政務(wù)信息資源的價值層次及其實現(xiàn)

韓娜娜 羅賢春

摘 要：大數(shù)據(jù)潮流下，政務(wù)信息資源的價值層次不斷深化拓展。按照價值層次由低到高，將政務(wù)信息資源的價值分為知曉性價值、基礎(chǔ)應(yīng)用價值和高級應(yīng)用價值。各價值層次的實現(xiàn)過程的復(fù)雜程度不同，價值層次越高，實現(xiàn)過程越復(fù)雜。知曉性價值通過政府向社會公開政務(wù)信息資源實現(xiàn)；基礎(chǔ)應(yīng)用價值通過政府、組織和個人共享利用政務(wù)信息資源實現(xiàn)；高級應(yīng)用價值通過企業(yè)對政務(wù)信息資源進行創(chuàng)新性再開發(fā)形成信息產(chǎn)品實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政務(wù)信息資源；價值層次；價值實現(xiàn)；電子政務(wù)；大數(shù)據(jù)

中圖分類號： G203；D035-39 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016090

Abstract Under the trend of big data application， the value levels of government information resources are gradually expended. It can be divided into knowledge value， basic application value and advanced application value with the increasing of the levels. The complexity of these values' achievement process is also enhanced from the low level to the high level. Knowledge value is achieved by publicly showing the government information resources； basic application value can be realized through sharing the government information resources by government agencies， social organizations and individuals； advanced application value is gained through exploring the government information resources in innovation to supply the product by the enterprise.

Key words government information resources；value levels；value realization； e-government； big data

2016年5月9日，國家總理李克強在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上講到“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中是極大浪費?！?月25日，在貴陽與大數(shù)據(jù)領(lǐng)域企業(yè)召開座談會時又表示：“除涉及隱私之外，其他信息都應(yīng)該向公眾和社會開放?！闭?wù)信息資源是社會信息資源最龐大最權(quán)威的組成部分，依托這部分信息資源進行開發(fā)利用能夠創(chuàng)造巨大的社會價值和經(jīng)濟價值。目前，隨著相關(guān)政府信息資源開放共享工程的建設(shè)及政府信息資源公開法律法規(guī)的實施，我國公開的政務(wù)信息資源已經(jīng)有了一定數(shù)量基礎(chǔ)。政務(wù)信息資源公開共享的根本在于實現(xiàn)其價值，這種價值不僅僅指政府信息資源的知曉性價值，更重要的是政務(wù)信息資源的應(yīng)用性價值，即通過將政務(wù)信息資源用于指導(dǎo)政府服務(wù)、解決公眾和企業(yè)問題、甚至進一步將政務(wù)信息資源流轉(zhuǎn)并開發(fā)新產(chǎn)品，延長政務(wù)信息資源價值鏈，才能夠創(chuàng)造更大的社會價值和經(jīng)濟價值，充分實現(xiàn)政務(wù)信息資源的價值。

在政務(wù)信息資源價值及其實現(xiàn)方面，我國一些學(xué)者進行有效探索。如蘇新寧等[1]從政府決策視角分析了政務(wù)信息資源價值的實現(xiàn)機理與過程；蔡立輝[2]指出隨著共享層面的深化與拓展，政務(wù)信息資源的價值實現(xiàn)程度得以提高；羅賢春等[3]提出了基于語法、語義和語用的政府信息資源利用層次，分別表現(xiàn)為用戶知曉、吸收和使用政務(wù)信息資源三個過程，并從信息共享視角提出政務(wù)信息資源價值的實現(xiàn)途徑。另外，王新才等[4]從技術(shù)支撐，周曉英和王英偉[5]從政務(wù)流程，呂元智[6]從績效評估等角度探討了政務(wù)信息資源價值實現(xiàn)的模式與路徑等；徐少同[7]和陳婧[8]均探討了政務(wù)信息資源在商業(yè)開發(fā)利用中的增值機制。以上研究體現(xiàn)了政務(wù)信息資源價值的基本范疇和開發(fā)利用途徑，但是主要基于傳統(tǒng)政務(wù)信息資源的視角，即圍繞政府服務(wù)，包括政務(wù)信息公開、政府業(yè)務(wù)處理及互動交流等。在大數(shù)據(jù)潮流之下，隨著政府開放數(shù)據(jù)理念的提出和實踐，政務(wù)信息資源內(nèi)涵擴充，政務(wù)信息資源價值層次也不斷深化拓展。對應(yīng)于價值層次的實現(xiàn)能更加深入的剖析政務(wù)信息資源價值實現(xiàn)的機理與過程。

1 政務(wù)信息資源價值層次及模型

1.1 政務(wù)信息資源價值層次

目前普遍將政務(wù)信息資源的價值區(qū)分為知曉性價值和應(yīng)用性價值，關(guān)注的重點由公開到利用，體現(xiàn)了政府信息資源社會化服務(wù)的基本定位。但是中國政務(wù)信息資源的利用價值主要集中在傳統(tǒng)政務(wù)活動層面，政府信息資源的利用價值實現(xiàn)大打折扣。在信息經(jīng)濟時代，信息數(shù)據(jù)作為一個國家的戰(zhàn)略資源，通過利用不僅能夠提升政府治理水平，更重要的價值在于通過無限制的重復(fù)利用，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟乘數(shù)效應(yīng)，帶動信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造數(shù)以萬計的就業(yè)機會，并指導(dǎo)個人和組織作出決策，創(chuàng)造高品質(zhì)的生活和工作環(huán)境。我國政府部門掌握80%的信息數(shù)據(jù)資源，這些政務(wù)信息資源可以釋放巨大價值，但創(chuàng)造并實現(xiàn)其價值的前提是清晰地認識政府信息資源的價值內(nèi)涵。在借鑒已有分類基礎(chǔ)上，深入政務(wù)信息資源價值的本質(zhì)，可將政務(wù)信息資源價值分為知曉性價值、基礎(chǔ)應(yīng)用價值和高級應(yīng)用價值。

（1）政務(wù)信息資源知曉性價值

政務(wù)信息資源知曉性價值的本質(zhì)在于實現(xiàn)公民知情權(quán)和社會對政府組織進行監(jiān)督。根據(jù)羅賢春等[9]的理解，知曉性價值是用戶接觸到政務(wù)信息資源，知曉信息資源內(nèi)容，包括存在性、定位性和通達性。從政務(wù)信息資源利用的語法、語義和語用三層次來看，其包括基于語法和語義的利用層次。根據(jù)以上，政務(wù)信息資源知曉性價值的實現(xiàn)要求接觸并理解信息資源，延伸至其基本目的，在于實現(xiàn)公民的知情權(quán)和社會對政府進行監(jiān)督以防止腐敗。理論上政府組織所有權(quán)屬于公民，公民有權(quán)利知曉政務(wù)活動及其產(chǎn)生的信息資源，從現(xiàn)實看，“政務(wù)機關(guān)擁有的信息均是利用納稅人的錢在行政管理過程中產(chǎn)生、獲取和控制的，理所應(yīng)當(dāng)屬于公眾所有。”因此，政務(wù)信息資源知曉性價值，即政務(wù)信息資源被知曉和理解的本質(zhì)是公眾知情權(quán)實現(xiàn)，公眾能對政府組織活動進行監(jiān)督。

（2）政務(wù)信息資源基礎(chǔ)應(yīng)用價值

基礎(chǔ)應(yīng)用價值通過政府部門、社會組織及個人直接利用經(jīng)公開（開放）的政務(wù)信息資源實現(xiàn)，表現(xiàn)為政府利用政務(wù)信息資源完成政府業(yè)務(wù)活動，包括政府部門內(nèi)部、部門之間業(yè)務(wù)處理和政府對外業(yè)務(wù)處理，及社會組織和個人利用政務(wù)信息資源指導(dǎo)其生產(chǎn)經(jīng)營和社會實踐生活。具體政務(wù)信息資源基礎(chǔ)應(yīng)用價值體現(xiàn)在政府職能的履行過程中，各政府部門與外部行為主體從政務(wù)信息資源平臺中直接提取或申請?zhí)崛∨c問題情境匹配的信息資源，利用信息資源處理具體業(yè)務(wù)，解決個人或組織的現(xiàn)實問題，實現(xiàn)政府辦公及服務(wù)效率的提升，避免用戶多部門跑的現(xiàn)象，提升用戶辦理業(yè)務(wù)的便捷性及滿意度。如上海市社會保險中心通過政務(wù)信息資源共享，輔之以高度集約化的業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)了社會保險基金征繳率常年穩(wěn)定在 99.9% 以上[10]；又如新疆通過民政、財政、衛(wèi)生、人力資源和社會保障部門之間的政務(wù)信息資源共享，其多個縣市實現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、基本醫(yī)療保險和定點醫(yī)療機構(gòu)之間的“一站式”即時結(jié)算服務(wù)，偏遠地區(qū)的居民之前需要多部門蓋章，歷經(jīng)幾個月才能拿到的醫(yī)療救助金現(xiàn)在只需等幾分鐘就可實現(xiàn)。

（3）政務(wù)信息資源高級應(yīng)用價值

高級應(yīng)用價值是將政務(wù)信息資源作為新的信息產(chǎn)品（服務(wù)）的內(nèi)化部分，即通過中間組織對原始政務(wù)信息資源進行再開發(fā)利用形成新的信息產(chǎn)品（服務(wù)），政府、社會組織和個人通過使用信息產(chǎn)品或服務(wù)處理現(xiàn)實問題，在此過程中形成政務(wù)信息資源高級應(yīng)用價值?？v觀政府信息的利用，成熟階段常常是政府提供企業(yè)增值的模式，企業(yè)或者其他非政府公共部門提供對政府信息進行增值加工的信息，政府逐漸將信息加工和盈利的機會讓給企業(yè)。通過企業(yè)或非政府部門對政務(wù)信息資源創(chuàng)新利用形成的信息產(chǎn)品，會產(chǎn)生巨大的信息經(jīng)濟乘數(shù)效應(yīng)，帶動信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化組織和個人決策，創(chuàng)造高品質(zhì)的生活和工作環(huán)境。因此，政務(wù)信息資源高級利用蘊含了巨大的經(jīng)濟價值和重要的社會價值。2013 年11 月，麥肯錫發(fā)布的報告《開放數(shù)據(jù)： 釋放流動信息的創(chuàng)新能力》[11]顯示，每年大約有3萬億美元的經(jīng)濟價值由開放數(shù)據(jù)產(chǎn)生。據(jù)一些項目研究估計[12]，美國在健康領(lǐng)域的信息資源價值為3000億-4500億美元；政府的氣象數(shù)據(jù)年價值超過300億美元。同時個人和社會組織通過利用信息產(chǎn)品進行消費或生產(chǎn)決策，優(yōu)化了生活生產(chǎn)環(huán)境。如在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，The Climate公司利用全美2000個氣象站數(shù)據(jù)和美國地質(zhì)調(diào)查局地形圖與土壤類型數(shù)據(jù)指導(dǎo)農(nóng)民作出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策，包括種植什么，什么時候耕種施肥等，通過將天氣狀況與農(nóng)業(yè)精確對應(yīng)推動農(nóng)業(yè)發(fā)展。在復(fù)雜的、令人困惑的消費環(huán)境中，基于Smart Disclosure的決策引擎（網(wǎng)站、手機APP等）能夠幫助消費者在醫(yī)療健康、能源、教育、金融等領(lǐng)域作出符合其需求的重要決策。

1.2 政務(wù)信息資源價值分層模型

知曉性價值、基礎(chǔ)應(yīng)用價值和高級應(yīng)用價值處于政務(wù)信息資源價值鏈的不同位置和階段。從政務(wù)信息資源利用發(fā)展的規(guī)律和本質(zhì)看，其價值的實現(xiàn)是從低層次到高層次的發(fā)展過程，基礎(chǔ)為經(jīng)開發(fā)整理形成的政務(wù)信息資源。其中，知曉性價值位于政務(wù)信息資源價值的最低層，是政務(wù)信息資源價值實現(xiàn)的最基本要求。應(yīng)用性價值以知曉性價值的實現(xiàn)為前提，可分為基礎(chǔ)應(yīng)用價值和高級應(yīng)用價值，兩者都是基于利用政務(wù)信息資源產(chǎn)生的價值，但是價值產(chǎn)生的中間過程不同，從價值鏈的角度看，高級應(yīng)用價值延長了政務(wù)信息價值鏈。不同層次政務(wù)信息資源價值的實現(xiàn)過程的復(fù)雜程度不同，價值層次越高，實現(xiàn)過程愈復(fù)雜。從知曉性價值、基礎(chǔ)應(yīng)用價值到高級應(yīng)用價值，實現(xiàn)過程逐步復(fù)雜化、參與主體多元化、創(chuàng)新層次高端化，價值實現(xiàn)分別通過政務(wù)信息資源公開（開放）、共享利用和再開發(fā)利用實現(xiàn)。政務(wù)信息資源價值分層模型（見圖1）。

2 基于分層模型的政務(wù)信息資源價值實現(xiàn)

2.1 政務(wù)公開視角的知曉性價值實現(xiàn)

政務(wù)信息資源知曉性價值的實現(xiàn)是社會能夠接

觸并理解政務(wù)信息資源，其通過政府向社會公開（開放）政務(wù)信息資源的實現(xiàn)過程，也是政務(wù)信息由政府

向公眾傳播的過程。因此，政務(wù)信息傳播的效果或政務(wù)信息資源公開（開放）的效果代表了政務(wù)信息資源知曉性價值實現(xiàn)的程度。根據(jù)傳播的5W模型，信息傳播就是“誰、說了什么、通過什么渠道、對誰說和有什么效果”，政務(wù)信息傳播的過程也遵循此模型，其中政務(wù)信息傳播的效果受到“誰”、“說了什么”、“通過什么渠道”和“對誰說”，即信息發(fā)布者、信息內(nèi)容、信息傳播渠道和信息接收者的影響。將此模型引用至政務(wù)信息資源公開，政務(wù)信息公開效果受政府、政務(wù)信息資源內(nèi)容、政務(wù)信息傳播渠道、用戶等四類因素影響。其中，政府和用戶是政務(wù)信息資源傳播的兩大互動主體，政務(wù)信息資源由政府向用戶傳播的效果受電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等信息傳播渠道選擇的影響（見圖2）。

2.1.1 建立政府與用戶互動的政務(wù)信息資源公開模式

楊誠[13]提出“政務(wù)資源公開度主要包括兩個方面的程度，一個是依照法律和有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的政府信息是否全部公開的程度，另一個是政府公開信息的公眾傳送覆蓋程度?！辈还苁切畔⒐_內(nèi)容還是信息公開渠道，都受政府和用戶兩大信息傳播主體的影響。因此，政務(wù)信息公開的程度及效果取決于政府與用戶的互動。政務(wù)信息資源知曉性價值的實現(xiàn)程度建立在政府與用戶互動的基礎(chǔ)上。

一直以來，政府是政務(wù)信息資源公開的主導(dǎo)者，其制定信息公開的規(guī)則，決定哪些信息公開，選擇信息公開的渠道，具體實施政務(wù)信息公開，即政府部門以它們自己的方式公開公眾所需要的信息資源和數(shù)據(jù)，政務(wù)信息資源公開很大程度上是一項單向的政府事務(wù)。這導(dǎo)致了很多情況下政府公開的信息不是用戶需要的，而用戶需要的信息政府不公開，即政務(wù)信息資源公開沒有充分體現(xiàn)用戶訴求。根據(jù)《中國政府透明度指數(shù)報告（2015）——以政府網(wǎng)站信息公開為視角》，在54家國務(wù)院部門中，僅7家部門得分高于80分（總分為100分），而規(guī)范性文件指標項目得分全部低于60分，且將近一半部門得分低于30分；在31家省級政府中，僅有6家得分超過80分，具體指標表現(xiàn)為規(guī)范性文件和財政信息兩項基本都低于60分。公開規(guī)范性文件有助于公眾知曉辦事依據(jù)，財政信息（包括預(yù)算信息、決算信息和“三公”經(jīng)費信息）是公眾對政府監(jiān)督的重要依據(jù)， 兩者都是公眾的重要關(guān)切，而以上調(diào)查報告顯示，政府部門在這兩項的公開程度并不能迎合公眾的高訴求。即使省級政府中得分表現(xiàn)最好的上海市，也表現(xiàn)出信息公開的側(cè)重點與公眾的關(guān)切仍存在一定偏差，在政策法規(guī)、機構(gòu)職能、業(yè)務(wù)工作等傳統(tǒng)政務(wù)公開范疇表現(xiàn)好，而民生關(guān)切的實事項目、政策解讀等面向民意需求和數(shù)據(jù)開放的信息相對較少[14]。

在中國政務(wù)信息公開實踐過程中發(fā)現(xiàn)，公民成為“倒逼政府信息公開的力量”[15]，并且能夠加快政府信息公開的進程，滿足用戶需求。一方面，“司法倒逼”政府信息公開。隨著公民法律意識的提高，會更加積極地通過法律途徑維護其知情權(quán)。如我國各省份與政府信息依申請公開的申訴量（行政復(fù)議和行政訴訟數(shù)量之和）自2009年的平均82例/年上升至2014年的平均773例/年[16]；另一方面，“輿論倒逼”推動政府信息公開。隨著我國新媒體尤其是自媒體的崛起，公民可以便捷、自發(fā)地在各種網(wǎng)絡(luò)媒介平臺發(fā)布信息、意見等，以輿論對政府有關(guān)部門施壓，逼迫政府部門如實公開信息和糾正錯誤信息[17]。從SARS、汶川地震到溫州動車事故等諸多事件的信息公開及事件處理，無不體現(xiàn)“輿論倒逼”的力量對信息公開的推動。

因此，政府和用戶互動能夠更好地促進政務(wù)信息資源公開，更好地實現(xiàn)政務(wù)信息資源知曉性價值。此模式下政務(wù)信息資源的內(nèi)容和渠道要以用戶的需求和便利性為導(dǎo)向，變政府單向信息數(shù)據(jù)發(fā)布和用戶被動獲取政務(wù)信息資源為政府主動挖掘用戶需求和用戶主動參與的政務(wù)信息資源公開。而目前我國信息互動平臺的蓬勃發(fā)展、參與水平的提升和服務(wù)型政府理念的深入，為建立政府和用戶互動為基礎(chǔ)的政務(wù)信息資源公開提供了條件。

2.1.2 拓展政務(wù)信息資源公開內(nèi)容和范圍

政務(wù)信息資源公開的范圍直接關(guān)系到政務(wù)信息資源知曉性價值的實現(xiàn)程度。隨著《政府信息公開條例》的實行，人口、法人單位、自然資源和空間地理、宏觀經(jīng)濟基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等四個國家基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，及社會政務(wù)信息公開的需求提升，使得我國各級政府政務(wù)信息資源公開內(nèi)容和范圍不斷拓展。但目前政務(wù)信息公開內(nèi)容和范圍仍然有限，不能充分滿足用戶需求，如政務(wù)信息公開走在全國前列的上海市，面向民意需求和數(shù)據(jù)開放的信息仍然相對較少[14]。同時在大數(shù)據(jù)時代，社會對政務(wù)信息資源公開水平要求提升，除了傳統(tǒng)的政務(wù)信息公開之外，還要求政府開放數(shù)據(jù)。目前開放數(shù)據(jù)已經(jīng)成為全球政府及社會對政務(wù)信息資源開放的新認識。美國是政府開放數(shù)據(jù)的先驅(qū)。2009年，美國最先建立政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov。隨后，英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家相繼建立政府網(wǎng)站，便于公眾獲取政府?dāng)?shù)據(jù)；2011 年9 月，美國、英國、巴西、印度尼西亞等 8 個國家成立了“開放政府合作聯(lián)盟”，聯(lián)合簽署《數(shù)據(jù)開放聲明》[18]。為了幫助社會確定政府?dāng)?shù)據(jù)的內(nèi)容和位置，使得獲取更加便捷，美國政府采取了多種方式和工具，如發(fā)展程序界面，創(chuàng)建白宮博客、政府開放計劃博客、信息周刊、各種聯(lián)邦數(shù)據(jù)公布網(wǎng)址等數(shù)據(jù)源。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放剛起步，從北京、上海、武漢、無錫等地實踐看，整體開放數(shù)量和質(zhì)量都較低，至2015年5月20日，中國樣本地方平均公開278個數(shù)據(jù)集，開放數(shù)據(jù)集最多的武漢為635個，平均僅有17.21%的數(shù)據(jù)按照承諾進行了更新，而紐約市至2013年12月20日公開2552個數(shù)據(jù)集[19-20]。

2.1.3 建立傳統(tǒng)與現(xiàn)代并重的多元化政務(wù)信息公開渠道

政府信息資源公開效果不僅在于公開什么內(nèi)容，還在于采取什么方式公開。根據(jù)相關(guān)調(diào)查[2]縣域民眾認為理想的信息獲取方式要求服務(wù)過程主動告知、簡單易行、隨時隨地、操作無障礙，即政務(wù)信息資源公開渠道和方式要體現(xiàn)便民性。同時政務(wù)信息資源公開渠道還要體現(xiàn)廣泛性和即時性。為充分達到政務(wù)信息資源公開效果，實現(xiàn)政務(wù)信息資源知曉性價值，要建立多元化政務(wù)信息公開渠道，傳統(tǒng)與現(xiàn)代手段并重。一方面繼續(xù)充分利用傳統(tǒng)媒介平臺公開信息，如政府出版物、廣播、電視等，雖然傳統(tǒng)媒介在即時性和針對性方面不如新媒體，但由于傳統(tǒng)媒介在我國具有較廣的覆蓋率，能夠?qū)崿F(xiàn)信息傳播和公開的廣泛性，發(fā)布的信息具有系統(tǒng)性和完整性，在我國政務(wù)信息資源公開中仍發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；另一方面要加大拓展新媒介，如政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、移動WAP門戶和移動政務(wù)APP等在政務(wù)公開中的作用。隨著通信與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和移動便攜設(shè)備普及、公眾使用手機、筆記本電腦、PDA等具備無線上網(wǎng)功能的移動終端，即可隨時隨地、方便快捷地獲取大量的信息[21]。并且由于新媒體具有良好的交互性，能夠提升信息公開的針對性，也可使得政府在網(wǎng)絡(luò)壓力之下提升信息需求的回應(yīng)度。因此，利用新媒介已經(jīng)成為政務(wù)信息資源公開的趨勢和未來最重要的方式。隨著中國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，中國網(wǎng)民規(guī)模巨大并不斷增長。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心第37次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》[22]，截至2015年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達6.88億，互網(wǎng)聯(lián)普及率達50.3%，其中農(nóng)村網(wǎng)民占比為28.4%，并且規(guī)模增長速度顯著；手機網(wǎng)民規(guī)模達6.20億，網(wǎng)民中使用手機上網(wǎng)的人群占比為90.1%。因此，政府政務(wù)信息資源公開渠道要緊隨中國互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢，在傳統(tǒng)政府網(wǎng)站的基礎(chǔ)上，加快拓展政務(wù)微博、微信及移動政務(wù)門戶和移動政務(wù)APP等渠道。

同時政務(wù)信息資源公開渠道的選擇要因地制宜。在發(fā)達地區(qū)和城市地區(qū)要以新媒體渠道為主，傳統(tǒng)渠道作為補充。其中北京、上海、廣東、福建、浙江、天津、遼寧等地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率都達到60%以上，超過全國平均水平50.1%，更遠超過甘肅、江西、貴州、云南等不到40%的水平；城鎮(zhèn)地區(qū)網(wǎng)民占比為71.6%[16]。因此在發(fā)達地區(qū)和城市地區(qū)具備新媒體傳播的基礎(chǔ)，社會對新媒體傳播政務(wù)信息資源接受度和期待度也較高。在欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，要以傳統(tǒng)媒介為主，并拓展新媒體政務(wù)信息資源公開受眾。目前欠發(fā)達和農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)還不完善，但傳統(tǒng)電視廣播等基本已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋，利用傳統(tǒng)媒介進行政務(wù)信息公開更符合實際情況，但隨著農(nóng)村手機用戶不斷增加，通過移動網(wǎng)絡(luò)進行政府信息資源公開在農(nóng)村地區(qū)具有較好的前景。

2.2 共享利用視角的基礎(chǔ)應(yīng)用價值實現(xiàn)

基礎(chǔ)應(yīng)用價值是政府、組織和個人通過直接利用經(jīng)政府公開（開放）的政務(wù)信息資源，用于政府業(yè)務(wù)辦理或指導(dǎo)組織和個人生產(chǎn)生活實踐，此過程實質(zhì)表現(xiàn)為政府、組織和個人共享利用政務(wù)信息資源的過程。從主體角度看，政府部門業(yè)務(wù)活動主要圍繞政府、組織及居民三個主體展開，包括政府和政府之間的互動、政府和組織的互動及政府與居民的互動[23]。進一步可以將其概括為政府內(nèi)部互動，政府與社會用戶（包括組織和居民）互動。從政務(wù)信息資源共享利用作用范圍看，包括通過政務(wù)信息資源共享利用完成政府業(yè)務(wù)辦理，提高政府服務(wù)效率，為政府內(nèi)部及政府與社會用戶政務(wù)信息資源共享利用的復(fù)雜過程；政府通過政務(wù)信息資源共享實施日常管理和社會管理，為政府內(nèi)部或跨部門政務(wù)信息資源共享利用過程；社會用戶使用政務(wù)信息資源用于經(jīng)濟活動、日常生活和企業(yè)生產(chǎn)等活動，為政府與社會用戶政務(wù)信息資源共享利用過程。

2.2.1 利用業(yè)務(wù)操作型政務(wù)信息資源，提升政府對外業(yè)務(wù)效率

政府為外部用戶辦理業(yè)務(wù)，通過政府和外部用戶之間政務(wù)信息資源共享利用，和政府內(nèi)部及部門之間政務(wù)信息資源共享利用，實現(xiàn)政府服務(wù)效率的提升。政府業(yè)務(wù)辦理階段共享利用的政務(wù)信息資源主要為業(yè)務(wù)操作型信息資源。政府與外部用戶之間的共享利用為外部用戶在政務(wù)信息資源公開（開放）的基礎(chǔ)上支配使用政務(wù)信息資源，到相關(guān)政府部門辦理業(yè)務(wù)，滿足自身需求。具體過程表現(xiàn)為外部用戶通過共享獲取與某項業(yè)務(wù)辦理相關(guān)的政務(wù)信息資源，明確在什么部門辦理業(yè)務(wù)，程序是什么，需要準備什么材料，在此基礎(chǔ)上準備相關(guān)材料，到對應(yīng)業(yè)務(wù)部門辦理接受政府部門提供的服務(wù)，并與相關(guān)業(yè)務(wù)部門進行互動，最終完成業(yè)務(wù)辦理。用戶的政務(wù)信息資源的共享利用提高了其辦理業(yè)務(wù)的便利性和效率（見圖3）。

政府為外部用戶辦理業(yè)務(wù)過程中，政務(wù)信息資源價值的實現(xiàn)還包括政府內(nèi)部及部門之間的政務(wù)信息資源共享利用。通過將各個部門的政務(wù)信息及時匯總到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺上，各業(yè)務(wù)部門根據(jù)具體業(yè)務(wù)過程從中調(diào)配用戶信息資源、具體業(yè)務(wù)操作文件及說明（法律法規(guī)、流程、注意事項等）等政務(wù)信息資源，通過網(wǎng)上網(wǎng)下互動完成政府對外部用戶的業(yè)務(wù)辦理過程。這種政府內(nèi)部及政府部門之間的政務(wù)信息資源共享利用可以實現(xiàn)政府業(yè)務(wù)辦理的集成化、一站式處理，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高政府跨部門之間的辦公效率。而外部用戶只需直接面對一個或較少的幾個部門，通過各個政府業(yè)務(wù)部門之間的政務(wù)信息資源共享利用，外部用戶間接與其他部門也實現(xiàn)了業(yè)務(wù)互動過程，避免了用戶辦理業(yè)務(wù)多部門跑的現(xiàn)象，有助于用戶對政府滿意度的提升。如在醫(yī)療救助“一站式”結(jié)算中，通過民政、財政、衛(wèi)生、人力資源和社會保障部門之間的信息資源共享，建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助信息管理系統(tǒng)，居民在定點醫(yī)院住院后，醫(yī)院只需登錄醫(yī)療救助信息管理系統(tǒng)，核準救助對象信息，就可直接進行相應(yīng)醫(yī)療救助。而居民只需要面對醫(yī)院一個窗口，不用再在社區(qū)村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、縣區(qū)民政、醫(yī)院等多個部門之間奔波，各部門之間也不用再層層上報審批，從而簡化了救助程序，提高了政府部門行政效率，免去了救助對象來回奔波之苦，實現(xiàn)了困難居民的即時救助。

2.2.2 進行跨部門共享利用，提升協(xié)同治理水平

隨著社會發(fā)展，政府組織面臨的問題越來越復(fù)雜，同時很多社會問題常常跨越了多個部門的邊界，這種背景下催生了政府跨部門合作協(xié)同治理的問題?？绮块T治理可以廣泛應(yīng)用于食品生產(chǎn)、流動人口管理、環(huán)境治理、應(yīng)急管理等需多個部門和機構(gòu)協(xié)調(diào)配合治理的領(lǐng)域。跨政府部門的政務(wù)信息共享利用則為跨部門合作協(xié)作治理提供決策和管理支撐。信息共享的程度越高，協(xié)同水平越高[24]。也意味著跨政府部門政務(wù)信息資源價值越大，政府能夠作出最優(yōu)決策，實現(xiàn)更優(yōu)的社會治理。因此，促進部門之間的信息和知識共享以挖掘信息和知識資源的價值成為全世界范圍內(nèi)政府管理創(chuàng)新的重要工具[25]?？缯块T共享利用的政務(wù)信息資源既包括顯性信息資源如各類規(guī)章制度、工作程序、工作職責(zé)和各部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也包括隱性信息資源如工作技巧、工作方法、工作理念價值等。

跨政府部門政務(wù)信息資源共享利用，實現(xiàn)其價值的途徑有兩個方面：一方面各部門通過調(diào)用政務(wù)公開平臺的政務(wù)信息資源，可以進一步重新明確本部門的行政職責(zé)，制定與其他部門相銜接協(xié)調(diào)的制度政策，就不明情況進行溝通；在具體事務(wù)處理過程中，通過共享其他部門采集的數(shù)據(jù)，可以避免重復(fù)數(shù)據(jù)采集，并可形成不同部門之間的監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)及其他問題，進行互動溝通，從而盡可能避免涉及多部門的事務(wù)管理出現(xiàn)漏洞，造成巨大社會危害，即使出現(xiàn)問題也全程可追溯。該途徑適用于不同部門或機構(gòu)涉及同一管理對象運作的不同環(huán)節(jié)或不同面的情形，如流動人口管理的各個方面，包括居住登記、社會治安、婚育管理、勞動用工、衛(wèi)生保健、教育培訓(xùn)等，分別涉及到綜合治理、公安、人口計生、人社、 民政、衛(wèi)生、教育等各個部門和機構(gòu)；另一方面，通過對政務(wù)信息平臺的信息進行選擇、知識生成、知識內(nèi)化和外化等過程[26]，形成處理問題的新思路和創(chuàng)新點。各政府部門將自己所面對的問題情境與政務(wù)信息資源平臺的信息進行對比，選擇與問題情境相匹配的信息及處理依據(jù)，對獲取的信息進行消化吸收，將其內(nèi)化為本部門擁有的知識，提高各部門及個人技能經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上執(zhí)行行政行為、制定政策方針和處理事務(wù)對策。此途徑適用于跨域治理的問題，如跨流域的水污染、跨地域的空氣污染等治理問題。

2.2.3 利用知識型政務(wù)信息資源，指導(dǎo)企業(yè)經(jīng)濟活動

個人和企業(yè)可直接共享利用知識型政務(wù)信息資源，用于指導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動及個人日常社會生活，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟價值和社會價值。對于企業(yè)，政府信息的獲取和利用與企業(yè)的生存和發(fā)展息息相關(guān)[27]。政務(wù)信息資源尤其是法規(guī)政策類信息、國家及地方各類發(fā)展規(guī)劃、市場信息（包括國民經(jīng)濟信息、行業(yè)發(fā)展信息、市場變化信息、競爭對手信息、經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)等）、人口及與個人衣食住行密切相關(guān)的信息等，能夠引導(dǎo)企業(yè)正確決策，開拓市場，提供適銷對路的產(chǎn)品，增加企業(yè)利潤及價值。如金雪梅[27]調(diào)查顯示，企業(yè)獲取信息時主要考慮的因素為準確性、時效性、針對性等。在政務(wù)信息資源公開（開放）的前提下，政務(wù)信息資源在企業(yè)中能夠最大程度實現(xiàn)其價值則在于是否能夠高效獲取信息及獲取的信息是否足夠具有針對性。

最便捷的獲取途徑就是政府提供給企業(yè)的信息是經(jīng)過專業(yè)化處理和分析的，以表格、圖片等形式呈現(xiàn)，并且針對具體行業(yè)和企業(yè)，企業(yè)可以直接利用。有一些信息如組織及行業(yè)政策法規(guī)、各類發(fā)展規(guī)劃、一些市場信息、企業(yè)權(quán)力等規(guī)范性信息，可以通過企業(yè)和政府的互動交流及企業(yè)的檢索途徑獲取，并為企業(yè)提供直接參考。如企業(yè)通過獲取政府的稅收優(yōu)惠政策，就直接可以申請優(yōu)惠權(quán)利。政府也會基于基礎(chǔ)統(tǒng)計資料提供一些統(tǒng)計分析結(jié)果，這些結(jié)果可以成為企業(yè)做決策的直接參考依據(jù)。但在數(shù)據(jù)開放時代，更多的政務(wù)信息資源則是未經(jīng)加工的或者經(jīng)加工的信息不是符合專業(yè)化需求的，企業(yè)就必須在很短的時間內(nèi)篩選資料，并將大量信息及數(shù)據(jù)處理為能夠減少閱讀量的直觀的有針對性的信息結(jié)果。這個數(shù)據(jù)處理的過程可以由企業(yè)自己完成，但由于時間或技術(shù)制約，企業(yè)也可以委托學(xué)校、研究院或其他專業(yè)服務(wù)機構(gòu)完成。當(dāng)然，經(jīng)過處理的針對性信息資源不能夠自動轉(zhuǎn)化為企業(yè)的經(jīng)濟價值，需要企業(yè)管理決策者和各方面負責(zé)人對信息結(jié)果與企業(yè)目前生產(chǎn)經(jīng)營狀況進行對比分析研究，作出決策，解決問題或?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新，從而實現(xiàn)政務(wù)信息資源在企業(yè)直接共享利用中的價值。

2.3 企業(yè)創(chuàng)新視角的高級應(yīng)用價值實現(xiàn)

政務(wù)信息資源高級應(yīng)用價值通過信息企業(yè)對政務(wù)信息資源進行再開發(fā)形成信息產(chǎn)品，信息產(chǎn)品通過市場機制在信息企業(yè)和用戶（政府、企業(yè)和個人）之間進行交易，用戶使用信息產(chǎn)品處理現(xiàn)實問題，解決決策困境，信息企業(yè)通過付費機制實現(xiàn)經(jīng)濟利益，此過程的關(guān)鍵困難環(huán)節(jié)在于信息產(chǎn)品的開發(fā)，信息產(chǎn)品是在信息公開（開放）的基礎(chǔ)上，政府支持，用戶需求誘導(dǎo)作用下，充滿活力的企業(yè)創(chuàng)新性開發(fā)的產(chǎn)物（見圖4）。

2.3.1 政府要為政務(wù)信息資源高級應(yīng)用提供平臺支持和制度保障

（1）政府要為信息產(chǎn)品開發(fā)提供制度政策保障，制定發(fā)展規(guī)劃，為信息數(shù)據(jù)的利用制定規(guī)范和標準體系，塑造行業(yè)發(fā)展信心，引導(dǎo)大數(shù)據(jù)及信息產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展，營造良好的政務(wù)信息資源再開發(fā)利用氛圍和環(huán)境。發(fā)達國家普遍通過構(gòu)建國家信息制度和基礎(chǔ)信息資源體系，從政策、立法、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等各層面對于政府開放數(shù)據(jù)共享進行系統(tǒng)干預(yù)和引導(dǎo)[29]，鼓勵企業(yè)和個人利用開放數(shù)據(jù)開發(fā)APP，實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的增值利用[30]。從美國、英國等發(fā)達國家的實踐看，政府在戰(zhàn)略層面都給予了足夠重視，并做出了前瞻性的部署，如美國的《開放數(shù)據(jù)政策——將信息作為資產(chǎn)進行管理》、《實現(xiàn)政府信息公開化和機器可讀化總統(tǒng)行政命令》，英國的《數(shù)據(jù)能力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，日本的《面向2020的ICT的綜合戰(zhàn)略》等。我國近幾年才意識到政務(wù)信息資源再開發(fā)的商業(yè)利用價值，但認識水平不高，法律規(guī)范缺失，市場機制還未形成，目前工作主要在信息資源公開（開放）階段，因此要加快法律法規(guī)及相關(guān)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)，為政務(wù)信息資源再開發(fā)利用保駕護航。

（2）政府要為政務(wù)信息資源商業(yè)開發(fā)利用提供平臺，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造活力。①由政府牽頭或注資創(chuàng)建政務(wù)信息資源商業(yè)化開發(fā)利用研究平臺，通過政務(wù)信息資源的官產(chǎn)學(xué)方式促進政府、研究機構(gòu)和商業(yè)企業(yè)之間就政務(wù)信息資源開放和開發(fā)的交流，為國家或地方政務(wù)信息資源商業(yè)化發(fā)展試水，并培育地方信息產(chǎn)業(yè)競爭力。如英國政府注資10萬英磅創(chuàng)建了世界上首個開發(fā)數(shù)據(jù)研究所ODI，日本三菱綜合研究所牽頭成立了“開放數(shù)據(jù)流通推進聯(lián)盟”；②搭建信息數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)孵化服務(wù)平臺。信息數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅需要資金雄厚的大公司，更需要數(shù)量龐大充滿活力的小公司，而小公司在創(chuàng)業(yè)的初始階段，面臨資金等方面的困境，承受風(fēng)險能力脆弱。因此，政府要通過提供空間、技術(shù)幫助和一個共享的環(huán)境，來幫助初創(chuàng)公司創(chuàng)造商業(yè)價值，同時為社會造福[8]。如我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，國家設(shè)立了大數(shù)據(jù)貴州綜合試驗區(qū)，貴陽和貴安新區(qū)的眾創(chuàng)園、孵化基地等為信息數(shù)據(jù)企業(yè)提供政策、稅收、金融、土地、人才等方面的傾斜和支持；③政府還可通過舉辦應(yīng)用程序設(shè)計競賽，贊助會議活動，提供數(shù)據(jù)使用方法，幫助開發(fā)者理解等多種途徑激發(fā)企業(yè)創(chuàng)造力，鼓勵應(yīng)用開放數(shù)據(jù)。

2.3.2 企業(yè)要深入挖掘社會需求，激發(fā)自身創(chuàng)造活力

在政務(wù)信息資源商業(yè)開發(fā)領(lǐng)域，企業(yè)是信息產(chǎn)品創(chuàng)新主體。各類企業(yè)借助于政務(wù)信息資源公開（開放），收集人們在各種社交媒體上發(fā)表的評論、感受和觀點等，并對其進行深入計算、分析、理解，挖掘各類組織及個人社會需求，開發(fā)第三方網(wǎng)站、手機APP等產(chǎn)品或服務(wù)，為個人消費者在醫(yī)療、教育、金融、交通等方面快速做出經(jīng)濟性的決策提供幫助，為企業(yè)投資等商業(yè)化管理提供有效服務(wù)工具及咨詢服務(wù)。

經(jīng)濟價值隱藏于公開（開放）信息數(shù)據(jù)之中，企業(yè)要對其進行挖掘形成創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，關(guān)鍵在于創(chuàng)新人才資源。一是采取團隊工作的方式，利用群體智慧激發(fā)創(chuàng)新。群體合作在解決一個問題的時候，可以彼此分享不同的見解，在不同的見解之下碰撞出新的火花；二是要善于運用民間力量，不管他們是屬于什么學(xué)科背景。高手在民間，比如社交網(wǎng)絡(luò)的最早版本“Dodgeball”、免費Wi-Fi等技術(shù)都誕生于“公民黑客”中[31]。吸收來自世界各地的創(chuàng)新者可能為企業(yè)提供完全新穎的觀點。因此，企業(yè)要善于尋找和吸納有著正確經(jīng)驗和技巧的創(chuàng)新者，如各種信息數(shù)據(jù)程序大賽的創(chuàng)新者，及在網(wǎng)絡(luò)上表現(xiàn)優(yōu)秀的能力者；三是為企業(yè)人才提供激勵，包括獎金的激勵以及創(chuàng)新人才被認可的機會。

3 結(jié)語

本文通過對目前政務(wù)信息資源的利用及產(chǎn)生的效益進行系統(tǒng)歸納，按價值層次由低到高，將政務(wù)信息資源價值分為知曉性價值、基礎(chǔ)應(yīng)用價值和高級應(yīng)用價值。本文通過對各個層次價值的產(chǎn)生機理進行詳細分析，認為各個層次價值的實現(xiàn)途徑和重點不同：（1）知曉層強調(diào)政府信息公開，在當(dāng)前大數(shù)據(jù)環(huán)境下，大量政府?dāng)?shù)據(jù)社會化開放是該層價值實現(xiàn)的研判標準；（2）基礎(chǔ)應(yīng)用層強調(diào)共享利用，在于跨部門、跨地域、跨族群的高度互通互聯(lián)，將“信息尋租”降到最低；（3）高級應(yīng)用層強調(diào)增值性的二次開發(fā)，產(chǎn)業(yè)化是其必然趨勢，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是政府在這一產(chǎn)業(yè)鏈中的角色擔(dān)當(dāng)。

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作者簡介：韓娜娜（1986-），女，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院講師，研究方向：公共管理與電子政務(wù)；羅賢春（1970-），男，吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院教授，研究方向：電子政務(wù)與信息資源管理。