江西省農戶參與式生態(tài)清潔小流域綜合管理探析

袁 芳，胡 松，王輝文，謝頌華

(1.江西省水土保持科學研究院,江西 南昌 330029； 2.江西省土壤侵蝕與防治重點實驗室,江西 南昌 330029)

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江西省農戶參與式生態(tài)清潔小流域綜合管理探析

袁 芳1,2，胡 松1,2，王輝文1,2，謝頌華1,2

(1.江西省水土保持科學研究院,江西 南昌 330029； 2.江西省土壤侵蝕與防治重點實驗室,江西 南昌 330029)

水土保持；農戶參與式治理;生態(tài)清潔小流域;小流域管理;江西

農戶參與式治理是生態(tài)清潔小流域建設發(fā)展的一個必然階段。針對農戶參與生態(tài)清潔小流域管理的現狀和存在的問題，提出了江西省農戶參與式治理流程，并從完善農戶參與制度和創(chuàng)新農戶參與式管理模式兩個方面探索了生態(tài)清潔小流域的綜合管理，可為生態(tài)清潔小流域建設提供借鑒和參考。

生態(tài)清潔小流域建設是傳統(tǒng)小流域綜合治理的新發(fā)展，也是水土保持生態(tài)建設今后發(fā)展的重要方向。隨著“生態(tài)修復、生態(tài)治理、生態(tài)保護”三道防線的提出，生態(tài)清潔小流域建設技術體系日趨完善。相比傳統(tǒng)的小流域治理，生態(tài)清潔小流域建設除了運用水保措施防治水土流失，還要協調好流域內人和生態(tài)環(huán)境的關系，讓小流域土地的使用者——農戶，共同營造美麗的家園。

目前，生態(tài)清潔小流域建設在江西還處于探索階段，在長期“自上而下”管理模式影響下，大多數地方還延用著傳統(tǒng)小流域管理模式，忽略了農戶與生態(tài)的關系，農戶利益未得到根本重視，導致部分生態(tài)清潔措施不能發(fā)揮其應有的效果。農戶參與式治理是一種鼓勵和引導農戶全程參與的治理模式，它根據農戶的真實意愿和主觀能動性，讓其充分了解項目的意義和預期效益，按其所需來制訂治理規(guī)劃并實現資源的合理利用，從而變“被動治理”為“自覺治理”，以期達到增強農民獲得感的目的。

1 農戶參與制度的現實基礎

(1)民眾基礎。生態(tài)清潔小流域建設工程一般實行項目計劃管理。目前，大多數情況下的農戶參與是在政府倡導下進行的，屬于“自上而下”的形式，政府起決定作用，實施內容對于農戶而言，相關性和自主性不大，沒有給予農戶表達實際需求的機會。

(2)法律基礎。水土保持法第十三條指出：“編制------------------

水土保持規(guī)劃，應當征求專家和公眾的意見”。在項目的其余階段，公眾能否參與、如何參與等都沒有明確規(guī)定。

(3)組織基礎。目前，水土保持工程建設投資以政府為主，其他社會組織或個人投入較少，政府基本上包攬一切，非政府組織影響力小，作用不大。

(4)技術基礎。在“兩型社會”建設和新農村建設的大背景下，農村生態(tài)環(huán)境整治及宣傳讓農戶提高了環(huán)境保護意識，但了解生態(tài)建設相關技術的并不多，直接讓農戶參與項目建設也不現實。

2 農戶參與的現狀

由于流域治理的主導者是國家的相關部門，更多時候流域內農戶是被當作受益者而被動參與，致使治理規(guī)劃等決策過程缺乏利益相關者的參與，不能充分反映流域內農戶的利益。因此，當流域治理與農戶現實利益沖突時邊治理邊破壞的現象就會發(fā)生，或當治理結束后，治理措施無人維護，導致流域不能健康持續(xù)發(fā)展[1]，相關措施無法長期發(fā)揮效益，甚至實施過程中還會遇到阻力。主要原因有：一是大多數規(guī)劃以爭取項目資金為目的，在征求政府部門意見后進行公示, 是否體現農戶所需并沒有進行深入分析與研究；二是盡管參與式管理形式多樣，如“大戶+農戶” “合作社+農戶” “公司+合作社+農戶”等，但主要以“土地流轉+農戶種植”的方式發(fā)展經濟，其雖然降低了農戶的生產風險和市場風險，使農戶得到了比分散經營更多的實惠，但這其中政府主導、大戶利益往往決定了小流域項目的發(fā)展方向，普通農戶仍是被動參加，普通農戶利益得不到滿足，參與的積極性不高；三是農戶生態(tài)意識不夠，缺少主動性，參與的廣泛性、持續(xù)性不強，規(guī)模也不大；四是缺乏生態(tài)補償，未能讓農戶從“綠色銀行”中獲取更多的利益。

3 農戶參與制度的缺陷

(1)保障農戶參與的相關法律制度還不健全。農戶的參與權、知情權、監(jiān)督權等還未充分體現，缺乏常態(tài)的合理的程序性規(guī)定，更缺乏指導性和可操作性。

(2)農戶參與項目管理力度不足。受農村基礎設施和管理體系尚不健全、水土保持宣傳教育薄弱、農戶的參與意識和參與能力不高等因素影響，在科學構建職能組織、完善參與制度和人員配備等方面尚未形成完善的參與環(huán)境管理體系[2]。

(3)農戶參與意見缺乏處理與采納反饋機制。農戶雖然參與管理中，但缺乏通暢的渠道了解自己的意見是否被采納、是否被執(zhí)行到位。

(4)農戶參與風險應對措施不足。農戶，特別是貧困農戶在項目中投入，若遇上不可預見的災害時須承擔一定的生產風險，而項目管理措施中一般沒有相應的應對策略，保障力度不夠，致使農戶參與只愿出力不愿出資的現象突出。

(5)農戶參與組織體系不完善。完善的組織體系是有效開展農戶參與管理的有力保障，但目前愿意參與項目的多為個人，未能形成廣泛的整體力量，加上農戶對政府的依賴性過強，導致參與的程度和效果主要受行政主管部門的態(tài)度影響[2]。

(6)農戶參與缺乏監(jiān)督機制。農戶參與涉及企業(yè)、政府及相關主體多方的權利和義務的履行，但履行的程度、質量的好壞往往缺乏評估和監(jiān)督。

(7)農戶參與缺乏完善的信息公開機制。目前公開的內容較少，農戶參與只能是有限的、淺層的。

(8)農戶參與缺乏基于“全過程”的問責與激勵機制。

(9)農戶參與缺乏生態(tài)補償制度。農戶不能從生態(tài)建設中得到更多實惠，也就很難激勵其對生態(tài)保護進行投資，使生態(tài)環(huán)境資本增值。

4 農戶參與式生態(tài)清潔小流域治理流程的擬定

根據江西省典型生態(tài)清潔小流域調研成果，參考各地參與式工程建設流程，我們擬定了江西省農戶參與式生態(tài)清潔小流域建設流程：建立需求項目庫—前期準備工作(縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關部門征求意愿，相互溝通、外業(yè)勘察、治理地塊選取、生態(tài)補償調研、與村委會和農戶溝通確認)—確定實施方案編制單位(招標確定)—編制方案(村理事會、縣水利水保部門、設計單位共同編制)—項目申報和審批—行政主管部門下達年度計劃—成立項目管理機構—公示與培訓—開展招標工作—施工、監(jiān)理—監(jiān)督檢查與指導—補充完善—竣工驗收—后期運行與管護—項目后評估(見圖1)。

圖1 參與式生態(tài)清潔小流域建設流程

5 農戶參與制度的建立

制度體系是否系統(tǒng)和完整，在一定程度上代表和決定了建設水平和生態(tài)治理能力的高低。完善的制度體系既包括“自上而下”與“自下而上”兩條路徑的結合，也包括提升內在驅動力和強化外部約束力兩個維度的結合。

(1)出臺農戶參與式生態(tài)清潔小流域管理辦法。不僅強調技術層面的“自下而上”與“自上而下”的結合，而且強調政策、法律等方面的支撐，管理辦法應明確農戶的參與范圍和參與方式，以切實保障農戶的知情權、參與權、決策權、受到侵害后的救濟權等。

(2)實行按需投資制度。水土保持項目屬于公益類項目，基本為限額設計，易導致農戶參與受限、實施效果達不到最佳等情況發(fā)生，建立按需投資制度后，可多方整合資金，分期實施，確保生態(tài)清潔小流域建設讓群眾滿意。

(3)建立項目理事會選舉制度。由農戶選舉產生的項目理事會成員中，貧困戶、婦女等群體應占有一定的比例。為保障項目的順利實施，理事會成員中還應該包括一定數量的村兩委領導。

(4)落實項目公告制度。通過多種形式保證項目實施全過程的透明公開，包括農戶意見反饋情況，并加大宣傳力度，使有關信息在村內廣為人知。

(5)建立考核評價機制。以行政村為單位, 由村民委員會召集農戶代表, 選舉產生村級監(jiān)測評價小組, 對項目實施的全過程進行監(jiān)督, 并對項目農戶滿意度進行測評。具體包括: 督促理事會及時向村民張榜公布項目采購、物資質量、實施進度及農民投工投勞等相關信息；對項目采購及實施過程進行監(jiān)評[3]；在工程結束后對項目的投入情況、活動開展情況、產出情況等進行效果和影響的評估，得出小流域治理的生態(tài)、經濟和社會效益；了解農戶對項目的滿意度；對項目區(qū)農戶進行相關監(jiān)測調查。

(6)建立激勵與問責機制。對項目實施小組的農戶實行工資補助制度，明確其權利、義務和職責。結合考核評價機制，評估判斷履行責任和義務是否達標或跑偏，從而啟動及時糾正和預防的問責機制。對于參與熱情高、參與質量好的農戶額外給予一定的物質和精神獎勵，逐步營造一種寬松和諧的參與環(huán)境。

(7)建立技術服務保障制度。完善的技術服務保障體系有利于農戶盡快掌握生態(tài)建設實用技術, 提高其自身的參與能力和發(fā)展能力。建立技術服務保障制度，包括聘請大中專院校和科研院所相關專家教授為技術人員進行多形式的技術強化和知識更新培訓；訂閱生態(tài)建設科技刊物；組織專家根據當地的實際情況編寫實用技術資料。

(8)建立后期管護資金管理制度。建立村民委員會與農戶代表或組織共同管理資金運行的機制。地方政府資金的協調工作主要讓村干部負責，農戶代表和組織負責農戶出資的協調工作,雙方共同對后期管護資金進行管理，定期向農戶公示后期管護資金賬目。

(9)探索農戶參與的優(yōu)惠政策機制。誰承包,誰治理；誰管護,誰受益。鼓勵以戶承包開展小流域治理，并逐步探索建立扶持、獎勵政策。①實物扶持。根據參與式治理和管理的需要,對經濟困難但參與治理積極性高的農戶,給予實物資助,如種子、苗木和小型工具等。②借款扶持。對短期效益顯著且承包戶短期償債能力強的項目,釆用借款的形式進行扶持。③獎勵扶持。對作出較大貢獻的農戶適當給予物質獎勵。④貼息貸款扶持。對治理面積大、資金投入大的項目,則由國家貼息給承包戶貸款[4]。

(10)鼓勵非政府組織參與機制。進一步推進政府職能轉變，為民間組織發(fā)展提供廣闊空間，推動其在數量和素質上的發(fā)展，以期在明確職責、規(guī)范運作的基礎上，不斷擴大其組織動員力、影響力，進而提高農戶的生態(tài)參與意識和主體意識。同時探索建立對非政府組織穩(wěn)定的財政資助機制，建立以項目為導向的契約式管理模式，通過獎勵性、委托性、補貼性或購買性的方式給予民間組織實質性的支持。

(11)建立生態(tài)補償機制。由市政府出臺相關生態(tài)補償辦法，協調縣政府、企業(yè)、個人等生態(tài)清潔受益者，對生態(tài)清潔小流域進行資金或物質補償。成立生態(tài)補償資金專戶，專項用于生態(tài)環(huán)境治理和改善，如生活污水處理、生活垃圾處理、面源污染處理、植被恢復、節(jié)能清潔措施等，以加大小流域治理投入力度。

6 農戶參與式管理模式的創(chuàng)建

在大力推進生態(tài)建設和扎實推進精準扶貧工作中，積極探索農戶參與式管理模式，完善服務體系，與農戶建立可行性好、可靠性強的合作發(fā)展機制，力爭實現政府績效好、企業(yè)效益大、合作社發(fā)展快、農戶利益多的目標。

(1)“政府-企業(yè)-專業(yè)合作社-農戶”管理模式。以國家投資為導向，引導地方和群眾投入治理，使有限的資金發(fā)揮更好的效益。政府：強化對參與式治理的主導和監(jiān)管，借鑒、推廣各地的先進理念和先進經驗及技術。企業(yè)：運用市場化手段籌集資金，開發(fā)新技術。專業(yè)合作社和農戶：建立完善規(guī)范的合作社，可顯著增強農戶的責任意識，便于他們從前期參與—實施參與—監(jiān)管參與—維護參與全程為小流域綜合治理可持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮作用。

(2)“政府-大戶-專業(yè)協會-農戶”管理模式。政府職能同上，主要是發(fā)揮“引領功能”，把農戶動員起來，締結具有預期盈利能力的經濟合作組織，實現人民政府為人民和農戶增收的雙重目標。專業(yè)協會可以提高農戶的組織化程度，通過技術交流和相互監(jiān)督，建立參與式保障體系，建立和農戶之間的信任，助推農村生態(tài)科技示范。

(3)“政府-專業(yè)合作社-銀行-農戶”管理模式。在政府的正確引導下，合作社以農戶入股分紅及與銀行合作的運營模式開展工作，可幫助種植大戶、困難戶通過貸款解決資金不足問題，并組織農戶統(tǒng)一種植、統(tǒng)一銷售，更可為農戶提供各方面的技術信息，降低各種風險。同時，在治理資金使用管理上引入競爭機制、激勵機制和誘導機制，通過以獎代補、以物代補等形式進行有償扶持，確保定期收回投資，使治理基金滾動使用。

(4)“政府-公司-合作社-基地-農戶”管理模式。在政府的正確引導下，大力支持生態(tài)建設大戶、致富能手發(fā)展農民專業(yè)合作社；政府通過引入科研院所聯合開展科技示范和技術推廣等，讓農戶掌握先進技術，形成“風險共擔、利益共享”的共同體，共同走向致富之路。

[1] 史亮濤，金杰，江功武，等.金沙江干熱河谷區(qū)農戶參與式小流域綜合管理探析——以元謀小新村流域為例[J].西南農業(yè)學報，2008(6)：1630-1633.

[2] 陳梅，錢新，張龍江.公眾參與環(huán)境管理的模式創(chuàng)新及試點探討[J].環(huán)境污染與防治，2012(12)：80-83.

[3] 蘇鋒,何丙輝,王僑,等.參與式水土保持生態(tài)建設模式探討——以重慶市合川區(qū)水土保持世界銀行貸款/歐盟贈款項目為例[J].中國水土保持,2011(1):17-19.

[4] 康燁.農戶滿意度對參與式小流域治理的影響評估[D].北京：北京林業(yè)大學,2015.

(責任編輯 張培虎)

S157

A

1000-0941(2016)10-0046-04

江西省水利政策研究課題(2014-010)；江西省水利廳重大科技項目(KT201310、KT201418)；江西省科技廳一般項目(20132BBF60074)

袁芳(1982—)，女，江西南昌市人，工程師，碩士，從事水土保持規(guī)劃方面的研究工作；通信作者謝頌華(1978—)，男，江西贛縣人，教授級高級工程師，博士，從事水土保持研究工作。

2016-05-06