gòu)、精煉的人員和明確的職能體系，形成與企業(yè)相對等和協(xié)調(diào)監(jiān)管資源的體系。從傳統(tǒng)上改變管理和經(jīng)營在效益和責任的問題上不公正的問題，科學的履行林業(yè)的監(jiān)管權(quán)力，實現(xiàn)企業(yè)與政府在經(jīng)營和監(jiān)管上的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。二是堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則在生態(tài)工程建設(shè)、綠化城鄉(xiāng)、林產(chǎn)品加工和林產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)方面，努力做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃。三是實施生態(tài)文化戰(zhàn)略，走可持續(xù)發(fā)展道路。積極弘揚人與自然和諧相處的價值觀，提高生態(tài)文化生產(chǎn)的規(guī)?；?、市場化和專業(yè)化水平。

五、結(jié)語

森林資源管理體制改革有一定的成就，但是依舊存在著眾多缺點和弊端，需要加強林業(yè)資源管理體制改革的建設(shè)，完善森林資源機制體制的管理職能，在林業(yè)資源管理的各方面改善已有的弊端，實現(xiàn)森林資源管理機構(gòu)的完善和森林資源的可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的廣闊前景。

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