立法協(xié)商的民主源起與制度構(gòu)建

楊積堂

(北京聯(lián)合大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100101)

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立法協(xié)商的民主源起與制度構(gòu)建

楊積堂

(北京聯(lián)合大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100101)

立法協(xié)商是人民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要路徑，是科學(xué)立法、民主立法的一種保障和方式，中國特色社會主義協(xié)商民主是立法協(xié)商的民主之源，“共同綱領(lǐng)”和“五四憲法”，是我國立法協(xié)商最早的源起和實(shí)踐?！包h的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”是立法協(xié)商的前提和基石，堅持人大對立法的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，在立法的全過程中貫穿廣泛的、多層次、多方式的協(xié)商活動。使更加多元的利益和訴求，能夠充分表達(dá)和溝通，在基于人性的感性訴求和理性節(jié)制之間，通過協(xié)商達(dá)成更加和諧的平衡，體現(xiàn)良法的價值追求。

立法協(xié)商；協(xié)商民主；依法治國；制度構(gòu)建

法律是治國之重器，良法是善治之前提。早在公元11世紀(jì)，我國西域歷史上有一部古典文學(xué)名著，是喀拉汗朝時期用回鶻語寫成的長詩《福樂智慧》，詩中提出推行良法，“社稷將永固，傳之永恒”，詩中還寫道：“清醒和良法是社稷之本，有此二者，社稷將永存”，“暴政似火，能焚毀一切，良法似水，使萬物滋生”*《福樂智慧》是公元11世紀(jì)，我國西域喀拉汗朝著名學(xué)者、思想家優(yōu)素甫·哈斯·哈吉甫用回鶻文(古代維吾爾語)寫成的一部勸誡性長詩。《福樂智慧》中用大量的篇幅和詩句反映了他的法治思想。參見《福樂智慧》，民族出版社2000年版，第268、270頁。。黨的十八屆四中全會將法律從治國之重器的高度，強(qiáng)調(diào)只有良法，才可善治，提出了要恪守“以民為本、立法為民”的理念，把公正、公平、公開的原則貫穿立法全過程，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。進(jìn)而提出要加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體和社會組織在立法協(xié)商中的作用，廣泛凝聚社會共識。[1]立法協(xié)商成為科學(xué)立法、民主立法和協(xié)商民主實(shí)踐環(huán)節(jié)中的重要內(nèi)容，其制度內(nèi)涵與制度設(shè)計都需要進(jìn)一步在理論上進(jìn)行科學(xué)厘清，促進(jìn)立法協(xié)商的有效落實(shí)。本文僅就立法協(xié)商的內(nèi)涵、民主源起和制度構(gòu)建角度略作探討。

一、 立法協(xié)商的內(nèi)涵之辨

當(dāng)前，對于什么是“立法協(xié)商”、如何界定“立法協(xié)商”的內(nèi)在涵義，在實(shí)務(wù)界和理論界有著各種不同的認(rèn)識和探索，從而形成了各種不同的觀點(diǎn)。對于立法協(xié)商的認(rèn)識，大致分為下面幾種不同的觀點(diǎn)：

(一)廣義協(xié)商說

持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為“立法協(xié)商主要是指立法機(jī)關(guān)在制定法律之前，就法律草案的內(nèi)容與其他國家機(jī)關(guān)、政協(xié)、民主黨派、社會組織以及公民進(jìn)行協(xié)商，廣泛聽取和吸納各方意見，爭取達(dá)成社會共識的制度?！盵2]與此相近的觀點(diǎn)認(rèn)為“立法協(xié)商是指國家立法機(jī)關(guān)在立法過程中，通過立法聽證、座談等形式鼓勵人民群眾參與立法，使立法所涉及人民群眾的各方面利益都盡可能得到充分表達(dá)，從而制定出符合人民群眾利益和社會公眾利益的法律法規(guī)?！盵3]浙江省杭州市人大常委會法工委主任路江通認(rèn)為：“立法協(xié)商是立法機(jī)關(guān)通過座談會、聽證會、論證會等方式，就立法事項(xiàng)公開、廣泛征求社會公眾意見的互動溝通活動?！盵4]

(二)政協(xié)協(xié)商說

各地人民政協(xié)積極參與立法協(xié)商，在這樣的實(shí)踐基礎(chǔ)上，有的觀點(diǎn)就將立法協(xié)商局限于政協(xié)協(xié)商。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：“立法協(xié)商，是政協(xié)委員和有關(guān)專委會成員在立法機(jī)關(guān)初審之前，對有關(guān)法律草案進(jìn)行協(xié)商論證、發(fā)表意見和建議的活動。立法協(xié)商是人民政協(xié)履行政治協(xié)商職能的重要形式，是把政治協(xié)商納入決策程序的具體體現(xiàn)”。[5]這種將立法協(xié)商局限在政協(xié)委員和有關(guān)專委會成員這個狹義的范圍內(nèi)的協(xié)商，顯然不是立法協(xié)商的本意。

(三)人大協(xié)商說

基于人大的立法權(quán)，有的觀點(diǎn)就將立法協(xié)商與人大立法權(quán)相關(guān)聯(lián)，認(rèn)為立法協(xié)商是指行使國家立法權(quán)的全國人民代表大會及其常務(wù)委員會在正式通過憲法修正草案以及法律、法律決定草案以前，或擁有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會在制定地方性法規(guī)前，按照一定的程序，就有關(guān)事項(xiàng)和內(nèi)容與有關(guān)方面、部門或人士，或面向社會公眾，通過咨詢、溝通、對話、討論、聽證、評估、征求意見、提出建議和反饋等方式進(jìn)行的協(xié)商活動。這種觀點(diǎn)認(rèn)為立法協(xié)商主要是人大主導(dǎo)下的立法過程，有的地方人大還進(jìn)行了專門的立法，如山東淄博市人大在其《人大常委會立法協(xié)商辦法》中對立法協(xié)商定義為：“立法協(xié)商,是指市人大及其常委會在地方立法活動中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動,立法協(xié)商的主體市人大專門委員會、市人大常委會法工委負(fù)責(zé)立法協(xié)商的組織工作,與協(xié)商對象開展立法協(xié)商?！盵6]

約翰·格雷在《人類幸福論》中指出：“我們不可能任性地用規(guī)章制度去束縛人類的天性而不破壞他們的幸福。使人類的天性服從于跟它相矛盾的法律、規(guī)章和習(xí)慣的企圖，縱然不是使人類遭受災(zāi)難的唯一的根源，但也是主要的根源?！盵7]“利益的矛盾關(guān)系往往使法治社會的公正一般只能做到程序上的形式公正，而不能保證事實(shí)上的完全公正?！盵8]我們討論立法協(xié)商，也正是基于將立法活動回歸到更加科學(xué)和民主的軌道，讓立法結(jié)果與立法所涉及的各相關(guān)主體之間的利益追求形成正向適應(yīng)，而非跟“人類的天性”相互矛盾與悖反。這是我國法治建設(shè)和社會發(fā)展到了一定階段后更加強(qiáng)烈的追求，也是社會主義民主制度建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢。對于立法協(xié)商的認(rèn)識，其前提是社會主義協(xié)商民主在立法過程中的具體體現(xiàn)和實(shí)踐，而非一個單純的制度設(shè)計或者立法形式。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要表現(xiàn)形式，是“通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力?！盵9]從這個意義上講，立法協(xié)商是在堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”的前提下，用協(xié)商民主推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的綜合系統(tǒng)。這樣就破除了上述“政協(xié)協(xié)商說”“人大協(xié)商說”等觀點(diǎn)的局限性。因此，立法協(xié)商是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人大對立法的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，貫穿于包括全國人大、地方人大和國務(wù)院及相關(guān)政府部門的全部立法過程中廣泛的、多層次、多方式的協(xié)商活動。立法協(xié)商，也絕不僅僅是一種制度，一種形式，而是一種內(nèi)在的追求，一種人民民主的真正實(shí)現(xiàn)和人民意志的充分尊重與溝通，這是對良法價值的最好體現(xiàn)，也是人類幸福的根本保障。

二、 立法協(xié)商的民主源起與實(shí)踐

“如果我們想使人類達(dá)到按其天性所能達(dá)到的完善程度，或者至少接近這種完善的程度，那么我們就應(yīng)當(dāng)使人類的一切規(guī)章制度能適應(yīng)他們的天性。”[7]如果我們要尊重更廣泛的人類的天性，就需要尊重每個人在制度設(shè)計中的基于天性的訴求，這就是在立法中，如何將真正的民主體現(xiàn)在立法進(jìn)程中去。在票決民主的機(jī)制下，多數(shù)決原則作為一種游戲規(guī)則，解決的是制度選擇過程中的一種決策機(jī)制，但是，正是在票決中，掩藏了另一部分人的訴求，如果想要盡可能地聆聽和尊重更多人的天性和訴求，充分的協(xié)商就是最好的路徑和舞臺。立法協(xié)商的民主之源正是中國具有獨(dú)特優(yōu)勢和特色的社會主義協(xié)商民主。

言及“協(xié)商民主”，有人會與20世紀(jì)90年代以來西方政治學(xué)界興起的一種協(xié)商民主(deliberative democracy)理論相提并論，甚至?xí)⒅袊膮f(xié)商民主的根源與西方20世紀(jì)90年代興起的協(xié)商民主理論相關(guān)聯(lián)。然而，在中國的政治實(shí)踐中，早在1949年之前，就開啟了政治協(xié)商的實(shí)踐，這就是協(xié)商民主在中國現(xiàn)代政治中的最早發(fā)端。1945年8月25日，中共中央發(fā)表的《對目前時局的宣言》號召：立即召開各黨派和無黨派代表人物的會議，商討抗戰(zhàn)結(jié)束后的各項(xiàng)重大問題，制定民主的施政綱領(lǐng)，結(jié)束訓(xùn)政，成立舉國一致的民主的聯(lián)合政府，并籌備自由無拘束的普選的國民大會。1946年1月10日至31日，由國民黨、共產(chǎn)黨、民主同盟、青年黨和若干社會賢達(dá)參加的政治協(xié)商會議(史稱舊政協(xié))在重慶召開，通過了和平解決國內(nèi)問題的五項(xiàng)決議，開啟了我國各黨派協(xié)商國是的民主先例。1948年4月30日，中共中央發(fā)布《紀(jì)念“五一”勞動節(jié)口號》號召：各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議于1949年9月21日至30日在北平隆重召開。對這段政治歷程的簡單回顧，用史實(shí)揭示了中國協(xié)商民主的源起，也就是說不是任何民主理論和民主實(shí)踐，都必須在西方的話語權(quán)中去找尋它的位置。健全的社會主義協(xié)商民主，是以“平等包容”“和而不同”為其重要原則[10]。它是基于中國傳統(tǒng)的“和合文化”發(fā)展而來的中國特色的社會主義協(xié)商民主實(shí)踐，具有豐富的內(nèi)涵和深厚的歷史文化積淀，也在中國的政治實(shí)踐中發(fā)揮了巨大的作用。因此，立法協(xié)商的民主之源，是中國獨(dú)有的，具有特色的社會主義協(xié)商民主?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱“共同綱領(lǐng)”)和“五四憲法”，是我國在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上開啟立法協(xié)商的最早源起和實(shí)踐。

(一)“共同綱領(lǐng)”是立法協(xié)商的一次偉大實(shí)踐

應(yīng)該說1949年第一屆政協(xié)全體會議審議通過的“共同綱領(lǐng)”，就是立法協(xié)商的一次偉大實(shí)踐。這次會議從1949年6月15日籌備開始到9月30日會議勝利閉幕，歷時百余天。整個會議過程充分聽取各民主黨派、無黨派人士和出席一屆政協(xié)會議代表的意見建議，共商建國大業(yè)，進(jìn)行了充分的政治協(xié)商。其中“共同綱領(lǐng)”的起草，進(jìn)行了大量的協(xié)商討論，在(6月15日—9月20日)籌備階段，“負(fù)責(zé)起草共同綱領(lǐng)的第3小組，對初稿反復(fù)討論修改7次后形成草稿，45個單位和特別邀請人士并662位政協(xié)代表分組討論2次，爾后第3小組又討論2次，籌備會常務(wù)委員會討論2次，籌備會全體會議審議草稿基本通過?！盵11]由于在整改起草過程中，進(jìn)行了充分的協(xié)商和討論，吸取了各方面的意見和建議，因此，在9月21日—9月30日政協(xié)正式會議期間，9月22日周恩來在第一屆政協(xié)全體會議上作關(guān)于草擬共同綱領(lǐng)的經(jīng)過及其特點(diǎn)的報告，并提交全體會議審議，受到各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)同和贊揚(yáng)，并于9月29日一屆政協(xié)全體會議上順利審議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，從而完成了全部法定程序，也以法律形式宣告中華人民共和國成立，這是一次協(xié)商民主的偉大實(shí)踐，也是立法協(xié)商的發(fā)端和最好例證。

(二)“五四憲法”立法協(xié)商的勝利碩果

“五四憲法”的起草和審議過程，又一次發(fā)揮了協(xié)商民主的優(yōu)勢，也成為立法協(xié)商的又一次偉大實(shí)踐。1953年1月13日中央人民政府委員會第二十次會議，決定成立由毛澤東為主席的憲法起草委員會。毛澤東自1954年1月9日起，住在杭州達(dá)兩個月，他親自動手，帶領(lǐng)起草小組，完成了憲法草案初稿起草工作。此后，1954年3月23日直至6月11日，毛澤東先后主持召開了7次憲法起草委員會會議，歷時81天，反復(fù)討論并征求意見，26位憲法起草委員會委員出席會議，委員中有宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾、黃炎培、沈鈞儒、陳叔通、程潛等民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派代表人士。1954年6月14日，在毛澤東主持召開的中央人民政府委員會第三十次會議上，一致通過《中華人民共和國憲法草案》，并決定公布憲法草案并交付全國人民討論。在此后近3個月時間里，全國約有1．5億人參加了討論，對憲法草案表示熱烈擁護(hù)，同時提出了110萬條修改、補(bǔ)充意見和建議。9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》，由于充分的協(xié)商，充分的征求意見，充分的修改，大會審議達(dá)成了高度的共識，會議代表共1 197人，同意票1 197張。[11]這是協(xié)商民主的勝利碩果，也是立法協(xié)商的最好實(shí)踐。

三、 立法協(xié)商發(fā)展的制度基礎(chǔ)

立法協(xié)商是科學(xué)立法、民主立法的一種保障和方式，打破的是立法神秘主義，使傳統(tǒng)的“閉門立法”向“開門立法”轉(zhuǎn)變。這種立法的方式，既是協(xié)商民主在立法領(lǐng)域的體現(xiàn)，更是人民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要路徑。立法協(xié)商的深入落實(shí)，除了要把協(xié)商民主的理念滲透在協(xié)商的每一個環(huán)節(jié)，更需要在制度上，有系統(tǒng)性的構(gòu)建。在現(xiàn)有的制度體系中，從憲法對人民主權(quán)的基本定位，到立法法中的概括性依據(jù)，再到各地地方立法中的制度探索，初步形成了我國立法協(xié)商的制度構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)立法協(xié)商的《憲法》根據(jù)

立法協(xié)商的根本，就是要在立法過程中，更加廣泛地聽取社會各界、各群體的意見和建議，使立法盡可能地實(shí)現(xiàn)“最大公約數(shù)”，體現(xiàn)更廣大人民的意志。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。 人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。 人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@是人民參與立法，參與立法協(xié)商的根本依據(jù)。國家雖然賦予了全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的立法權(quán)，但是，在立法權(quán)的行使過程中，一定要尊重人民參與管理國家事務(wù)的權(quán)利。在立法層面，“人們表達(dá)其對法案的態(tài)度的方式是多種多樣的，參與投票表決并非唯一的途徑。投票表決程序的容量有限，其只能讓人們武斷的選擇支持與不支持，而無法將人們支持與否的理由、修改的意見以及可接受的范圍等內(nèi)容涵蓋其中。要想讓人們的意見得到充分的表達(dá)，并將人們的意見吸納進(jìn)法案之中，則必須在表決程序之外建立立法協(xié)商制度?！盵2]

(二)立法協(xié)商的《立法法》根據(jù)

立法是國家的重要政治活動，《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)是關(guān)于國家立法制度的重要法律。我國現(xiàn)行《立法法》自2000年頒布施行以來，對規(guī)范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，推進(jìn)社會主義法治建設(shè)，發(fā)揮了重要作用。2000年制定《立法法》的時候，就在第五條明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！边@就在我國第一部《立法法》中明確規(guī)定了保障人民參與立法活動的內(nèi)容，為立法協(xié)商在《立法法》中提供了具體的法律依據(jù)。

2015年《立法法》的修改，將深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法作為提高立法質(zhì)量的根本途徑。提出“拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度”[12]。在第五條修改中，增加了“堅持立法公開”的內(nèi)容，規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，進(jìn)一步為“立法協(xié)商”的開展奠定了基礎(chǔ)。

在具體如何參與立法協(xié)商方面，細(xì)化了相關(guān)規(guī)定，在《立法法》第三十六條、第六十七條明確規(guī)定：(1)列入常務(wù)委員會會議議程的法律案的協(xié)商制度。即列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。(2)涉及專業(yè)性較強(qiáng)問題的法律案協(xié)商制度。即法律案有關(guān)問題專業(yè)性較強(qiáng)，需要進(jìn)行可行性評價的，應(yīng)當(dāng)召開論證會，聽取有關(guān)專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報告。(3)存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的法律案的協(xié)商制度。即法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見。聽證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報告。(4)常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)的相關(guān)義務(wù)。即常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務(wù)委員會以及有關(guān)部門、組織和專家征求意見。(5)行政法規(guī)起草過程中的協(xié)商制度。即行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會公布，征求意見，但是經(jīng)國務(wù)院決定不公布的除外。

(三)地方立法協(xié)商的制度化探索

在地方立法層面上，各省市黨委、人大、政協(xié)等，不斷探索各種類型的立法協(xié)商機(jī)制，在立法實(shí)踐方面，特色更加突出，實(shí)踐地更為深入，在不斷探索的基礎(chǔ)上，一些省、市也制定了規(guī)范立法協(xié)商工作的規(guī)范性文件。

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2016年，有11個地方法規(guī)、2個地方政府規(guī)章、101個地方規(guī)范性文件中規(guī)定了有關(guān)“立法協(xié)商”的內(nèi)容*數(shù)據(jù)來源為北大法寶。，這些涉及“立法協(xié)商”的地方法規(guī)規(guī)章分別來自北京市(3)、天津市(2)、河北省(11)、山西省(1)、內(nèi)蒙古自治區(qū)(3)、遼寧省(7)、吉林省(1)、黑龍江省(2)、江蘇省(20)、浙江省(8)、安徽省(8)、福建省(4)、江西省(1)、山東省(4)、湖南省(1)、湖北省(2)、廣東省(6)、廣西壯族自治區(qū)(3)、四川省(7)、貴州省(2)、云南省(1)、陜西省(1)、甘肅省(4)、新疆維吾爾自治區(qū)(3)、海南省(3)、重慶市(3)等26個省區(qū)市，說明各地對實(shí)施和開展立法協(xié)商，已經(jīng)十分重視，并向立法協(xié)商規(guī)范化和制度化方向邁進(jìn)。在上述各地的規(guī)范性文件中，列舉部分有關(guān)“立法協(xié)商”的典型規(guī)定，如下表所示：

表1 各地規(guī)范性文件中有關(guān)“立法協(xié)商”的典型規(guī)定

“如果你要真的推進(jìn)中國的民主政治，就應(yīng)該腳踏實(shí)地地研究我們自己的民主政治實(shí)踐及其創(chuàng)造的無比豐富的經(jīng)驗(yàn)”[13]這些地方的實(shí)踐，是我國立法協(xié)商的豐富經(jīng)驗(yàn)和寶貴財富。通過地方立法，明確了“充分發(fā)揚(yáng)民主，堅持立法公開，推進(jìn)立法協(xié)商，廣泛聽取意見，保障公民通過多種途徑參與立法活動”的規(guī)定，為地方立法落實(shí)立法協(xié)商提供了進(jìn)一步的立法保障，也將立法協(xié)商這種協(xié)商民主方式實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的制度化。綜上，從憲法的基本原則，到《立法法》的具體精神，再到省、市不同層級的地方立法規(guī)定，使得立法協(xié)商這種協(xié)商民主方式，真正實(shí)現(xiàn)了廣泛、多層、制度化。

四、立法協(xié)商制度構(gòu)建的思考與建議

開展立法協(xié)商，凝聚社會共識，是全面依法治國的根本要求，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，在國家治理的頂層設(shè)計中，立法協(xié)商被高度重視，黨的十八屆三中全會、四中全會對開展立法協(xié)商都有專門設(shè)計和要求。黨的十八屆三中全會提出要“深入開展立法協(xié)商”，黨的十八屆四中全會進(jìn)一步明確提出：要健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，拓寬公民有序參與立法途徑，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中提出：“各級人大要依法行使職權(quán)，同時在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力?！盵14]同時進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“深入開展立法工作中的協(xié)商。制定立法規(guī)劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議。健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人大專門委員會、工作委員會與相關(guān)方面的溝通協(xié)商。健全立法論證、聽證、評估機(jī)制，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制。對于法律關(guān)系復(fù)雜、意見分歧較大的法律法規(guī)草案，要進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研、論證、協(xié)商，在各方面基本取得共識基礎(chǔ)上再依法提請表決?！盵14]如上所述，立法協(xié)商在國家治理的頂層設(shè)計中，給予了高度的重視和具體的要求。但是，有關(guān)各界對立法協(xié)商的認(rèn)識和當(dāng)前立法協(xié)商的實(shí)踐還存在諸多不足，深入加強(qiáng)立法協(xié)商，還需要在理念養(yǎng)成和機(jī)制構(gòu)建方面下大力氣。

(一)立法協(xié)商的認(rèn)識不足和機(jī)制欠缺

雖然在中國傳統(tǒng)的社會生活中，“以和為貴”“有事好商量”等協(xié)商文化有著根深蒂固的文化基因，滲透在人們社會生活的諸多細(xì)節(jié)之中，但是，作為國家制度建設(shè)中的一個環(huán)節(jié)，將這樣的協(xié)商文化，以協(xié)商民主的方式，體現(xiàn)在科學(xué)立法過程中，形成完善的立法協(xié)商機(jī)制依然任重道遠(yuǎn)，雖然諸如上述相關(guān)文件中，在頂層設(shè)計中，對立法協(xié)商給予了高度的重視和要求，但是，立法協(xié)商還存在諸多不足。

1.對立法協(xié)商的認(rèn)識不足。雖然在建國之初，以“共同綱領(lǐng)”“五四憲法”為標(biāo)志，社會各界、廣大人民群眾積極參與協(xié)商，在立法過程中建言獻(xiàn)策，發(fā)揮了非常重要的作用。但是，在我國后續(xù)的立法發(fā)展中，立法機(jī)構(gòu)專事立法工作，專家參與論證較多，雖然有各種立法征求意見活動，但是更加廣泛的、真正規(guī)范的立法協(xié)商活動并沒有形成機(jī)制，因此，無論從立法機(jī)關(guān)、各有關(guān)團(tuán)體、社會民眾等，都缺乏對立法協(xié)商的深入認(rèn)識，尤其是在有關(guān)立法協(xié)商的主體、立法協(xié)商的程序、立法協(xié)商的內(nèi)容、立法協(xié)商的方式等方面都存在各種不同的認(rèn)識，甚至對立法協(xié)商在科學(xué)立法、民主立法中的重要地位和價值認(rèn)識不足，這在某種程度上，會制約立法協(xié)商的健康發(fā)展。因此，要真正深入開展立法協(xié)商工作，需要進(jìn)一步提高對立法協(xié)商的認(rèn)識，形成良好的氛圍。

2.立法協(xié)商實(shí)踐缺乏有效機(jī)制。根據(jù)黨的十八屆三中全會、四中全會關(guān)于深入加強(qiáng)立法協(xié)商的精神，中共中央、全國人大、國務(wù)院等在各有關(guān)文件中，先后都對立法協(xié)商作出了明確的規(guī)定，以推動立法協(xié)商的實(shí)踐。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》中提出：“提高政府立法公眾參與度。拓展社會各方有序參與政府立法的途徑和方式?！盵15]全國人大常委會2015年工作要點(diǎn)中提出：“貫徹加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的精神，開展立法協(xié)商，健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，拓寬公民有序參與立法途徑?！盵16]《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中提出：“各級人大要依法行使職權(quán)，同時在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力?！盵14]同時進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要：“深入開展立法工作中的協(xié)商。制定立法規(guī)劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議。健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人大專門委員會、工作委員會與相關(guān)方面的溝通協(xié)商。健全立法論證、聽證、評估機(jī)制，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制。對于法律關(guān)系復(fù)雜、意見分歧較大的法律法規(guī)草案，要進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研、論證、協(xié)商，在各方面基本取得共識基礎(chǔ)上再依法提請表決。”[14]進(jìn)一步要求發(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用?！鞍l(fā)揮好人大代表在協(xié)商民主中的作用。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)，更好發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用。提高代表議案建議質(zhì)量，有關(guān)方面要加強(qiáng)與代表的溝通協(xié)商，增強(qiáng)議案建議辦理實(shí)效。建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式，密切代表同人民群眾聯(lián)系。鼓勵基層人大在履職過程中依法開展協(xié)商，探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容。”[14]2015年6月25日，中共中央辦公廳在印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》中指出：“在實(shí)踐中豐富協(xié)商內(nèi)容。鼓勵各級政協(xié)根據(jù)形勢發(fā)展，圍繞黨和國家中心工作，結(jié)合實(shí)際豐富協(xié)商內(nèi)容，拓寬協(xié)商范圍。政府起草一些重要法律法規(guī)的過程中，視情可在政協(xié)聽取意見。充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體等在立法協(xié)商中的作用?！盵17]上述相關(guān)規(guī)定，是立法協(xié)商的重要指導(dǎo)和根本要求，但是相對比較原則，在立法協(xié)商的實(shí)踐中，缺乏能夠明確指引的協(xié)商機(jī)制，這樣就導(dǎo)致全國各地，在立法協(xié)商方面，都在進(jìn)行探索，沒有形成統(tǒng)一的模式和運(yùn)行機(jī)制，從而制約著立法協(xié)商的有效開展。

(二)構(gòu)建立法協(xié)商制度的建議

1.提升立法協(xié)商理念。理念是行動的指引，更是構(gòu)建制度的基石，也是統(tǒng)一思想的抓手。在立法協(xié)商方面，由于對立法協(xié)商中不同角色的地位、權(quán)限、參與方式、相互關(guān)系等諸多方面，還存在不同認(rèn)識，這就導(dǎo)致在立法協(xié)商實(shí)踐中，黨委、人大、政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體以及普通民眾之間，就立法協(xié)商的運(yùn)行還不夠順暢，還需要在如何協(xié)調(diào)一致、相互配合，如何在立法中做到有效協(xié)商、充分協(xié)商，發(fā)揮最大協(xié)商效能等方面消除摩擦，減少牽制，良性運(yùn)行。這就需要提升立法協(xié)商理念，從而統(tǒng)一思想，指引實(shí)踐。對此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該堅守下列理念：

(1)開放理念。立法協(xié)商就意味著立法方式從“封閉”走向“開放”，也就是說立法活動不僅僅是立法機(jī)關(guān)或者立法部門的事，而是要有立法機(jī)關(guān)或部門之外的更加廣泛參與立法的狀態(tài)，這就需要立法機(jī)關(guān)或部門，秉持“開放理念”，從立法規(guī)劃、立法工作計劃的制定，到法律法規(guī)的起草，都要以開放的理念，打破立法機(jī)關(guān)自身的藩籬，深入?yún)f(xié)商，加強(qiáng)論證、聽證、咨詢，廣泛聽取各方面的意見和建議。

(2)良法理念。良法是社稷之本，開放立法，深入開展立法協(xié)商，其根本目的就是真正體現(xiàn)人民主權(quán)，讓立法能夠真正體現(xiàn)最廣大人民的意愿，使立法更加民主、更加科學(xué)。對“良法”的追求，應(yīng)該是立法協(xié)商的本旨，因此，在立法協(xié)商的實(shí)踐中，每一個協(xié)商的組織者和參與者，都應(yīng)該秉持“良法理念”，真正實(shí)現(xiàn)立法公平。

(3)協(xié)同理念。立法協(xié)商是多部門、多角度、多層次、多主體參與的協(xié)商，無論是協(xié)商的過程，還是協(xié)商的成果，一定是一個從分散、沖突、碎片化的過程中逐漸協(xié)調(diào)、溝通、整合、參考的過程，這樣就必須打破封閉思維，樹立“協(xié)同理念”，才能真正尊重協(xié)商，汲取協(xié)商智慧，凝聚協(xié)商成果，提升立法的科學(xué)性。

2.健全立法協(xié)商機(jī)制。立法協(xié)商在實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行，需要行之有效的運(yùn)行機(jī)制作保障。由于立法協(xié)商所涉及主體和協(xié)商范圍的差異性，立法協(xié)商的機(jī)制就會有內(nèi)部協(xié)商和外部協(xié)商之別，在具體的機(jī)制構(gòu)建方面，筆者認(rèn)為需要從下面三個層面，構(gòu)建完善的立法協(xié)商機(jī)制。

(1)內(nèi)部協(xié)商機(jī)制。構(gòu)建內(nèi)部協(xié)商機(jī)制主要指立法機(jī)關(guān)內(nèi)部在立法過程中開展立法協(xié)商的應(yīng)遵循的規(guī)則和制度。以人大立法為例，在立法協(xié)商的實(shí)踐運(yùn)行中，就需要一套保障在人大系統(tǒng)內(nèi)開展廣泛協(xié)商的機(jī)制，這主要包括：法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度；人大專門委員會、工作委員會與相關(guān)方面的溝通協(xié)商制度；立法調(diào)研、論證、聽證、評估制度等。

(2)外部協(xié)商機(jī)制。構(gòu)建外部協(xié)商機(jī)制主要指立法機(jī)關(guān)之外沒有立法權(quán)限的相關(guān)主體，如人民政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體等，以廣泛多層的社會主義協(xié)商民主為保障，構(gòu)建制度化的協(xié)商機(jī)制，確保上述協(xié)商主體能夠有序參加立法協(xié)商。

(3)組織協(xié)商機(jī)制。構(gòu)建組織協(xié)商機(jī)制主要是指在內(nèi)部協(xié)商和外部協(xié)商銜接過程中，需要構(gòu)建的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。如人大與政協(xié)在立法協(xié)商中的關(guān)系處理，由于人大是立法機(jī)關(guān)，政協(xié)是協(xié)商平臺，這二者之間，沒有天然的對接機(jī)制，為此，就需要構(gòu)建能夠保證其順暢運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)制。以北京市開展立法協(xié)商為例，首先由市人大常委會黨組或市政府黨組就需要開展立法協(xié)商的立法向市委請示，再由市委向市政協(xié)黨組交辦立法協(xié)商任務(wù)，市政協(xié)通過組織調(diào)研、論證，提出立法意見、建議向市委報送，市委將政協(xié)報送的立法協(xié)商的建議，再批轉(zhuǎn)給市人大常委會黨組或市政府黨組，市人大常委會黨組或市政府黨組就協(xié)商建議進(jìn)行分析運(yùn)行，最終將“辦理情況報告”報送市委，市委再將“辦理情況報告”函告給市政協(xié)黨組。這樣就構(gòu)成一個完整的組織協(xié)商機(jī)制，即體現(xiàn)了黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)了人大對立法的主導(dǎo)，也保障了政協(xié)順利有效參與立法協(xié)商，發(fā)揮政協(xié)社會主義協(xié)商民主的重要渠道作用。參見下圖*該圖引自北京市政協(xié)主席吉林于2016年5月30日在北京聯(lián)合大學(xué)所作的“人民政協(xié)與協(xié)商民主”講座的PPT。：

3.明確立法協(xié)商程序。順暢的運(yùn)行機(jī)制，還需要科學(xué)、完整的操作程序加以保障。明確了前述立法協(xié)商的協(xié)商機(jī)制后，需要進(jìn)一步將立法協(xié)商的程序加以制度化，從而保障立法協(xié)商的規(guī)范性，避免立法協(xié)商的隨機(jī)性和隨意性。具體立法協(xié)商應(yīng)該遵從的程序，根據(jù)立法環(huán)節(jié)的進(jìn)展，筆者認(rèn)為應(yīng)該大致遵循下列程序：(1)制定協(xié)商計劃；(2)開展協(xié)商調(diào)研；(3)組織協(xié)商交流；(4)提交協(xié)商意見；(5)反饋協(xié)商成果。

4.規(guī)范立法協(xié)商形式。立法協(xié)商的最終落實(shí)，還需要一定的形式作為立法協(xié)商活動的載體，不同

的協(xié)商階段，不同的協(xié)商內(nèi)容，參與協(xié)商的角色不同，都需要組織契合的協(xié)商形式。根據(jù)目前開展的立法協(xié)商的實(shí)踐和相關(guān)文件的要求，開展立法協(xié)商的主要形式有：(1)立法論證會；(2)立法協(xié)商會；(3)立法聽證會；(4)立法征求意見會；(5)立法專家咨詢會；(6)立法調(diào)研；(7)立法公示等。每一種不同的協(xié)商形式，均需要制定出明確的操作流程和規(guī)范，作為立法協(xié)商機(jī)制運(yùn)行的有力保障和操作指引。

五、結(jié)語

立法協(xié)商，絕不僅僅是一種單純的制度，一種形式，同時也是一種內(nèi)在的追求，一種人民民主的真正實(shí)現(xiàn)和人民意志的充分尊重，這是對良法價值的最好體現(xiàn)，也是人類幸福的根本保障?！吧琊⒌幕A(chǔ)建于正義之上，正義之道乃社稷的根柢?！盵18]廣泛的協(xié)商，對少數(shù)人意見的聆聽與尊重，正是“正義之道”的遵循，否則，多數(shù)人的正義，可能未必是真正的正義。協(xié)商民主基礎(chǔ)上的立法協(xié)商，就是將正義的陽光灑向更加細(xì)致的角落。

中國的立法，已經(jīng)過了簡單照搬、借鑒的階段，而應(yīng)更加回歸社會現(xiàn)實(shí)治理的本源，對各種利益群體進(jìn)行考量，使立法更加科學(xué)、公平。就當(dāng)前而言，立法協(xié)商還在探索的過程中，無論從理論研究還是制度建設(shè)，都有很大的欠缺。在理論層面，從中國話語權(quán)的角度，對立法協(xié)商的民主內(nèi)涵、價值的挖掘不夠；從制度構(gòu)建上，雖然頂層設(shè)計上有了宏觀的定位和制度安排，但是，在具體實(shí)施方面，還欠缺國家層面的制度細(xì)化。目前，如上列圖表所見，對于立法協(xié)商的具體的制度固化，更多的是地方的大膽實(shí)踐。故而，立法協(xié)商的理論研究、制度建設(shè)和實(shí)踐探索都任重道遠(yuǎn)。

摩萊里在《自然法典》中稱“人的一切行為的動機(jī)或目的是希望幸福?！盵19]90但與此同時，“人的欲念是能燃成火災(zāi)的烈火?！盵19]87因此，立法協(xié)商的目的，是讓更加廣泛的參與，使更加多元的利益和訴求，能夠進(jìn)行充分的表達(dá)并在理性的基礎(chǔ)上進(jìn)行溝通，既不是對少數(shù)人意見和利益的蔑視，也不是對所有訴求的無節(jié)制吸納與放縱，而是在基于人性的感性訴求和理性節(jié)制之間，通過協(xié)商達(dá)成更加和諧的平衡。

[1] 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html。

[2] 汪全軍：《合法性視角下的立法程序及其完善》，《湖南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第2期。

[3] 宋連勝：《國家治理現(xiàn)代化背景下協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)形態(tài)與價值》，《理論學(xué)刊》2015年第4期。

[4] 路江通：《加強(qiáng)立法協(xié)商 提高立法質(zhì)量》，《人民代表報》2016年2月23日。

[5] 王叢偉：《社會主義協(xié)商民主視閾下立法協(xié)商問題研究》，《山西社會主義學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。

[6] 巨榮俊:《市人大出臺〈淄博市人大常委會立法協(xié)商辦法〉》，淄博日報2015年12月16日。

[7] 【英】約翰·格雷：《人類幸福論》，商務(wù)印書館1984年版，第4頁。

[8] 李林:《全面推進(jìn)依法治國 努力建設(shè)法治中國》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2013年第3期。

[9] 胡錦濤：《胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665_6.htm。

[10] 徐永利、楊積堂:《國家治理體系現(xiàn)代化需要健全協(xié)商民主》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2014年第3期。

[11] 胡照洲：《論立法協(xié)商的必要性和可行性》，《湖北省社會主義學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。

[12] 參見全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長李建國2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉的說明》，http://news.xinhuanet.com/2015-03/08/c_1114563179.htm。

[13] 李君如：《協(xié)商民主在中國》，人民出版社2014年1版，第6頁。

[14] 《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見〉》,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310670.htm。

[15] 《中共中央、國務(wù)院印發(fā)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)〉》，http://news.xinhuanet.com/legal/2015-12/27/c_1117591748_5.htm。

[16] 《全國人大常委會2015年工作要點(diǎn)》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/06/content_1942873.htm。

[17] 《〈關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見〉印發(fā)》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/25/c_1115726978.htm。。

[18] 優(yōu)素甫·哈斯·哈吉甫：《福樂智慧》，民族出版社2000年版，第112頁。

[19] [法]摩萊里：《自然法典》，商務(wù)印書館1982年版，第90頁。

(責(zé)任編輯 劉永俊)

On Legal Consultation’s Democratic Origin and Institutional Construction

YANG Ji-tang

(Beijing Union University, Beijing 100101, China)

Legal consultation is an important way to realize people’s democratic rights and a guarantee and method of scientific and democratic legislation. The democratic origin of legal consultation is based on the socialist consultative democracy with Chinese characteristics. “The Common Programme” and the “May 4thConstitution” are the earliest beginnings and practices of Chinese legal consultation. “The organic unity of the Party leadership, the people as the master of their own country and the administration of the country according the law” is the premise and foundation stone of legal consultation. It is necessary to insist the guiding function of the People’s Congress to legislation, to make best use of the important consultative democracy of Chinese People’s Political Consultative Conference, and to carry out extensive, multi-level, and multi-method consultative activities throughout the whole process of legislation, so as to better express and communicate more multivariate interests and appealing. It is also necessary to display people’s value pursuit of a good law which is based on people’s physical demands and rational command and which is well balanced through consultation.

legal consultation; consultation democracy; run the country according to law; institution construction

2016-08-29

北京市社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會主義協(xié)商民主的北京實(shí)踐研究”(項(xiàng)目編號：14KDA002)。

楊積堂(1971—)，男，寧夏彭陽人，北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院黨委書記、首都法治研究中心主任，北京市政治文明建設(shè)研究中心教授。

D621

A

1672-4917(2016)04-0079-09