中日兩國社區(qū)矯正制度建設比較研究

張 荊

(首都社會建設與社會管理協(xié)同創(chuàng)新中心；北京工業(yè)大學人文社會科學學院，北京 100124)

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中日兩國社區(qū)矯正制度建設比較研究

張 荊

(首都社會建設與社會管理協(xié)同創(chuàng)新中心；北京工業(yè)大學人文社會科學學院，北京 100124)

社區(qū)矯正不僅是刑罰制度文明和進步的表現(xiàn)，也是世界刑罰制度改革的基本走勢，通過比較研究的方法，從社區(qū)矯正的歷史沿革、界定及組織架構三個層面分析中日兩國社區(qū)矯正的異同，研究歷史演變背后的法律政策要素、刑罰執(zhí)行與社會保護的關系，界定涵蓋的射程范圍、組織構架的功能與效果，以及調動民間力量參與社區(qū)矯正的社會價值。提出建立和推動中國社區(qū)矯正的法律制度，上移和簡化現(xiàn)有組織架構，擴大社區(qū)矯正的射程范圍，有效減低司法行政成本，為民間參與社區(qū)矯正預留空間等對策建議與思考。

社區(qū)矯正；比較研究；非監(jiān)禁刑；社會保護

比較研究是自然科學研究中經常使用的方法，科學家通過實驗發(fā)現(xiàn)事物之間的異同，尋找科學的規(guī)律。在社會科學的研究中，人們往往強調歷史、制度、文化和意識形態(tài)的差異，而忽視或否定比較研究的價值。其實與自然科學一樣，對不同國家中的同一個事物異同研究，同樣可以探索出社會現(xiàn)象背后的本質與規(guī)律，得出有價值的社會科學研究結論。本文運用比較研究的方法，分析中國與日本在社區(qū)矯正制度建設中的異同，探索其背后的組織架構、法律規(guī)則、價值理念，判斷未來走勢，以及對中國社區(qū)矯正制度建設的借鑒之內容。

一、中日兩國社區(qū)矯正的歷史沿革

(一)日本社區(qū)矯正：保護觀察與更生保護兩種制度合流

日本的社區(qū)矯正來源于保護觀察制度和更生保護制度。

1、保護觀察制度。指在一定條件下和一定期間內對保護觀察對象進行社會保護和監(jiān)督的法律制度。日本的保護觀察制度起始于1923年實施的《少年法》，該法規(guī)定凡有觸犯刑法行為或有觸犯刑法之慮的少年，統(tǒng)一由少年法院審理，審判結果分為8種，其中第6種為“交給少年保護司進行觀察”，同時《少年法》第6條還規(guī)定了緩刑和假釋少年，也需保護司加以觀察，由此誕生出一種特殊的職務——保護司。繼后，保護觀察制度引申至成人，1927年的日本《刑法修正預備草案》首次規(guī)定了對緩刑成年人附加“保護觀察”(草案第77條)，對假釋者實施“保護監(jiān)督”(草案第89條)，以示兩者的區(qū)別,1931年的《刑法修正預備草案》又將兩者統(tǒng)一為“保護觀察”。1954年日本再頒布《緩刑者保護觀察法》，將保護觀察制度具體化和可操作化，要求保護觀察對象在接受保護觀察時，必須宣誓遵守規(guī)則，如有違反，將取消保護觀察并科以實刑，或遣送回原收容單位另行處理。日本法律認為，假釋是收監(jiān)后的刑罰手段，是在判決刑期滿之前，對服刑人的假釋放，因此必須附加保護觀察，保護觀察期限為假釋剩余期，在此期間保護觀察不得中止、解除和延長。而緩刑是收監(jiān)前的非刑罰處理手段，與假釋有著性質上區(qū)別，緩刑是否要附加保護觀察，則由法官酌情處理，但第二次判緩刑者必須附加保護觀察，緩刑者的保護觀察期與緩刑期相等，1年至6年不等，原則上為3年。對表現(xiàn)好的緩刑附帶保護觀察者可以解除和停止保護觀察，不過這一比例很低，每年僅占緩刑保護觀察對象總數的1%～2%左右，少年緩刑的保護觀察者的比例稍高一些，約占5%～6%[1]262、278-279。

2、更生保護制度。更生保護制度起始于對刑滿釋放人員的社會保護，由民間創(chuàng)設了該制度。更生保護制度又分為設施外與設施內。設施外保護是指更生保護對象自行選擇居住地，由所在地的保護司和民間組織進行幫扶。設施內則指提供食宿的“更生保護設施”內的保護形式。日本的更生保護始于1669年加賀藩設立的出獄小屋制，完善于慈善家金原明善在1888年3月建立的“靜岡縣出獄人保護公司”，據記載，刑滿釋放人員吾助因受監(jiān)獄長感化，真心懺悔，不愿意重蹈犯罪覆轍，但出獄后被家庭和社會拋棄，最終選擇了溺水自殺。慈善家金原明善被該事件所震撼，決定出資創(chuàng)立“靜岡縣出獄人保護公司”，并帶動了京都、東京、新瀉、埼玉等地紛紛成立類似機構[1]378-383。1901年，日本政府第一次提出由國庫出資獎勵民間更生保護機構。1937年5月，“全日本司法保護聯(lián)盟”成立，奠定了現(xiàn)代更生保護制度的基礎。1939年，《司法保護事業(yè)法》制定并實施，明確規(guī)定了政府支持民間自主運營“更生保護設施”，國家設置相應的獎勵資金。1949年，頒布了《犯罪者預防更生法》，確定了假釋者的保護觀察及更生保護制度；1950年，日本頒布的《緊急更生保護法》，規(guī)定對刑滿釋放人員中再社會化遇到障礙者提供緊急更生保護，即提供食宿、金錢、醫(yī)療、物品等臨時性保護和收容，同時也要求其接受必要的教誨、訓練和遵守法規(guī)，努力改善其就業(yè)和生活環(huán)境，避免其鋌而走險，使其順利回歸社會。

2007年，日本整合了《犯罪者預防更生法》《緩刑者保護觀察法》《司法保護事業(yè)法》《緊急更生保護法》，以及《少年法》的部分內容，出臺了系統(tǒng)的《更生保護法》，將保護觀察制度和更生保護制度一體化?！陡Ｗo法》整理了應當遵守的更生保護事項，規(guī)定了充實多元的專業(yè)處遇類型，導入居住指定制度，規(guī)定了更生保護對象的生活環(huán)境的調整，明確了保護觀察官、保護司、社會組織及志愿者的職責，保護觀察與更生保護的行政主體為保護觀察官，保護觀察機構以下工作內容由保護司、社會組織和志愿者承擔，同時建立了“三層工作體系”，即難度大的保護觀察對象由保護觀察官直接處遇；對重點保護觀察對象由保護觀察官和保護司及志愿者密切合作處遇，其余對象則由保護司和志愿者全權負責。

(二)中國社區(qū)矯正：由上而下的單向度的政府推進

如果說社區(qū)矯正的主要對象是緩刑和假釋者的話，中國的緩刑和假釋制度的建立并不比日本晚，清朝末年沈家本先生主導司法改革，在1911年1月頒布的《大清新刑律》中便規(guī)定有緩刑和假釋?？谷諔?zhàn)爭時期中國共產黨領導的陜甘寧邊區(qū)也實行過“回村執(zhí)行”“保外服役”“戰(zhàn)時假釋”等制度，之后緩刑和假釋制度一度中斷，直到1979年新中國頒布的第一部《刑法》才進一步確定了緩刑和假釋制度，并明確規(guī)定由公安機關負責考察監(jiān)督。

1982年，撫順市嘗試“保外幫教”，2000年，上海市女子監(jiān)獄嘗試“半監(jiān)禁式”的刑罰方式，2001年，石家莊市長安區(qū)人民檢察院對涉嫌盜竊的未成年犯下達了“社會服務令”等都是社區(qū)矯正的基層嘗試。但真正意義上的“社區(qū)矯正”，學界普遍認為始于2003年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部下發(fā)的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》(簡稱“兩高兩部《通知》”)，該通知首次界定了社區(qū)矯正，明確了社區(qū)矯正的范圍、任務、組織結構和工作流程，并在北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東等六省市開展試點。2004年5月，司法部制定并頒布了《司法行政機關社區(qū)矯正工作暫行辦法》，2005年1月，“兩高兩部”再度發(fā)文將社區(qū)矯正試點推廣至18個省市、自治區(qū)。2009年9月，在總結試點省市經驗的基礎上，再度下發(fā)《關于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，社區(qū)矯正推廣至全國。特別值得一提的是2012年1月，“兩高兩部”頒布了《社區(qū)矯正實施辦法》，該《辦法》規(guī)定了公、檢、法、司、監(jiān)獄、社會組織、志愿者等在社區(qū)矯正工作中的職責，明確了審前調查制度、銜接初始教育、報告、遷居、請銷假、會客、獎懲、社區(qū)服務以及解除社區(qū)矯正等制度，是一個全面的制度建設文件。2011年的《刑法修正案(八)》和《刑事訴訟法(修正案)》首次以法律的形式確定了社區(qū)矯正的法律概念，中國社區(qū)矯正開始步入法制軌道。

(三)兩國社區(qū)矯正的歷史沿革比較

比較中國與日本社區(qū)矯正的歷史沿革，大體上可以歸納出三方面的差異。其一，如果從先有假釋和緩刑制度，后有對兩類人員的社區(qū)矯正的話，中國假釋和緩刑制度的建立早于日本十余年，但由于戰(zhàn)爭、政權更迭等因素的影響，這一制度曾一度中斷，1979年《刑法》頒布，假釋和緩刑制度重新建立，因此在社區(qū)矯正的制度文化的積累上中國明顯弱于日本。

其二，日本的社區(qū)矯正來源于兩種制度，即保護觀察制度和更生保護制度，在保護觀察制度中設立了基層行政機構——保護觀察所及保護觀察官，在保護觀察官以下政府聘任了大量的民間有識之士組成的保護司，采取一對一的保護監(jiān)督方式協(xié)助保護觀察官工作。而更生保護制度主要來自民間，“出獄小屋”和“出獄人保護公司”的建立至今已有120年到300年的歷史，政府采取制定法律規(guī)制和資金獎勵的方式輔助民間的更生保護。2007年頒布的《更生保護法》又將兩種制度一體化。在兩種制度的合流過程中政府與民間是“你中有我，我中有你”，保護觀察官指導與監(jiān)督，民間自主運營，志愿者積極參與，政府投資與民間融資共存，形成官民有效互動的制度體系。與日本相比，中國社區(qū)矯正更多地表現(xiàn)為“自上而下”的政府推動。1979年《刑法》確定了緩刑、假釋人員的考察監(jiān)督主體是公安機關，但并沒有民眾參與的制度安排。2003年開始的社區(qū)矯正也是由司法行政機構統(tǒng)一規(guī)劃、政策制定、先行試點、逐步推廣的過程。雖“兩高兩部《通知》”中強調“相關社會團體和民間組織以及志愿者的協(xié)助”，但因缺少民間參與的積累，民間參與率低一直是中國社區(qū)矯正的發(fā)展瓶頸。

其三，日本社區(qū)矯正的制度建設中法治建設脈絡清晰可見，先是《少年法》中規(guī)定了保護觀察，設立民間志愿者——少年保護司。然后是刑法修改，將保護觀察制度運用于成人的緩刑和假釋。在若干部門法或小法制定實施和實踐的基礎上，建立起綜合性的《更生保護法》。中國的社區(qū)矯正除《刑法》《刑事訴訟法》對緩刑、假釋、管制、暫予監(jiān)外執(zhí)行及社區(qū)矯正的規(guī)定外，社區(qū)矯正的組織構架、制度建設主要是通過部門政策，以《通知》《意見》《辦法》等方式提出方案并推廣實施，社區(qū)矯正的相關法律呼之欲出，但遲遲未能出臺。

二、中日兩國社區(qū)矯正界定與射程范圍

(一)日本社區(qū)矯正的界定:社會保護、犯罪預防及福利

日本的《更生保護法》第1條界定社區(qū)矯正為“對犯罪者和非行少年進行社會內有針對性處遇，防止其再犯罪和再非行，使其成為善良的社會成員并得以自立，在幫助其改善更生基礎上，適當運用恩赦，并以預防犯罪，促進社會保護、個人及公共福利為目的?！边@是一個非常廣泛的界定方式，強調矯正對象為犯罪者和非行少年，區(qū)別于監(jiān)禁刑主要特征是個體的自立、社會保護、再犯罪防止和個人及社會福利。法務省在進一步解釋社區(qū)矯正的內容中指出：“保護觀察官與受法務大臣委托的社會有識之士保護司相互合作，通過面談等方式把握矯正對象的狀況，指導其遵守相關事項和履行生活行動指南，監(jiān)督指導各種措施的執(zhí)行，為使其生活自立，對其居住和就業(yè)提供必要的援助和保障?！盵2]明確社會保護是社區(qū)矯正的主要內容。

關于日本社區(qū)矯正的射程范圍，根據《更生保護法》有關規(guī)定，主要包括以下四類人員：第一類人是受保護觀察所委托附帶保護觀察的緩刑者(指如果不附帶輔導援助措施，就有可能影響其更生效果的緩刑人員)。第二類是受保護觀察所委托附帶保護觀察的假釋人員；對上述兩類人主要采取兩種方式進行更生保護，一是自行選擇居住地，由所在地的保護司和民間組織實施更生保護；二是居住到“更生保護設施”內，由設施內專職人員進行日常保護與監(jiān)督。第三類人是受保護觀察所委托的緊急更生保護對象，緊急更生保護對象主要是刑滿釋放人員，因無法從親屬和社會福利機構獲得保護和幫助，被確認為再社會化受阻，經本人申請，成為緊急更生保護對象。以上三類統(tǒng)稱為“委托保護”，設施內的保護對象需國家按人數向更生保護機構支付委托保護費，對自行選擇居住地的保護對象，國家只需向保護司支付少量的輔導和交通補助。第四類為“任意保護”，指設施內的更生保護對象的居住期滿，但仍希望留在設施內的，可提出申請，民間更生保護機構根據自身的人財物力確定是否接收，政府不再提供委托保護費?？傊?，對設施外更生保護對象需為其提供相應的就業(yè)指導和社會福利。對設施內保護對象需提供住宿、食品、衣物、醫(yī)療、路費及就業(yè)幫助等。

(二)中國社區(qū)矯正界定:非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行

中國社區(qū)矯正的權威定義來自于2003年“兩高兩部《通知》”，即“社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯于社區(qū)內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”。該定義大體有六個基本含義：一是社區(qū)矯正對象是刑事犯罪人，社區(qū)矯正的性質是“非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行活動”；二是社區(qū)矯正與監(jiān)禁刑罰是相對的，地點為社區(qū)；三是社區(qū)矯正的期限為法院判決、裁定或決定執(zhí)行的期限；四是執(zhí)行主體是“專門的國家機關”；五是協(xié)助主體是相關社會團體、民間組織和社會志愿者；六是社區(qū)矯正的目的是矯正犯罪心理和行為惡習，促進順利回歸社會。該定義明確了社區(qū)矯正的性質為“非監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行活動”。

根據該界定，社區(qū)矯正的適用范圍“兩高兩部《通知》”中規(guī)定為五類人員，即(1)被判處管制的。(2)被宣告緩刑的。(3)被暫予監(jiān)外執(zhí)行的，具體包括：有嚴重疾病需要保外就醫(yī)的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；生活不能自理，適用暫予監(jiān)外執(zhí)行不致危害社會的。(4)被裁定假釋的。(5)被剝奪政治權利，并在社會上服刑的。該《通知》進一步強調：“在符合上述條件的情況下，對于罪行輕微、主觀惡性不大的未成年犯、老病殘犯，以及罪行較輕的初犯、過失犯等，應當作為重點對象，適用上述非監(jiān)禁措施，實施社區(qū)矯正。”

在多年社區(qū)矯正司法實踐的基礎上，考慮到剝奪政治權利屬于“資格刑”，只對罪犯的政治權利予以限制，不大符合社區(qū)矯正的非監(jiān)禁刑的特征，故在2011年2月修訂的《刑法修正案(八)》中排除了對剝奪政治權利者的社區(qū)矯正，并于2012年7月將此考察監(jiān)督權移交公安機關，社區(qū)矯正的射程范圍限制在管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋等四類人員。

在《刑法修正案(八)》頒布之前，對管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋者的考察監(jiān)督均為公安機關。2003年的“兩高兩部《通知》”將考察監(jiān)督權界定為“專門的國家機關”，并進一步指出：“司法行政機關要牽頭組織有關單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點工作，會同公安機關搞好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察，組織協(xié)調對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作。”將社區(qū)矯正的牽頭人確定為司法行政機關，而《刑法修正案(八)》回避了考察監(jiān)督權的歸屬問題，僅規(guī)定了對管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋人員“依法實施社區(qū)矯正”，但“公安機關考察監(jiān)督”的內容被刪除。實際工作中司法行政機關逐漸成為社區(qū)矯正的工作主體和執(zhí)法主體。

(三)兩國社區(qū)矯正的界定比較

第一，中國與日本的社區(qū)矯正界定有著明顯的區(qū)別，日本強調“社會保護”原則，中國強調“刑罰執(zhí)行”原則，由此決定了矯正方式的差異。日本社會保護的執(zhí)行主體是民間，政府的職能是立法、資助和指導。中國刑罰執(zhí)行的主體是政府行政，民間為輔助力量。同時刑罰執(zhí)行的性質決定了管理的強制性不可或缺，警察是強制執(zhí)行的不二選擇，在中國社區(qū)矯正的試點階段，上海曾排除警察或監(jiān)獄干警對社區(qū)矯正對象的考察監(jiān)督，而由社會工作者進行心理輔導和幫扶解困，收到了良好的效果，并被稱為“上海社區(qū)矯正模式”，應該說“上海模式”更接近于國際社區(qū)矯正的范式，因為聯(lián)合國決議曾強調，對緩刑者進行保護觀察不可使用警察[1]261。不過，我國出于“刑罰執(zhí)行”的定性和“社會穩(wěn)定”的政治考量，監(jiān)獄干警入駐基層司法所，全程參與社區(qū)矯正的“北京模式”更符合該界定，并最終獲得全國的效仿，“上海模式”逐漸示微。但該界定限制了刑滿釋放人員進入社區(qū)矯正，也使中國社區(qū)矯正的未來走勢趨向于懲罰性、強制性和專業(yè)性，并對社會組織、民間志愿者參與社區(qū)矯正形成排斥。

第二，日本社區(qū)矯正的主要對象是犯罪者和非行少年，具體包括緩刑和假釋者，同時在《更生保護法》第五章中加入了“緊急更生保護”的內容，對刑滿釋放再社會化受阻人員，在本人申請的前提下進行緊急更生保護，提供食宿、金錢、醫(yī)療、就業(yè)等幫助。而中國社區(qū)矯正適用范圍不包括刑滿釋放人員。因此，日本社區(qū)矯正的射程范圍寬于中國，不過，在中國某些省市的社區(qū)矯正實踐中已嘗試將刑滿釋放人員中的“三無”人員*三無人員：指無固定住處、無親友幫助、無就業(yè)條件的人員。納入社區(qū)矯正。比如，從北京市朝陽區(qū)陽光中途之家2007—2013年接收入住的人員看，94%是刑滿釋放的“三無”人員，其余為假釋人員[3]，但這種收住行為是與中國的社區(qū)矯正政策規(guī)定明顯沖突的。

第三，中日兩國在社區(qū)矯正的射程范圍內都有假釋和緩刑者，特別是假釋者，在兩國都是全員進入社區(qū)矯正。而緩刑者則不同，在中國是整齊劃一地全員進入社區(qū)矯正，其在社區(qū)矯正對象的總人數中占絕大多數，2015年年底統(tǒng)計為85.9%。近年在某些省市興起的社區(qū)矯正的監(jiān)控方法——電子手銬，也基本上是全員佩戴。在日本，緩刑者不是全員進入社區(qū)矯正，除二次判緩刑者必須附加保護觀察外，其余的緩刑者是否附帶保護觀察由法官裁量并宣判，緩刑附帶保護觀察的比例很低。

表1 緩刑附帶保護觀察者的類型*數據來源：《平成27年 犯罪白書》，http://hakusyo1.moj.go.jp/jp/62/nfm/images/full/h2-5-2-05。

表2 日本刑罰人員三年內重新犯罪的比例表*此表為日本法務省1985年的調研結果，載于《犯罪白書》1985版，第41頁。

從2014年統(tǒng)計數據看，日本緩刑附帶保護觀察者3 348人，僅占緩刑者總數的10%。哪些緩刑者進入社區(qū)矯正呢？表1統(tǒng)計數據表明，最多為無職業(yè)者(18.9%)；其次為興奮劑事犯(13.3%)；精神障礙者(12.4%)；性犯罪者(11.8%)；酗酒者(11.5%)等?？梢姛o工作、無自立能力、有惡習、再犯罪可能性大的緩刑者是社區(qū)保護觀察的主要對象，對緩刑者有選擇地確定其是否被保護觀察，一可緩解社會矛盾，保障社會安全；二可對緩刑者的矯正具有針對性；三可大幅度降低了司法行政成本。

第四，日本的“緊急更生保護”是一個非常巧妙的制度設計。犯罪學的長期研究證明了一個基本事實，刑滿釋放人員的重新犯罪率普遍較高，日本法務省綜合研究所曾對全國1989年刑滿釋放人員進行6年跟蹤調查，調查結論是10.2%的刑滿釋放人員1年后重返監(jiān)獄；56%的6年內重返監(jiān)獄[4]。

從表2的研究還發(fā)現(xiàn)，刑罰越重、監(jiān)獄關押時間越長，重新犯罪的比例越高。刑罰執(zhí)行完畢者的再犯率遠遠高于罰金、拘役、緩刑和假釋者等。因此，對刑滿釋放人員的社會保護及更生設施內保護是非常必要的。不過，刑滿釋放者是完全的自由人，過分的強制性管束會逾越人權，特別是設施機構內的保護觀察，必須區(qū)別于緩刑和假釋人員，因此，日本在緊急更生保護的條款中規(guī)定了“需本人申請”，意味著接受管束和遵守規(guī)則是其自愿選擇，以此規(guī)避了人權問題。

在中國，也有類似于日本的對刑滿釋放人員的更生保護制度，被稱為“安置幫教”。中國的安置幫教制度的法律依據為《中華人民共和國監(jiān)獄法》第36條至38條及《中華人民共和國未成年人保護法》第4條。中國的安置幫教制度強調在黨委和政府的統(tǒng)一領導下，依靠各部門和社會力量對國家規(guī)定期限內(刑滿釋放后5年)的刑滿釋放人員進行非強制性的教育、幫扶、管理。區(qū)以上政府部門設立含有公安、檢察、法院、司法、民政、財政、人事、工商、稅務、工青婦等等17個職能部門組成“安置幫教領導機構”，下設安置幫教辦公室；各街(鎮(zhèn))設立安幫辦；社區(qū)居民委員會(或村民委員會)成立幫教小組，具體組成員為責任民警、居(村)委會和刑滿釋放人員親屬等組成，幫教小組在街鄉(xiāng)司法所指導下開展工作。雖然社區(qū)矯正和安置幫教都屬于基層司法所的工作內容，但管理系統(tǒng)、管理方式、財政撥款等方面都有很大的差異，與日本比較，兩者未進行有機地整合，因此限制了中國社區(qū)矯正的射程范圍，另外，安置幫教也缺少相對獨立的法律體系。

三、中日兩國社區(qū)矯正的組織架構

(一)日本：兩級行政管理與民間更生力量

日本社區(qū)矯正的管理組織架構是一會一局“兩級管理”體制?！耙粫睘橹醒敫Ｗo審查會，該會為審理機構，設在法務部內。中央更生保護審查會由委員長1人和委員4人組成，采用合議制，主要職責為向法務大臣申請個別恩赦，負責起草相關法律的修改建議，監(jiān)督、指導全國更生保護工作。第二層級為在高等法院管轄的區(qū)域內設立的8個地方更生保護委員會，共有職員119名，平均每個地方更生委員會15人，主要負責審查由監(jiān)獄長提出的假釋申請、社區(qū)矯正法律和政策的貫徹執(zhí)行。

所謂“一局”為法務省內設置的保護局，該局內設總務課、更生保護振興課、觀察課和參事官。它是社區(qū)矯正的行政管理機構，負責社區(qū)矯正的具體工作指導和監(jiān)督。以地方法院的管轄區(qū)域為參照，設置了50個保護觀察所，職員997名，平均每所20人。

保護觀察所是社區(qū)矯正最前沿、行政權力的最基層單位。保護觀察官(Probation Officer)屬法務省官員，負責對社區(qū)矯正對象的保護觀察，指導民間保護司工作。保護觀察官被要求掌握心理學、教育學、福利社會學及更生保護相關專業(yè)知識。培養(yǎng)一名保護觀察官大約需三年的時間，其主要職責為與保護司一同對假釋人員進行審前調查，與矯正對象面談，進行人格測評和考察，制定有針對性的更生保護計劃。必要時對社區(qū)矯正對象進行家訪，聯(lián)系工作單位，協(xié)調保護司和相關部門的關系。

保護觀察所以下均為民間的社區(qū)矯正力量，據2015年統(tǒng)計,由民間組成的更生保護援助中心共有345所，更生保護設施共103家，其中更生保護設施當年接收社區(qū)矯正對象2 349人[5]。此外，法務大臣聘任的保護司47 872人，熱衷于社區(qū)矯正的民間組織，“兄妹會(BBC*BBS是英文的Big Brothers and Sister Movement的縮寫。)”全國共有479個，會員4 512人；更生保護婦女會1 293個，會員17.66萬余人；雇主協(xié)會14 488個，該年共雇傭社區(qū)矯正對象1 276名[6]，有針對性地幫扶及穩(wěn)定工作和收入是矯正對象重返社會、防止再犯罪的重要保障。

(二)中國：社區(qū)矯正的四級行政管理體制與民間協(xié)助方式

中國的社區(qū)矯正管理體系與傳統(tǒng)的部委體制大體相同，最高行政機關為司法部。第二層級在初期試點階段，各省市采用“領導小組制”，社區(qū)矯正領導小組一般由政法委、社會管理綜合治理委員會(以下簡稱綜治委)牽頭，由各省市高級人民法院、檢察院、公安(廳)局、司法(廳)局、民政(廳)局、市勞動和社會保障(廳)局、監(jiān)獄管理局等部門負責人共同組成，領導小組為議事機構，通過聯(lián)席會議的形式，了解情況、分析形勢、制定各省市的社區(qū)矯正協(xié)調計劃，領導小組的辦事機構——辦公室設在各省市司法廳(局)內，負責社區(qū)矯正的日常工作。

第三層級與頂層的組織架構相一致，各區(qū)縣設立社區(qū)矯正工作領導小組，由區(qū)縣綜治委主任任組長，法院、檢察院、公安局、司法局、民政局、勞動和社會保障局等負責人組成，領導小組辦公室設于區(qū)縣司法局。

第四層級為最基層的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治委主任任組長，派出所、司法所、民政科、社會保障所等負責人，以及抽調的監(jiān)獄干警(2013年前上海等地除外)組成社區(qū)矯正領導小組，負責本區(qū)域的社區(qū)矯正工作，辦公室設在司法所，具體負責各項日常工作。這種管理體制被稱為“網絡管理體系”。2011年，司法部正式成立社區(qū)矯正管理局，下屬機構相應成立處和科，以司法機構為中心的中國社區(qū)矯正四級科層制形成，“社區(qū)矯正領導小組”的管理模式逐漸弱化。

民間參與是社區(qū)矯正的基本特征之一，中國民間參與社區(qū)矯正的主要方式為兩種，一種為政府購買服務的方式，比如，上海模式，在市社區(qū)矯正領導小組辦公室的管理下，成立民辦非盈利性的社工服務站，按社工與社區(qū)矯正對象1:30的比例聘任并下派社工*數據來源于2016年5月筆者的上海調研統(tǒng)計。，社工的培訓和工資發(fā)放均由服務站提供。另一種方式是政府安排崗位的方式，如，北京模式，采取面試的方式聘任社區(qū)矯正協(xié)管員，輔助管理社區(qū)矯正對象。

(三)兩國社區(qū)矯正的組織架構比較

從中日兩國社區(qū)矯正的政府組織架構分析，審查機構，日本的假釋是由監(jiān)獄長申請，由專門的更生保護審查會審批；中國則是監(jiān)獄申請，法院審查決定，兩者有所區(qū)別。行政管理機構，日本是法務省保護局和基層保護觀察所為兩級行政管理；中國則為司法部、省市司法(廳)局、區(qū)縣司法(局)處，以及司法所四級管理體系。中國較之日本多出兩個層級，層級多意味著行政管理人員多，司法成本昂貴。日本負責社區(qū)矯正審查和行政管理的人員有1 100余人，而中國有基層司法所4萬余個，從事社區(qū)矯正的行政人員9萬余人[7]，若按省市級司法廳局為10人，地縣一級為5人從事社區(qū)矯正專職管理工作，以及未來每個司法所將配備1名司法干警計算，中國將有13.5萬人從事社區(qū)矯正的管理工作。據2014年年底統(tǒng)計，全國在冊社區(qū)服刑人員732 202人[8]。社區(qū)矯正管理人員與社區(qū)矯正服刑人員比為1∶5；而日本為1∶15*2015年底統(tǒng)計，日本保護觀察對象為16 056人，更生保護行政職員1 100余人。。與日本相比，中國社區(qū)矯正的管理人員隊伍龐大，司法成本昂貴。

中國社區(qū)矯正行政成本高的最主要原因是將社區(qū)矯正的行政管理權下放至司法所，這種組織架構除了昂貴外，也壓縮了民間參與社區(qū)矯正的空間，據北京的一項調查表明，該市社會團體參與社區(qū)矯正的比例不足15%[9]。北京作為社會力量參與社區(qū)矯正的主體是“40、50協(xié)管員”*“40、50協(xié)管員”是指從街道40歲至50歲年齡段失業(yè)一年以上的下崗職工中，通過筆試或面試，招聘具有一定文化程度和工作責任心，能勝任社區(qū)矯正工作崗位的人員擔任協(xié)管員。，但是協(xié)管員不屬于真正意義上的社區(qū)矯正志愿者，他們每月可獲得1 700元的工資(2013年5月豐臺調研數據)，而日本從事社區(qū)矯正的志愿者——保護司每月僅獲得1 800～4 300日元(約合人民幣118～283元)的輔導和交通補助。即使是民間的更生保護設施，政府委托費為每天每位社區(qū)矯正對象4 000日元(約合人民幣263元)，但僅占需求經費的70%，余下的費用將由更生保護設施通過民間募捐獲得。因此，日本的兩級科層管理，在給民間參與社區(qū)矯正預留空間的同時，也降低了社區(qū)矯正的司法成本。

四、中日兩國社區(qū)矯正制度建設比較研究中的幾點思考

(一)法律建設是社區(qū)矯正制度建設的基礎

中國在社區(qū)矯正制度建設方面主要是靠政策性文件，如“兩高兩部《通知》”《意見》《辦法》，以及各省市的《規(guī)定》和《實施細則》。政策具有部門指令性和靈活性，但缺少法律的權威性、全局性、公開性和穩(wěn)定性。在中國社區(qū)矯正的制度建設中必須全力推進法制建設。能夠出臺綜合性的社區(qū)矯正法固然最好，若感不成熟，可先出臺一些非綜合性的法律，比如，《安置幫教法》《緩刑人員社區(qū)矯正法》《假釋人員社區(qū)矯正法》等，在法律實踐的基礎上總結經驗與教訓，修訂完善相關非綜合性法律，最終出臺射程準確、法規(guī)合理、可操作性的綜合社區(qū)矯正法，使社區(qū)矯正的法制建設謹慎前行。

(二)降低社區(qū)矯正司法成本需良好的制度設計

社區(qū)矯正具有其強大的生命力，因為從“身體刑”過渡到“自由刑”，再過渡到以非監(jiān)禁刑為主要方式的“社區(qū)矯正”是人類行刑人道主義和刑罰文明的必然趨勢。同時節(jié)省司法成本也是其生命力之所在，美國學者曾進行過相關統(tǒng)計，監(jiān)禁刑的費用是社區(qū)矯正費用的12倍。兩高兩部在最初的《通知》中也提到：“合理配置行刑資源，使監(jiān)禁矯正與社區(qū)矯正兩種行刑方式相輔相成，增強刑罰效能，降低行刑成本?！钡茨壳拔覈鐓^(qū)矯正的組織架構，很難達到降低行刑成本的目的。解決辦法有兩種：一是將目前社區(qū)矯正的管理架構上移至區(qū)縣一級，集中人力、物力、財力建立起一支精良的、專業(yè)化強的社區(qū)矯正官隊伍，采取靈活機動的管理方式，在充分調動民間資源的同時，給予有效的指導。建立三級組織架構可節(jié)省9萬余人的行政開支，達到降低司法成本之目的。二是擴大社區(qū)矯正的射程范圍。社區(qū)矯正是“非監(jiān)禁的刑罰執(zhí)行活動”的界定，局限了中國社區(qū)矯正的射程范圍，應進行適度的修正。除將現(xiàn)有的管制、緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行和假釋人員繼續(xù)納入社區(qū)矯正外，可考慮將附條件不緩起訴者、刑滿釋放申請機構保護者納入社區(qū)矯正，還可考慮將不夠成刑事處分的盜竊、詐騙、賣淫、吸毒、聚眾斗毆、尋釁滋事、未夠法定年齡的未成年違法者等，在建立或修訂相關法律，制定禁止令、社區(qū)服務令、強制學習令的基礎上，經法院簡易程序審理，一并納入社區(qū)矯正。這種統(tǒng)合性的社區(qū)矯正會擴大矯正對象與管理者之比，并大幅降低社會管理成本，收到社會防衛(wèi)和預防犯罪的功效。

(三)積極培育社區(qū)矯正的民間力量

社區(qū)矯正區(qū)別于監(jiān)獄矯治的重要標志是社區(qū)開放性的環(huán)境和民間力量的介入。社區(qū)矯正若脫離社區(qū)、缺少了社區(qū)民眾的參與也就失去了其原本價值。社區(qū)矯正需要懲罰性，但更需要社會保護和社會支持網絡。因為它不僅能夠降低司法成本，還能有效促進社區(qū)矯正對象融入社會，學會自律，防止再犯罪。當然我國社區(qū)矯正的民間力量需要培育，要鼓勵和支持與社區(qū)矯正相關的志愿者組織、福利基金會、企業(yè)家聯(lián)合會、大學生社團、婦女社團、社區(qū)愛心社團等的建立，特別應當支持社區(qū)老年人群體參與社區(qū)矯正，因為他們有穩(wěn)定的退休收入，一些有識之士也愿意老有所為，實現(xiàn)自身的社會價值，而社區(qū)矯正可成為他們實現(xiàn)價值的平臺，日本保護司的平均年齡為64.7歲(2015年統(tǒng)計)就是一個佐證。

總之，社區(qū)矯正具有強大的生命力，我們需要總結自身實踐經驗，也需借鑒他國制度建設的經驗，逐漸建立起符合中國社會文化特點、符合矯正規(guī)律、相對科學有效的社區(qū)矯正制度。

[1] 菊田幸一：《犯罪學》，群眾出版社1989年版。

[2] 《平成27年版 犯罪白書》，http://hakusyo1.moj.go.jp/jp/62/nfm/n62_2_2_5_2_0.html。

[3] 張荊、廖燦亮：《中國與日本“中途之家”比較研究》，《河南警察學院學報》2014年第2期。

[4] 大谷實：《刑事政策講義》(日文第四版)，弘文堂1999年版，第339-340頁。

[5] 《平成27年版 犯罪白書》，http://hakusyo1.moj.go.jp/jp/62/nfm/n62_2_2_5_5_2.html。

[6] 《平成27年版 犯罪白書》，http://hakusyo1.moj.go.jp/jp/62/nfm/n62_2_2_5_5_4.html。

[7] 吳宗憲：《社區(qū)矯正的問題與前景》，《上海政法學院學報(法治論叢)》2007年第1期。

[8] 司法部社區(qū)矯正管理局編：《司法部社區(qū)矯正管理局簡報》2015年第8期。

[9] 李華等： 《社區(qū)矯正案例與實務》，中國人民公安大學出版社2011年版，第13頁。

(責任編輯 劉永俊)

A Comparative Study of Community Correction System Construction between China and Japan

ZHANG Jing

(Collaborative Innovation Center of Capital Society-Building and Social Governance, College of Humanities and Social Science of Beijing University of Technology, Beijing 100124,China)

Community corrections is not just a civilized criminal law system and a demonstration of progress, it is also the basic trend of criminal law system reform throughout the world. From the historical evolution of community corrections, this article uses comparative research methods to define and develop a three-tiered framework of analysis on the differences and similarities between China and Japan’s community corrections. First, it researches the key factors behind the historical evolution of legal policies, and the relationship between criminal law implementation and the preservation of society. Second, the article gives definitions that include the range and scope, as well as the functions and effects of the structural developments. Third, the article reports on the societal value of influence on the power of the masses to participate in community corrections. Additionally, the article gives ideas and thoughts on establishing and promoting community corrections in China’s legal systems, such as moving up and simplifying current establishments and organizations, expanding the range and scope of community corrections, effectively reducing judicial administration costs, making room in the policies for the participation of the people in community corrections, etc.

community correction; comparative study; social preservation

2016-08-19

國家社會科學基金項目“社區(qū)矯正制度建設研究”(項目編號：09BFX071)；北京市教育委員會項目“首都社會建設與社會管理協(xié)同創(chuàng)新”(項目編號：014000546616524)。

張荊(1957—)，男，北京市人，首都社會建設與社會管理協(xié)同創(chuàng)新中心首席專家、北京工業(yè)大學人文學院法律系教授、主任。

D926.7

A

1672-4917(2016)04-0062-08