《內(nèi)河交通安全法》立法必要性可行性探討

曾凡文

（宜昌海事局，湖北 宜昌 443000）

《內(nèi)河交通安全法》立法必要性可行性探討

曾凡文

（宜昌海事局，湖北 宜昌 443000）

本文對(duì)內(nèi)河交通安全法立法必要性和可行性進(jìn)行了探討，并對(duì)此提出了三條立法路徑：與海上交通安全統(tǒng)一立法，制定《水上交通安全法》；單獨(dú)制定《內(nèi)河交通安全法》；與水路交通運(yùn)輸其他管理門類一并考慮進(jìn)行綜合立法。

內(nèi)河交通安全法；立法；必要性；可行性

DOI編碼：10.13646/j.cnki.42-1395/u.2016.10.006

我國(guó)內(nèi)河水運(yùn)資源豐富，流域面積在100平方公里以上的河流有5萬(wàn)多條，總里程43萬(wàn)多公里，面積100公頃以上的湖泊2800多個(gè)。全國(guó)內(nèi)河航道通航里程12.7萬(wàn)公里，其中等級(jí)以上航道6.63萬(wàn)公里。改革開放以來(lái)特別是近十幾年來(lái)，我國(guó)內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)與發(fā)展取得了顯著成績(jī)，形成了以長(zhǎng)江、珠江、京杭運(yùn)河、淮河、黑龍江和松遼水系為主體的內(nèi)河水運(yùn)格局，目前擁有內(nèi)河船舶12.25萬(wàn)艘、12490多萬(wàn)載重噸，內(nèi)河航運(yùn)企業(yè)超過(guò)4000家。2015年，我國(guó)內(nèi)河航運(yùn)完成貨運(yùn)量34.59億噸，貨物周轉(zhuǎn)量13312.41億噸千米，內(nèi)河水運(yùn)貨物周轉(zhuǎn)量占三種主要運(yùn)輸方式的14%，內(nèi)河航運(yùn)在國(guó)家綜合交通運(yùn)輸體系中具有舉足輕重的作用。特別是長(zhǎng)江干線已成為世界上運(yùn)量最大、運(yùn)輸最繁忙的通航河流，對(duì)促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

目前，內(nèi)河交通安全管理的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院1986年頒布、經(jīng)2002年修訂的《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》），同時(shí)還有交通運(yùn)輸部、中華人民共和國(guó)海事局等依據(jù)該條例頒布的一系列內(nèi)河交通安全管理的規(guī)章和規(guī)范性文件。但這些行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件存在著立法層次不高、立法分散、系統(tǒng)性有待提高，部分管理制度、管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善、充實(shí)等問(wèn)題。隨著內(nèi)河航運(yùn)的快速發(fā)展，船舶流量急劇增加，交通密度加大。同時(shí)，由于受全球氣候變暖、極端天氣事件多發(fā)等因素的影響，內(nèi)河水上交通事故險(xiǎn)情概率增大，內(nèi)河航運(yùn)正面臨著事故多發(fā)、易發(fā)的不利局面。特別是去年長(zhǎng)江“東方之星”輪翻沉事件，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。有關(guān)專家在分析這一事件的教訓(xùn)時(shí)曾疾呼：“《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》應(yīng)盡快修改為法律?！?/p>

2016年1月初，習(xí)近平總書記在中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議上發(fā)表重要講話，對(duì)全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作提出明確要求，其中強(qiáng)調(diào)：“必須強(qiáng)化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產(chǎn)問(wèn)題，加快安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)制定修訂，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化基層監(jiān)管力量，著力提高安全生產(chǎn)法治化水平?！边@一重要講話精神，為進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)河交通安全法制建設(shè)提供了明確指引。

1　內(nèi)河交通安全法立法必要性

1.1制定《內(nèi)河交通安全法》是保障國(guó)家戰(zhàn)略順利實(shí)施的需要

內(nèi)河航運(yùn)是我國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系的重要組成部分，其具有的占地少、能耗低、運(yùn)量大、有利于環(huán)境保護(hù)等明顯優(yōu)勢(shì)，使其具有可持續(xù)發(fā)展的極大潛力。2011年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展的意見》；黨的十八大以來(lái)，新一屆黨中央提出的“三大戰(zhàn)略”之一——長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，其核心就是以長(zhǎng)江黃金水道為主軸，以沿江綜合運(yùn)輸大通道為支撐，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)新的支撐帶。內(nèi)河航運(yùn)迎來(lái)新的大發(fā)展機(jī)遇，其優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿⒌玫礁映浞值陌l(fā)揮。而內(nèi)河航運(yùn)的健康發(fā)展必須以安全為前提、為基礎(chǔ)，這已成為社會(huì)共識(shí)。而安全必須以法治作為保障。制定高層次的“法”來(lái)治理內(nèi)河交通安全，保障內(nèi)河航運(yùn)的健康安全發(fā)展，進(jìn)而保障國(guó)家戰(zhàn)略的順利推進(jìn)，可謂正當(dāng)其時(shí)。

1.2制定《內(nèi)河交通安全法》是保障內(nèi)河航運(yùn)健康安全發(fā)展的需要

安全是內(nèi)河航運(yùn)永恒的主題，也是發(fā)展的基石。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的治理，我國(guó)內(nèi)河交通安全形勢(shì)總體穩(wěn)定，事故件數(shù)、死亡人數(shù)、重特大事故持續(xù)下降。但是安全形勢(shì)穩(wěn)而不定，重特大事故仍時(shí)有發(fā)生。特別是2015年6月1日“東方之星”客輪在長(zhǎng)江中游突遇下?lián)舯┝饔绊憙A覆事件，造成442人遇難；今年6月4日，四川廣元白龍湖游船翻沉，造成15人死亡等事故，再次給內(nèi)河交通安全重重地敲響了警鐘。內(nèi)河航運(yùn)安全基礎(chǔ)薄弱、隱憂不少：航運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人的理念、機(jī)制還沒(méi)有完全樹立和落實(shí)；企業(yè)受市場(chǎng)波動(dòng)影響，效益下滑，在安全上不愿投入、無(wú)力投入，直接影響內(nèi)河航運(yùn)安全；內(nèi)河交通安全管理涉及面廣，大安全、綜合治理的理念、體制機(jī)制還沒(méi)有完全形成；內(nèi)河航運(yùn)人命應(yīng)急救助、?；愤\(yùn)輸應(yīng)急救助體系不健全、應(yīng)急救助能力亟待加強(qiáng)。這些都需要通過(guò)更高層次的立法來(lái)明確職責(zé)，進(jìn)一步確定和完善管理的體制機(jī)制及一系列的管理制度，持續(xù)加強(qiáng)管理，規(guī)范管理，保障內(nèi)河航運(yùn)健康、安全發(fā)展。

1.3制定《內(nèi)河交通安全法》是貫徹依法行政的需要

近年來(lái)，《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等行政基本法陸續(xù)頒布實(shí)施，其所確定的行政許可、行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施原則、制度等都有一系列新的要求，在內(nèi)河交通安全管理領(lǐng)域無(wú)疑應(yīng)切實(shí)得到貫徹執(zhí)行?！缎姓?qiáng)制法》第13條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”，屬于法律保留的立法事項(xiàng)。而《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》中分別設(shè)定了“強(qiáng)制拖離未在碼頭、泊位或者依法公布的錨地、停泊區(qū)、作業(yè)區(qū)停泊的船舶”（第69條）、“強(qiáng)制拆除或者恢復(fù)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)置或者撤銷的渡口”（第72條）、“強(qiáng)制清除在內(nèi)河通航水域的航道內(nèi)養(yǎng)殖、種植的植物、水生物或者設(shè)置的永久性固定設(shè)施”（第74條）、“強(qiáng)制設(shè)置標(biāo)志或者組織清除內(nèi)河通航水域中的沉沒(méi)物、漂流物、擱淺物”（第75條）、“強(qiáng)制超載運(yùn)輸船舶卸載”（第82條）等行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。這些行政強(qiáng)制執(zhí)行方式在內(nèi)河交通安全管理實(shí)踐中，都會(huì)經(jīng)常運(yùn)用，對(duì)及時(shí)制止內(nèi)河交通安全違法行為、維護(hù)內(nèi)河交通安全管理秩序、保障內(nèi)河交通安全發(fā)揮了較好的作用，是必要的。但現(xiàn)在面臨的窘迫局面是，按照《行政強(qiáng)制法》第13條的規(guī)定，這些由行政法規(guī)設(shè)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式因不符合該規(guī)定，而不能實(shí)施，這將給內(nèi)河交通安全管理帶來(lái)直接影響，亟待通過(guò)立“法”予以明確。內(nèi)河交通安全管理行政許可的設(shè)定，也需要依據(jù)《行政許可法》確定的行政許可設(shè)定原則，根據(jù)新形勢(shì)下政府及其部門理順職能、創(chuàng)新行政管理方式、減少事前審批、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的要求，進(jìn)行系統(tǒng)梳理、整體設(shè)計(jì)。現(xiàn)行《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》中對(duì)行政處罰的設(shè)定也較為粗疏，特別是罰款處罰數(shù)額的起點(diǎn)普遍較高，造成在相當(dāng)一部分地區(qū)無(wú)法實(shí)施的尷尬局面；另外，行政處罰的自由裁量空間也較大，需要在立法中進(jìn)一步修改完善。

1.4制定《內(nèi)河交通安全法》是完善內(nèi)河交通安全法規(guī)體系的需要

內(nèi)河交通安全屬于公共安全，是國(guó)家大安全的一環(huán)，應(yīng)歸屬“法律優(yōu)先”的立法范疇。綜觀其他交通門類的安全立法以及安全生產(chǎn)立法情況來(lái)看，大都以“法”的形式來(lái)規(guī)范安全行為和安全管理，如海上交通、道路交通分別在1983年制定《海上交通安全法》、2003年制定、并經(jīng)2007年2011年兩次修訂《道路交通安全法》，鐵路安全、民航安全分別在《鐵路法》、《民用航空法》中進(jìn)行了規(guī)范。這些法律的制定和實(shí)施，都有力地促進(jìn)了該交通門類安全管理法治化水平的提高，為該部門法規(guī)體系的構(gòu)建和完善打下良好基礎(chǔ)。另外，目前我國(guó)已通過(guò)多部涉水的法律，如《水法》、《防洪法》、《港口法》、《航道法》等，這些法律的頒布實(shí)施，都為所調(diào)整的對(duì)象提供了明確的法律規(guī)范。而水上交通安全因其涉及面廣、情況復(fù)雜，歷來(lái)是黨和政府高度關(guān)注的領(lǐng)域，與上述法律調(diào)整的對(duì)象亦有諸多交集，同樣需要在“法”的層面來(lái)確定相應(yīng)的法律規(guī)范，以加強(qiáng)與其他涉水法律規(guī)范的銜接和協(xié)調(diào)，來(lái)保障內(nèi)河交通安全依法管理。

從法律體系的完備性、層次性來(lái)講，內(nèi)河航運(yùn)安全管理也需要一部“法”作為龍頭來(lái)統(tǒng)領(lǐng)、完善內(nèi)河交通安全法律法規(guī)體系。目前，直接調(diào)整內(nèi)河交通安全管理及與內(nèi)河交通安全管理有關(guān)的立法，除《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》以外，還有國(guó)務(wù)院頒布的《船舶登記條例》、《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》、《船員條例》以及數(shù)量眾多的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。前述三部行政法規(guī)的調(diào)整范圍既包括內(nèi)河水域也包括海域，就內(nèi)河交通安全管理來(lái)說(shuō)，造成了綜合立法與單項(xiàng)立法處于同一層級(jí)，內(nèi)河交通安全管理沒(méi)有一部高層次的“龍頭法”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)、法規(guī)層次普遍較低、立法分散的局面。因此，從構(gòu)建完備的、層次合理分明的內(nèi)河交通安全法規(guī)體系來(lái)看，需要一部“法”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)。

2　內(nèi)河交通安全法立法的可行性

2.1《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施，為制定《內(nèi)河交通安全法》奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)部門行政法大多經(jīng)歷了先制定行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)和積淀，再上升為“法”的過(guò)程，如《道路交通安全法》、《航道法》、《港口法》等。1986年12月16日，國(guó)務(wù)院頒布《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，第一次以行政法規(guī)的形式建立了我國(guó)內(nèi)河交通安全管理的法律制度，使我國(guó)內(nèi)河交通安全管理走上了法制化軌道。該條例經(jīng)2002年修訂，一直適用至今，對(duì)于保障我國(guó)內(nèi)河交通安全，維護(hù)水上交通秩序，減少水上交通事故，促進(jìn)內(nèi)河航運(yùn)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康安全發(fā)展，發(fā)揮了重要作用，也為內(nèi)河交通安全管理法制建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為內(nèi)河交通安全管理提高立法層級(jí)積累了豐富的立法和執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.2各地豐富的立法實(shí)踐提供了大量地方樣本

自《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施以來(lái)，各地以該條例為依據(jù)，結(jié)合本地實(shí)際，立足解決本地突出問(wèn)題，增強(qiáng)法規(guī)可操作性，進(jìn)行了大量立法實(shí)踐。江蘇、安徽、四川、重慶等?。ㄖ陛犑校┯墒〖?jí)人大常委會(huì)制定了地方性法規(guī)，湖北、甘肅兩省由省人大常委會(huì)制定了包括水上交通安全的水路交通管理綜合性地方性法規(guī)，云南、陜西、山西、河北、青海、西藏等?。ㄗ灾螀^(qū)）制定了省級(jí)政府規(guī)章，蘇州、無(wú)錫、徐州等地制定了地方性法規(guī)，浙江、珠海、汕頭等地制定了包括沿海和內(nèi)河水域的水上安全管理地方性法規(guī)。有些地方還對(duì)這些法規(guī)規(guī)章適時(shí)開展了立法后評(píng)估工作，對(duì)地方立法的實(shí)施效果、存在問(wèn)題、法規(guī)的修改完善等進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。這些地方立法、執(zhí)法實(shí)踐為國(guó)家統(tǒng)一的內(nèi)河交通安全管理立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，提供了大量可資參考吸收的地方樣本。

3　立法路徑建議

3.1與海上交通安全統(tǒng)一立法，制定《水上交通安全法》

筆者在上世紀(jì)九十年代初參加交通部《交通法規(guī)體系研究》課題研究時(shí)，曾提出鑒于《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》二者調(diào)整對(duì)象的相同、相似性，調(diào)整方法和調(diào)整手段的一致性，可以考慮將二者整合為一部統(tǒng)一的《水上交通安全法》，作為水路交通安全法規(guī)體系的龍頭法。這一思路寫入了最終的研究報(bào)告并獲得通過(guò)。2002年2月10日，中華人民共和國(guó)海事局在該研究成果及交通部發(fā)布的《公路、水路交通法規(guī)體系框架和實(shí)施意見》所確定的水路交通法規(guī)體系框架的基礎(chǔ)上，對(duì)海事法規(guī)體系框架作了進(jìn)一步細(xì)化，以海規(guī)〔2002〕62號(hào)文發(fā)布了《海事法規(guī)體系框架》。在這個(gè)“框架”中，明確水路交通安全法規(guī)系統(tǒng)以現(xiàn)行《海上交通安全法》和《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》以及有關(guān)的國(guó)際公約為主要依據(jù)和基礎(chǔ)，修改而成《水上交通安全法》作為龍頭法，來(lái)統(tǒng)領(lǐng)水路交通安全法規(guī)體系。但遺憾的是，在實(shí)際的立法工作中并沒(méi)有堅(jiān)持、貫徹這一思路。據(jù)了解，《海上交通安全法》的修訂工作，經(jīng)過(guò)十幾年的醞釀準(zhǔn)備，數(shù)易其稿，已基本成形。全國(guó)人大常委會(huì)2015年6月1日公布的《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》，已將《海上交通安全法》的修訂列為二類立法項(xiàng)目。如果工作推進(jìn)順利，將在本屆人大常委會(huì)啟動(dòng)審議。看來(lái)內(nèi)河交通安全立法想要搭上海上交通安全立法這趟“便車”已無(wú)多大指望。

海、河交通安全能否統(tǒng)一立法？從二者的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法和手段來(lái)看是具有可行性的，二者之間的差異或者說(shuō)特殊性，在立法技術(shù)上、法律規(guī)范的具體設(shè)計(jì)上是完全可以協(xié)調(diào)解決的。其實(shí)，海、河交通安全統(tǒng)一立法在地方層面已有成功實(shí)踐，如前述浙江、汕頭、珠海三地省、市人大常委會(huì)通過(guò)的本地水上交通安全立法就是采用的這一路徑。這一立法路徑可以節(jié)省立法資源，減少法律沖突，統(tǒng)籌規(guī)劃水上交通安全法規(guī)體系框架，使水上交通安全法規(guī)體系更加協(xié)調(diào)、有序。

3.2單獨(dú)制定《內(nèi)河交通安全法》

如果海、河統(tǒng)一立法模式難以走通，內(nèi)河交通安全立法可能只好走單獨(dú)立法的路了。這一立法路徑的困難主要在于立項(xiàng)，即立法必要性能否得到有關(guān)部門的認(rèn)可和高度重視。這需要持續(xù)開展、不斷加強(qiáng)對(duì)這方面的宣傳和呼吁，特別是在內(nèi)河交通安全管理戰(zhàn)線的人士，首先要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，抓住機(jī)遇，鍥而不舍地呼吁，爭(zhēng)取喚起更多的上層部門和有識(shí)之士加深對(duì)內(nèi)河交通安全立法的理解和重視。通過(guò)人大代表、政協(xié)委員提出相應(yīng)議案，充分闡述內(nèi)河交通安全立法的必要性、緊迫性以及立法的基本思路等等途徑進(jìn)行呼吁，都是可以考慮的。另外，抓住關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行宣傳和呼吁，也是比較容易起到“事半功倍”效果的。

3.3與水路交通運(yùn)輸其他管理門類一并考慮進(jìn)行綜合立法

第三種立法路徑是推進(jìn)水路交通運(yùn)輸綜合立法，將包括水路交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃、航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)與保護(hù)、港口建設(shè)與管理、水路運(yùn)輸行政管理、水上交通安全與環(huán)境保護(hù)和其他相關(guān)管理等一并立法。這一立法路徑也有如前述湖北、甘肅兩省的積極探索。其優(yōu)點(diǎn)同樣是可以節(jié)省立法資源，減少法律沖突，并且可以為今后推進(jìn)水路交通運(yùn)輸行政管理體制改革作好準(zhǔn)備、提供法律依據(jù)。

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A

1006—7973（2016）10-0019-03