生態(tài)文明建設與區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展

張躍勝

（1.新鄉(xiāng)學院管理學院，河南新鄉(xiāng)453003；2.西安交通大學經濟與金融學院，西安710061）

生態(tài)文明建設與區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展

張躍勝1，2

（1.新鄉(xiāng)學院管理學院，河南新鄉(xiāng)453003；2.西安交通大學經濟與金融學院，西安710061）

生態(tài)文明的建設和完善是實現(xiàn)區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展的必由之路。生態(tài)產品具有較強的外部性，但由于我國生態(tài)產品的產權歸屬不清晰，造成生態(tài)保護區(qū)提供生態(tài)產品積極性不高，生態(tài)受益區(qū)選擇“搭便車”行為，致使近年來我國生態(tài)環(huán)境質量急劇惡化、區(qū)域經濟發(fā)展失衡且可持續(xù)性較差?；诶嫦嚓P者理論，建立健全符合中國特色社會主義的網(wǎng)絡型跨區(qū)生態(tài)補償體系，是解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境和經濟發(fā)展失衡、實現(xiàn)區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

生態(tài)文明建設；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)補償；區(qū)域分工；協(xié)調發(fā)展；利益相關者

一、引 言

2013年5月，習近平總書記在主持中共中央政治局第六次集體學習時要求，牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經濟增長。［1］黨的十八屆五中全會再次將創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享確立為我國目前和未來的發(fā)展理念，并被視為關系中國發(fā)展全局的一場深刻變革。綠色發(fā)展是實現(xiàn)生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧境界的必由之路，堅持綠色發(fā)展，就是在中國發(fā)起一次生態(tài)革命，解決人與自然和諧發(fā)展問題。［1］堅持綠色發(fā)展，不僅是經濟領域的一場變革，也將深刻影響地方政治生態(tài)和社會治理。值得注意的是，近幾年由環(huán)境事件引起的“鄰避效應”和群體抗爭行為多次出現(xiàn)，嚴重威脅著社會穩(wěn)定和地方秩序。［2］這些事件的發(fā)生大多是因為生態(tài)功能區(qū)與非生態(tài)功能區(qū)群眾為爭奪生態(tài)產品的使用權而引發(fā)的，這其中最為核心的矛盾是經濟發(fā)達的非生態(tài)功能區(qū)總是無償或以近乎無償?shù)膬r格享用因保護環(huán)境而致貧落后的生態(tài)功能區(qū)的產出成果，生態(tài)環(huán)境的失衡發(fā)展嚴重制約了區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展和整個經濟的可持續(xù)發(fā)展。協(xié)調發(fā)展因應發(fā)展失衡和不可持續(xù)而生，是發(fā)展實際倒逼而來的，也是因時而動、應勢而為，發(fā)揮主觀能動性的自覺選擇。當前，我國正處于全面建成小康社會的決戰(zhàn)決勝階段，協(xié)調發(fā)展意味著彌補短板和薄弱環(huán)節(jié)，并從中拓寬發(fā)展空間、尋求發(fā)展后勁，實現(xiàn)各地區(qū)全方位的均衡協(xié)調發(fā)展，這也是全面建成小康社會的重要內涵。［3］因此，在生態(tài)文明建設過程中，必須重視各區(qū)域的合作性、協(xié)調性和聯(lián)動性。

基于經濟可持續(xù)發(fā)展理念，以及地區(qū)綠色生態(tài)系統(tǒng)的整體性和外部性特征，本文認為，在生態(tài)文明建設過程中，必須重視各區(qū)域間的分工與合作、協(xié)調與聯(lián)動。傳統(tǒng)意義上的區(qū)域分工與合作是指按照經濟發(fā)展的內在要求，打破行政區(qū)域固有的資源配置模式，發(fā)揮彼此的比較優(yōu)勢，形成跨區(qū)域的資源優(yōu)勢互補的交流合作、共同發(fā)展平臺。與傳統(tǒng)意義上的分工不同，生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域（保護區(qū)）和生態(tài)環(huán)境保護的受益區(qū)域（受益區(qū)）的分工形成了以生產生態(tài)環(huán)境產品為主和以生產物質產品為主的區(qū)域分工。而保護區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，具有較強的正的外部性，這極易導致受益區(qū)采用“搭便車”的行為，造成生態(tài)環(huán)境保護成本和生態(tài)效益及區(qū)域利益的錯配。這主要表現(xiàn)在：一方面，生態(tài)環(huán)境保護成本由保護區(qū)地方政府和居民承擔，而生態(tài)效益卻由全體公民享有；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護區(qū)作為重點保護和禁限開發(fā)的區(qū)域，其工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的機會因需服從當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護與生態(tài)建設的目標而受到限制，這不僅給當?shù)貛戆l(fā)展的損失，還因保護而增加了成本，如果不對這些地區(qū)的發(fā)展損失和保護成本進行補償，生態(tài)環(huán)境就難以得到保護特別是永久的保護。［4］為解決不同區(qū)域經濟失衡和利益沖突問題，享受生態(tài)環(huán)境外部性的受益區(qū)理應對提供生態(tài)環(huán)境的保護區(qū)提供生態(tài)補償，因此，建立區(qū)域間的生態(tài)補償機制成為必然。黨的十八大明確提出“努力建設美麗中國”和“生態(tài)文明建設”等重要發(fā)展思路，這為我國的經濟可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)補償機制構建工作提供了政策指導。［5］

一般來說，區(qū)域間的生態(tài)補償主要包括生態(tài)破壞者補償和生態(tài)建設者補償兩種形式，前者主要是指對生態(tài)環(huán)境產生破壞或不良影響的生產者、開發(fā)者、經營者對環(huán)境污染、生態(tài)破壞進行的補償，后者是生態(tài)受益地區(qū)、單位和個人對保護生態(tài)環(huán)境、恢復生態(tài)功能的生態(tài)建設地區(qū)、單位和個人實施的經濟補償。生態(tài)補償不僅要關注末端治理中保護區(qū)造成環(huán)境污染主體的經濟補償，更應關注受益區(qū)對保護區(qū)的生態(tài)補償。而本文中的生態(tài)補償就是指后者。

二、區(qū)域發(fā)展失衡的理論分析

面對生態(tài)環(huán)境的嚴峻形勢，習近平提出了“兩個清醒認識”的重要論斷，即清醒認識保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態(tài)文明建設的重要性和必要性。全面建成小康社會是我們現(xiàn)階段的戰(zhàn)略目標，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的關鍵一步。［6］在過去30多年持續(xù)快速發(fā)展中，我國物質產品的生產能力迅速擴大，但提供優(yōu)質生態(tài)產品的能力卻在減弱，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國集中出現(xiàn)，新老環(huán)境問題日益疊加，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢十分嚴峻。生態(tài)文明建設已經成為制約我們如期全面建成小康社會的突出短板。［7］面對全面建成小康社會決勝階段的新形勢，習近平在黨的十八屆五中全會上明確指出，如果到2020年我們在總量和速度上完成了目標，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題更加嚴重，短板更加突出，就算不上真正實現(xiàn)了目標。［1］

這就要求我們盡力補上生態(tài)文明建設這塊短板，把生態(tài)文明建設與區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展放在一個統(tǒng)一的理論框架內，探究區(qū)域間生態(tài)環(huán)境保護與經濟建設不平衡發(fā)展的原因及解決的路徑。本部分基于生態(tài)環(huán)境保護區(qū)和受益區(qū)的經濟增長和生態(tài)環(huán)境等整體效益最大化視角，運用分工理論、比較優(yōu)勢理論和外部性理論等對協(xié)調發(fā)展困境的原因進行理論解釋，并提出構建生態(tài)環(huán)境所有利益相關者均參與的區(qū)域生態(tài)補償機制，以解決區(qū)域協(xié)調發(fā)展困境。

1.生態(tài)產品和物質產品的區(qū)域分工與合作

按照資源稟賦和生產要素的比較優(yōu)勢差異，保護區(qū)具有天然的自然條件，如大面積的原始森林或天然草場，清潔優(yōu)質的積雪冰山或儲量豐富的地下、地表淡水，這些資源是受益區(qū)觸不可及的，我們將這些稱為資源優(yōu)勢；而保護區(qū)正因為具備廣闊的土地、豐富的植被和水資源儲備，才具備了提供生態(tài)產品的要素優(yōu)勢和成本優(yōu)勢，為此保護區(qū)更適合從事生態(tài)環(huán)境的再生產活動，為社會提供生態(tài)產品和服務。與保護區(qū)相比，受益區(qū)具備較高的工業(yè)化水平和農業(yè)現(xiàn)代化水平，從事物質產品生產的規(guī)模更高、技術更先進、配套設施更完善和交易市場更健全，即具備要素優(yōu)勢和更高級的技術、市場等比較優(yōu)勢，所以，更適合從事物質產品和再生產活動，為社會提供物質生產資料。［8］由此，由于保護區(qū)和受益區(qū)的資源稟賦和比較優(yōu)勢不同，兩區(qū)域可通過物質產品和生態(tài)產品的交換而實現(xiàn)區(qū)域效益最大，即通過生產物質產品的勞動和生產生態(tài)產品的勞動之間的價值交換和實物補償，形成區(qū)域分工和協(xié)調發(fā)展。［9］［10］

在完全競爭市場條件下，保護區(qū)在提供生態(tài)產品上存在比較優(yōu)勢，而受益區(qū)在提供物質產品上存在比較優(yōu)勢，假設兩地區(qū)具有相同的偏好，人口無差異曲線相同，且兩種產品之間不存在交易費用和運輸成本，即生產資料能夠在兩種產品間自由的無成本交換。①當兩區(qū)域完全封閉時，即不存在區(qū)域間合作時，保護區(qū)和受益區(qū)根據(jù)各自的比較優(yōu)勢分別從事生態(tài)產品和物質產品的生產。因此，在兩地區(qū)的生產各自達到均衡狀況時，即兩地區(qū)物質產品和生態(tài)產品的邊際成本與邊際收益相等時，保護區(qū)相對受益區(qū)，其生產的生態(tài)產品較多而物質產品較少，這就造成了保護區(qū)的生態(tài)產品價格要低于受益區(qū)的生態(tài)產品價格，物質產品價格則高于受益區(qū)的價格；相反，在受益區(qū)，由于其生產的物質產品較為豐富，而生態(tài)產品則較為匱乏，所以相對于保護區(qū)，受益區(qū)物質產品的價格較為低廉，而生態(tài)產品價格較為昂貴。

當兩區(qū)域的生態(tài)產品和物質產品可以自由流動時，由于兩種產品價格存在差異，基于效用最大化原則，保護區(qū)的生態(tài)產品則會流向受益區(qū)，而受益區(qū)的物質產品會流向保護區(qū)，結果就是兩地區(qū)的生態(tài)產品和物質產品價格趨于一致。在此基礎上，如果保護區(qū)進一步加大環(huán)境保護力度，提高本地區(qū)生態(tài)產品的比較優(yōu)勢，那么則會為社會提供質量更高數(shù)量更多的生態(tài)產品；同樣，如果受益區(qū)進一步提高生產物質產品的比較優(yōu)勢，也會促進物質產品產量的提升。因此，充分發(fā)揮區(qū)域間各自的比較優(yōu)勢，增加生態(tài)產品和物質產品的供應量，有利于提高全社會居民的福利水平。

2.區(qū)域分工的效率與公平

保護區(qū)和受益區(qū)的區(qū)域分工，就是為了促使兩地區(qū)能夠各自發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域間生態(tài)產品和物質產品的合理流動，促進包括生態(tài)效益和經濟效益在內的整體效益最大化。生態(tài)產品的產出可以理解為生態(tài)效益的產出，物質產品的產出可以理解為經濟效益的產出，假設二者都是工業(yè)化建設的函數(shù)，不同的是前者是工業(yè)化建設的減函數(shù)，而后者是工業(yè)化建設的增函數(shù)，并且由于兩地區(qū)資源稟賦和比較優(yōu)勢的不同，工業(yè)化建設對兩種產品的邊際產出是不同的。保護區(qū)其在生態(tài)資源等方面具有比較優(yōu)勢，而生態(tài)資源對工業(yè)化建設的敏感性比物質資源更強烈，因此，在相同的工業(yè)化建設程度下，生態(tài)產品的減少程度會遠遠大于物質產品的增加程度。而受益區(qū)正好相反，相同工業(yè)化程度下，物質產品增加的程度要大于生態(tài)產品降低的程度。

從整體效率來看，兩地區(qū)生態(tài)產品生產和物質產品生產的分工與合作能夠實現(xiàn)社會效益的最大化，保護區(qū)致力于生態(tài)產品的生產，保證生態(tài)效益最大化，適當減少工業(yè)化建設，這可以在降低較少物質產品的條件下提供更多的生態(tài)產品；受益區(qū)致力于物質產品的生產，保證經濟效益最大化，加強工業(yè)化建設，提供更多的物質產品。然而，也正是由于這樣的分工，造成了各地區(qū)經濟效益和生態(tài)效益的不同，即在提高整體效率的同時，區(qū)域間并未形成完善的合作機制，并不利于區(qū)域間的公平競爭。這主要是因為在現(xiàn)行的政治經濟體制下，物質產品具有清晰的產權歸屬，并且能夠直接轉化為經濟價值，而生態(tài)產品的產權是模糊的，并且其具有較強的正外部性，大多數(shù)生態(tài)產品是典型的公共物品，它不能夠進入市場進行自由交易，因此，也不能夠直接轉化為經濟效益。［11］與受益區(qū)相比，保護區(qū)的比較優(yōu)勢在于生態(tài)產品的生產，但生態(tài)產品的生產過程大部分具有外部性，僅有一小部分能夠通過市場機制進行補償，大部分生態(tài)產品被其他利益相關方無償享用。這就造成了保護區(qū)的邊際成本大于邊際產出，其提供生態(tài)產品的積極性不高，同時為了滿足本地區(qū)經濟效益的考核需要而選擇了效率較低的工業(yè)化建設，這會造成在經濟效益增加較少的同時降低了大量的生態(tài)效益產出；相反，受益區(qū)在得不到保護區(qū)的生態(tài)效益提供時，必然會加大本地區(qū)的生態(tài)產品生產，這會降低高效率的物質產品生產，最終會導致兩地區(qū)的整體社會效應都降低。因此，為解決生態(tài)產品和物質產品生產的區(qū)域分工帶來的市場失靈問題，政府應制定科學合理的分配制度，以保證地區(qū)間能夠形成合理的合作范式，保證生態(tài)產品和物質產品合理配置，協(xié)調經濟效益與生態(tài)效益的矛盾，實現(xiàn)生態(tài)文明建設與區(qū)域經濟建設的協(xié)調發(fā)展。而建立跨區(qū)域的生態(tài)補償機制是解決生態(tài)產品外部性的有效途徑，也是實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)——經濟協(xié)調發(fā)展的唯一可行的措施。［12］［13］但是，從現(xiàn)階段來看，以本地區(qū)效益最大化為目標的有限理性地方政府很難達成合理的生態(tài)補償機制，這就需要上級政府的激勵和約束。［14］本文接下來將從生態(tài)環(huán)境保護利益相關者視角出發(fā)，構建所有利益相關者共同參與的區(qū)域生態(tài)補償方式。

三、構建區(qū)域生態(tài)補償機制，促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展

國家在推進生態(tài)文明建設進程中，從空間上將全國劃分為優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類地區(qū)，并明確規(guī)定了不同功能區(qū)的主體定位：前兩類地區(qū)即上文所說的生態(tài)受益區(qū)，其發(fā)展重點是加強物質產品生產的經濟建設；后兩類地區(qū)即上文所說的生態(tài)保護區(qū)，其發(fā)展重點是加強生態(tài)產品生產的環(huán)境保護、環(huán)境治理、生態(tài)恢復等生態(tài)文明建設。從長遠發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展角度，國家應擔負起保護環(huán)境，促進生態(tài)文明發(fā)展的重任，通過財政轉移支付等途徑為進一步增強保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護力度提供財力支持和補償；同時，根據(jù)“誰使用，誰付費”的市場交易原則，由于受益區(qū)政府和居民享用了生態(tài)保護區(qū)提供的生態(tài)產品和服務，也理應支付費用或給予經濟補償。但截止目前為止我國還沒有真正意義上的生態(tài)產品交易機制，跨區(qū)、跨流域生態(tài)補償只是一種純粹的概念而已。

縱觀世界各國，生態(tài)補償?shù)膶嵤┓绞酱笾路譃閮煞N：市場為主的補償方式和政府為主的補償方式，市場機制相對健全的國家傾向于選擇市場為主的形式；而大部分發(fā)展中國家則更傾向于選擇以政府為主的生態(tài)補償方式，通過生態(tài)轉移支付的方式完成生態(tài)補償，這在我國尤為明顯。我國現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境治理機制基本上是行政主體的單一治理機制，生態(tài)補償基本上由政府完成，我國大型的生態(tài)補償項目，如退耕還林還草工程、三北防護林工程以及國家重點生態(tài)功能區(qū)建設等，而基于市場平等交換的市場方式還基本上處于起步階段。這種以政府為主的生態(tài)補償方式在取得巨大成果的同時，也存在嚴重的問題，并且隨著我國生態(tài)補償面臨的投入規(guī)模增大、融資缺口明顯以及融資渠道單一的現(xiàn)實矛盾逐漸凸顯和加深。因此，加強政府間的橫向轉移支付、引入市場機制就成為生態(tài)補償機制發(fā)展演化的必然趨勢。［15］國際環(huán)境與發(fā)展研究所（IED）通過對中國生態(tài)補償現(xiàn)狀進行分析，認為在中國生態(tài)補償領域中政府起著主導作用，市場將在未來發(fā)揮更大作用，但需要政府為市場發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

應該看到，政府為主的生態(tài)補償方式和市場為主的生態(tài)補償方式并不矛盾，政府力量和非政府力量可以相互合作、相互補充，共同完善生態(tài)補償機制，提高生態(tài)環(huán)境保護的效率和生態(tài)服務的產出。也就是說，補償制度的完善既需要依靠政府的強制力也需要發(fā)揮市場的資源配置功能，并且還需要非政府組織的力量支援，三者相輔相成才能保證生態(tài)補償機制的長效性和生態(tài)環(huán)境資源的永續(xù)利用。［16］本文基于利益相關者視角，綜合現(xiàn)階段兩種生態(tài)補償方式的優(yōu)勢，構建“政府、市場雙結合，縱橫補償齊發(fā)力”的符合中國特色社會主義的網(wǎng)絡式生態(tài)補償機制，以完善我國現(xiàn)階段的生態(tài)補償機制。

1990年代，利益相關者理論的管理思想及其解決問題的思路開始受到生態(tài)環(huán)境研究者的重視，并逐漸應用于生態(tài)環(huán)境治理的研究中。生態(tài)環(huán)境資源是人們生產和生活的基本投入要素，所有行為都離不開生態(tài)環(huán)境資源的投入，而跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境資源利用中必然包含各級政府、居民以及企業(yè)的廣泛參與，因此，生態(tài)補償政策的制度也應包含所有的利益相關者。［17］需要說明的是，生態(tài)環(huán)境保護利益相關者關系是基于生態(tài)環(huán)境的外部性形成的，因此，只有生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生外部性現(xiàn)象時，才會形成利益相關者關聯(lián)，如果沒有影響利益的外部性事件發(fā)生，當事人就不屬于利益相關者范疇。

圖1 我國生態(tài)補償體系

生態(tài)補償政策的制定和實施過程，應該涵蓋所有的利益相關方，包括中央政府、各級政府、企事業(yè)單位、居民和非政府組織（NGO）。為更好地體現(xiàn)區(qū)域特性，本文從受償主體（保護區(qū)）和補償主體（受益區(qū)）兩個角度對生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P者進行分析。受償主體是指為保護和修復生態(tài)環(huán)境而付出努力，并承擔生態(tài)環(huán)境保護和修復而需支付的成本，以及因生態(tài)環(huán)境保護自身發(fā)展受到經濟建設限制的利益相關者。按照補償?shù)脑蚩梢苑譃槿悾阂皇鞘芤嬲?，他們提供了大量的生態(tài)環(huán)境產品，為受益區(qū)居民提供了大量的生態(tài)環(huán)境服務，因此應受到補償；二是受限者，因為生態(tài)環(huán)境保護的需要，該類利益相關者的實際收入水平和發(fā)展機會受到限制；三是受害者，因為生態(tài)補償支付者的資源利用行為破壞了生態(tài)環(huán)境而使其受到損害，因此也應受到補償。補償主體是指享受到生態(tài)環(huán)境保護的正外部性或者其資源利用行為帶來負外部性的利益相關者，這類利益相關者需要按照一定的標準向受償主體支付一定的報酬或者賠償。同樣按照生態(tài)補償?shù)脑?，該類利益相關者包含兩種：一是受益者，是指從受償主體的生態(tài)環(huán)境保護行為中享受到正外部性的利益相關者；二是破壞者，是指其生態(tài)環(huán)境利用行為產生了負外部性的利益相關者。［18］

按照受償主體和補償主體的劃分，本文從利益相關者視角出發(fā)，構建了“政府、市場雙結合，縱橫補償齊發(fā)力”的符合中國特色社會主義的網(wǎng)絡式生態(tài)補償方式，如圖1所示。

整體上來說，構建跨區(qū)域的生態(tài)補償機制，要將以財政轉移支付為主的政府補償和以民間資本為主的市場補償方式相結合形成“財政轉移支付縱橫交錯，市場補償穿插其中”的網(wǎng)絡式生態(tài)補償方式，以克服政府失靈和市場失靈兩方面帶來的問題。一方面，生態(tài)環(huán)境服務的外部性特征和現(xiàn)階段我國在生態(tài)服務價值評估體系和標準制定方面的不完善，使得在準確評估生態(tài)環(huán)境效益的經濟價值方面存在較大的困難，因此，需要政府作為公共利益的代表對生態(tài)服務進行補償。另一方面，政府失靈的存在也決定了市場主體參與的必要性。從生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實條件看，隨著我國市場機制的逐步完善，在生態(tài)補償領域適當引入市場機制，利用經濟激勵手段來促進生態(tài)環(huán)境保護與建設是必然的發(fā)展趨勢，市場機制的參與有利于建立公平、高效的生態(tài)利益共享及責任分擔機制。非政府組織（NGO）在生態(tài)補償中的作用也是不可忽視的，它能夠將社會上的閑散資金集中起來，為生態(tài)補償提供有效的資金支持；還可以通過環(huán)境宣傳教育提高居民的生態(tài)保護意識和觀念，保證生態(tài)補償政策順利運行，并真正有效地實現(xiàn)生態(tài)補償所期望達到的目標?？傊?，政府失靈需要市場的補充，而市場的失靈也需要政府的完善，政府和市場的雙重失靈需要NGO的參與。政府補償主要包括縱向財政轉移支付和橫向財政轉移支付兩類?？v向財政轉移支付是指上級政府對下級政府的生態(tài)保護財政轉移支付，以非市場運作為主要途徑，其主要的資金來源為稅收和收費等。財政政策的重要作用體現(xiàn)在：一是財稅政策來保證生態(tài)功能區(qū)建設補償資金的充足；二是財稅政策可以引導生態(tài)功能區(qū)內的產業(yè)合理發(fā)展；三是財稅政策的支持可以加強不同類型生態(tài)功能區(qū)主導生態(tài)功能的恢復與建設；四是財稅激勵機制的建立可以鼓勵公眾積極參與生態(tài)功能區(qū)的建設。但是，縱向生態(tài)財政轉移支付無法在保護區(qū)和受益區(qū)之間建立直接、緊密的補償關系，同時中央政府難以掌握各個區(qū)域的具體情況，只能建立比較統(tǒng)一的生態(tài)補償轉移支付制度，這樣會影響生態(tài)補償?shù)男Ч?；而橫向轉移支付方式能夠直接、有效地協(xié)調那些生態(tài)關系密切的相鄰區(qū)域。橫向財政轉移支付是基于生態(tài)服務正外部性的補償主體向受償主體支付財政轉移的制度，其核心是通過受益區(qū)地方政府向提供生態(tài)服務或者發(fā)展受限的保護區(qū)地方政府轉移部分財政資金，在生態(tài)服務聯(lián)系密切的區(qū)域間建立起跨區(qū)域的生態(tài)服務交換關系，從而內部化生態(tài)服務的正外部效應。

市場同樣是生態(tài)補償中不可忽視的重要力量，在跨區(qū)域生態(tài)補償中發(fā)揮著重要的作用，我們不僅要強調政府作為責任主體的地位和作用，也要強調市場在促進生態(tài)環(huán)境保護與建設中的地位和作用。建立市場補償機制是完善保護區(qū)和受益區(qū)生態(tài)補償機制的重要途徑，其重要作用體現(xiàn)在：一是能夠實現(xiàn)生態(tài)補償主體多元化，彌補各級政府的財力約束，增加生態(tài)環(huán)境保護的資金投入；二是市場機制的運行是以價格機制和供求機制為基礎的，受償主體和補償主體之間通過討價還價形成的生態(tài)補償協(xié)議具有更高的效率，有利于確立合理的補償額度；三是價格機制能夠更好地體現(xiàn)生態(tài)產品與服務的經濟價值，使得居民意識到生態(tài)產品與服務和工業(yè)產品與服務一樣，也能夠創(chuàng)造經濟價值，有利于提高居民的生態(tài)環(huán)境保護意識。

21世紀以來，非政府組織（NGO）作為政府和市場以外的第三方力量，在經濟社會事務中的作用越來越重要。環(huán)保NGO通過參與政府生態(tài)環(huán)境保護計劃、影響企業(yè)資源利用方式以及生態(tài)環(huán)境援助和宣傳教育等多種形式參與到生態(tài)補償中來，在促進生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮重要的作用?，F(xiàn)階段，我國這類生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P者對生態(tài)環(huán)境保護的作用還甚微，但隨著我國公民環(huán)保素質的不斷提高和市場機制的不斷完善，其必將發(fā)揮重要作用。環(huán)保NGO的運行方式主要包括：一是尋找資源對補償對象提供實物和資金補助；二是組織環(huán)保活動進行環(huán)保意識和環(huán)保技術的宣傳教育，提高公眾的環(huán)保能力和環(huán)保觀念，并通過各種可行的途徑為公眾通過技術援助和支持；三是參與各級政府的生態(tài)環(huán)境保護建設項目聽證會，為制定相關的補償政策和補償標準提供有益的政策建議。此外，國內的環(huán)保NGO還能夠吸引國內外其他基金資助，提供更多的生態(tài)補償資金。

四、結論和政策建議

以習近平總書記為核心的黨中央對如何解決生態(tài)環(huán)境與經濟發(fā)展失衡提出了總體路徑，即堅持人口經濟與資源環(huán)境相均衡的原則，找準經濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的結合點；同時也提出了具體要求，比如必須把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，再如搞新農村建設要注意生態(tài)環(huán)境保護，農業(yè)發(fā)展要把住生產環(huán)境安全關，要劃定食用農產品生產禁止區(qū)域，進行集中修復，等等。［19］因此，建立區(qū)域間的生態(tài)補償機制是解決區(qū)域協(xié)調發(fā)展困境的唯一出路。為使黨中央有關生態(tài)文明建設與區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展的政策方針有效實施，本文從完善生態(tài)補償機制角度提出如下政策建議。

第一，改進以GDP為核心的政績考核體系，明確地方政府的工作目標應是包含經濟發(fā)展和環(huán)境保護雙重任務的最大化社會福利目標，并逐步提高環(huán)境保護的考核比重。習近平指出，主體功能區(qū)是國土空間開發(fā)保護的基礎制度，也是從源頭上保護生態(tài)環(huán)境的根本舉措。要加快完善基于主體功能區(qū)的政策和差異化績效考核，推動各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展?，F(xiàn)階段以GDP為核心的政績考核體系是一種僅關注經濟發(fā)展，而忽略環(huán)境保護等民生福利的考核體系，這種考核體系不能涵蓋當前及未來民生的福利訴求，且極易導致地方政府的工作目標偏離社會效益最大化目標，造成對生態(tài)環(huán)境的破壞和自然資源的濫用。因此，只有構建包含生態(tài)保護的綠色GDP政績考核體系，將自然資源使用、生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境破壞指標納入到政績考核框架中，才能調節(jié)地方政府在經濟建設和生態(tài)保護之間的選擇偏好，增強地方政府生態(tài)保護和環(huán)境治理的積極性。

第二，明確跨界環(huán)境污染治理行為的宗旨和規(guī)范，加大環(huán)境治理在官員績效考核中的考核權重，增強環(huán)境違規(guī)懲罰的震懾力。中央政府的考核和監(jiān)管是地方政府環(huán)境治理行為選擇的最主要影響因素，但現(xiàn)階段中央政府對環(huán)境違規(guī)行為的懲治力度明顯不足。如一些因環(huán)境問題追責的官員，易地、易崗任職，或處分后過一段時間悄悄復職，在前幾年多個地方均有發(fā)生，這直接打折了中央政府懲罰環(huán)境違法行為的承諾性，極大削弱了懲罰措施對違法官員的威懾力。中央政府只有加大對地方政府的監(jiān)管和懲罰力度，以本地區(qū)社會利益最大化為目標，地方政府才會做出加大生態(tài)保護和環(huán)境治理的行為選擇。

第三，增進環(huán)境治理和監(jiān)管部門的獨立性。一方面，嘗試將環(huán)境規(guī)制部門從地方政府中剝離出來，減輕地方政府的影響和干預。中國現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)制模式使地方政府在環(huán)境保護中具有執(zhí)行者和評定者的“雙重身份”，造成中央政府無法有效調控地方環(huán)境監(jiān)管機構的行為。而且，現(xiàn)行體制極易造成尋租問題，使中央政府無法掌握地方政府的環(huán)境保護努力水平，從而無法引導地方政府的環(huán)境規(guī)制行為達到最優(yōu)狀態(tài)；另一方面，要改變多個職能部門對生態(tài)保護和環(huán)境治理的管理現(xiàn)狀，多頭管理會造成責任不清、相互推諉，造成環(huán)境保護的低效率。因此，中央政府應成立由國務院副總理負責、環(huán)保部統(tǒng)一領導的環(huán)境治理與監(jiān)管機構，剝離當前農業(yè)系統(tǒng)、林業(yè)系統(tǒng)、國土資源系統(tǒng)掌控的有關環(huán)境治理職能，實現(xiàn)專門部門統(tǒng)一管理，自下而上垂直領導。

注 釋

①當模型放松這兩種假設條件時，可以看作是產品價格的上升，因此會降低二者的產量，但當二者控制在一定范圍內時，仍然可以提高兩地區(qū)的社會福利水平。

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責任編輯：孫立冰

F061.5/F062.2

A

1005-2674（2016）06-027-08

2016-03-28

國家社會科學基金重點項目（12AZD103），教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目（15JZD012）

張躍勝（1973-），男，河南延津人，新鄉(xiāng)學院管理學院副教授、西安交通大學經濟與金融學院博士研究生，主要從事區(qū)域經濟研究。