預(yù)算管理視角下的“三公經(jīng)費(fèi)”控制研究

戚文君

摘要：隨著“陽光財(cái)政”改革的進(jìn)一步深入，做為政府公共預(yù)算中的“三公經(jīng)費(fèi)”支出，已成為全社會(huì)對(duì)政府預(yù)算支出觀注的重點(diǎn)。所謂“三公經(jīng)費(fèi)”：指政府部門人員因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的消費(fèi)等，是政府維持必要的行政管理費(fèi)用的正常運(yùn)作?！叭?jīng)費(fèi)”支出過于龐大，已經(jīng)是政府預(yù)算中不爭(zhēng)的事實(shí)，為維護(hù)政府預(yù)算的公信力，將有限的財(cái)政資金投入到發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、建設(shè)公共基本服務(wù)，擴(kuò)大改革開放成果上，必須規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”支出，從而進(jìn)一步壓縮行政運(yùn)行成本。本文通過中央有關(guān)部門對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、比較，結(jié)合中國(guó)目前的國(guó)情，總結(jié)出中國(guó)“三公經(jīng)費(fèi)”出現(xiàn)褚多問題的主要原因。本文對(duì)這些問題的原因進(jìn)行了深入分析，并結(jié)合一些國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)中國(guó)“三公經(jīng)費(fèi)”的有效控制提出了一些對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費(fèi) 預(yù)算管理視覺

“三公經(jīng)費(fèi)”支出有其存在的公共性和合理性，任何國(guó)家、任何政府都有“三公經(jīng)費(fèi)”支出。它的發(fā)生是政府從事公共管理和提供公共服務(wù)所必須要的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障。如何合理的界定”三公經(jīng)費(fèi)”，切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，是當(dāng)前建立“陽光財(cái)政”的改革目標(biāo)之一，也是反腐倡廉，維護(hù)地方政府公信力的重要舉措。研究黨的“十八大”以來，中央政府進(jìn)一步加強(qiáng)了反腐倡廉工作，并首次出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”，實(shí)施了穩(wěn)健的財(cái)政政策，進(jìn)一步加強(qiáng)了資金的財(cái)務(wù)管理。審計(jì)部門加大了審計(jì)監(jiān)督的力度。通過近年來對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)結(jié)果的數(shù)據(jù)對(duì)比，“三公經(jīng)費(fèi)”的支出明顯有所下降，但問題依然嚴(yán)重。仍是各級(jí)政府部門亟待解決的重點(diǎn)問題。

一、目前“三公經(jīng)費(fèi)”管理存在的主要問題

（一）“三公經(jīng)費(fèi)”來源渠道較多，金額難以控制，超支有機(jī)可乘

一般行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源主要是財(cái)政一般預(yù)算撥款收入、預(yù)算內(nèi)政府性基金收入、預(yù)算外收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、經(jīng)營(yíng)收入、其他收入等，目前由于統(tǒng)計(jì)“三公經(jīng)費(fèi)”的口徑不一，造成“三公經(jīng)費(fèi)”反映的數(shù)據(jù)缺乏全面性完整性。例如，“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算公開的內(nèi)容僅針對(duì)當(dāng)年年初預(yù)算安排的財(cái)政撥款預(yù)算數(shù)、而從其他資金來源支出的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算不在統(tǒng)計(jì)范圍，數(shù)據(jù)缺乏完整性。當(dāng)前的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算相對(duì)粗略，使用靈活性很大，其成本開支還可能隱含著大量“三公經(jīng)費(fèi)”支出，給“三公經(jīng)費(fèi)”支出化解為其他費(fèi)用，隱藏在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中提供了空間。

（二）“三公經(jīng)費(fèi)”支出會(huì)計(jì)核算不夠規(guī)范，反映的數(shù)據(jù)缺乏真實(shí)性合法性

一是部分預(yù)算單位對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”范疇的界定不清，比如行政事業(yè)單位召開會(huì)議，會(huì)議開支可能會(huì)發(fā)生招待費(fèi)、辦公費(fèi)、車輛運(yùn)行費(fèi)用等，財(cái)務(wù)人員在賬務(wù)處理時(shí)可能將其只列支為會(huì)議費(fèi)，而不列支為“三公經(jīng)費(fèi)”支出，存在很大的自主性。二是會(huì)計(jì)科目設(shè)置籠統(tǒng)，取數(shù)來源不一，造成會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)與部門決算數(shù)據(jù)不相符。三是對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”概念的理解不透徹。雖然相關(guān)文件對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”已作了明確的界定，但由于基層財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)層次不齊，會(huì)計(jì)核算時(shí)不能對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”如實(shí)列支。這些情況導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員歸集數(shù)據(jù)存在主觀性和片面性，使“三公經(jīng)費(fèi)”數(shù)據(jù)偏差較大。四、為縮減實(shí)際支出，有些單位將公務(wù)接待費(fèi)、車輛運(yùn)行費(fèi)分解到會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公費(fèi)、其他費(fèi)用中列支；另一方面轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用，將相關(guān)支出轉(zhuǎn)移到所屬基層單位列支，有些有資產(chǎn)對(duì)外出租的單位，用三公支出直接抵沖租金收入，違反“收支兩條線”管理規(guī)定，收支不入賬等等。

（三）“三公經(jīng)費(fèi)”內(nèi)部管理和監(jiān)督機(jī)制缺乏針對(duì)性和實(shí)有性

當(dāng)前，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理主要依據(jù)有關(guān)財(cái)務(wù)制度、財(cái)務(wù)規(guī)則和內(nèi)部控制制度等，內(nèi)容缺少對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”日常管理的實(shí)施辦法及細(xì)則。有些單位雖然制定了內(nèi)部管理措施，但還很不完善，缺乏針對(duì)性和實(shí)有性，缺乏獎(jiǎng)罰問責(zé)追究制度。有的單位存在“三不”即，“規(guī)定內(nèi)容不清楚，落實(shí)行動(dòng)不情愿，糾正偏差不主動(dòng)”，等待觀望的多，主動(dòng)糾偏的少，甚至有“誰照辦誰吃虧”的思想，致使內(nèi)部管理制度流于形式，缺乏持之以恒的執(zhí)行力。加之“三公經(jīng)費(fèi)”消費(fèi)決策權(quán)在單位和部門的領(lǐng)導(dǎo)，而他們又是主要消費(fèi)者，從而造成監(jiān)督的缺位和弱化，內(nèi)部審計(jì)人員就算發(fā)現(xiàn)問題，也不會(huì)集中在這個(gè)問題上，不愿意得罪人，自然在一定程度上縱容了 “三公經(jīng)費(fèi)”增長(zhǎng)，內(nèi)控制度不能起到應(yīng)有的作用。

（四）“三公經(jīng)費(fèi)”公開信息質(zhì)量不高，外部監(jiān)督難以介入，難以發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用

有些單位不按照要求公開“三公經(jīng)費(fèi)”、不按規(guī)定上報(bào)“三公經(jīng)費(fèi)”支出情況，財(cái)政部門缺乏有效的管理和監(jiān)督手段。有些單位將“三公經(jīng)費(fèi)”分解到其它費(fèi)用中列支，數(shù)字缺乏真實(shí)性，讓人霧里看花，遭到公眾質(zhì)疑。但現(xiàn)行法律、法規(guī)中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受上級(jí)機(jī)關(guān)或者法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督。在沒有授權(quán)的情況下，一般社會(huì)中介機(jī)構(gòu)無權(quán)向行政事業(yè)單位的三公經(jīng)費(fèi)進(jìn)行檢查。另一方面公眾的維權(quán)意識(shí)，享有的知情權(quán)又少，缺乏監(jiān)督的積極性；對(duì)公開內(nèi)容的不理解，也挫傷了公眾“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)督的積極性，社會(huì)監(jiān)督難以發(fā)揮真正的作用。

二、加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管理的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)思想教育，構(gòu)筑領(lǐng)導(dǎo)干部思想防線，提高會(huì)計(jì)管理職能

“三公”消費(fèi)主體在高層，真正的問題也在高層。因此，治理“三公”消費(fèi)問題必須以各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為重點(diǎn)對(duì)象，不得避重就輕，主次不分。一方面以當(dāng)前形勢(shì)為契機(jī)，向各級(jí)各部門開展法制教育和廉政教育、利用領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)會(huì)議、廉政教育會(huì)議等機(jī)會(huì)，加強(qiáng)宣傳，以實(shí)際案例進(jìn)行警示教育，幫助各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立艱苦奮斗、厲行節(jié)約的優(yōu)良作風(fēng)，從思想源頭上樹立宗旨意識(shí)，達(dá)到以德養(yǎng)廉目的。杜絕比奢侈、比排場(chǎng)、比高檔、比享受的“享樂主義”思想和揮霍浪費(fèi)行為，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺抵制各種誘惑，認(rèn)真維護(hù)公務(wù)消費(fèi)紀(jì)律，艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，做潔身自好、廉潔自律的表率。將部門、單位的一把手作為考核對(duì)象，使主要領(lǐng)導(dǎo)感到制度（機(jī)制）上有壓力、有約束。

長(zhǎng)期以來，會(huì)計(jì)管理職能弱化，對(duì)于單位的財(cái)務(wù)收支，會(huì)計(jì)人員只注重是否合規(guī)，手續(xù)是否齊全；更要對(duì)真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)，應(yīng)加強(qiáng)會(huì)計(jì)從業(yè)人員職業(yè)道德的培訓(xùn)和管理，保證會(huì)計(jì)核算的合法性、真實(shí)性和正確性。同時(shí)要加大對(duì)亂帳、假帳、小金庫(kù)現(xiàn)象查實(shí)一個(gè)，處理一個(gè)，杜絕部門違規(guī)操作空間。

（二）完善財(cái)政預(yù)算體制，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、夯實(shí)“三公經(jīng)費(fèi)”管理基礎(chǔ)

一是完善“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制。改變財(cái)政部門預(yù)算編制流于形式，依據(jù)不科學(xué)、預(yù)算數(shù)額不合理、項(xiàng)目不細(xì)化的現(xiàn)狀。借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況，認(rèn)真研究分析財(cái)政部門預(yù)算編制體制，制定一套完整、合理、科學(xué)的體系，為評(píng)價(jià)“三公經(jīng)費(fèi)”高低奠定基礎(chǔ)，有效地發(fā)揮預(yù)算約束和控制作用。二是健全“三公經(jīng)費(fèi)”相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。制定合理的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，具有可操作性。如小車管理方面，制定嚴(yán)格的公車管理規(guī)定，包括購(gòu)車需求的審批、購(gòu)車標(biāo)準(zhǔn)、車輛維修、油費(fèi)管理、駕駛員管理、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等等，公務(wù)接待方面，本著厲行節(jié)約的要求，制定合理的接待標(biāo)準(zhǔn)、禮品標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)議標(biāo)準(zhǔn)等；出國(guó)考察學(xué)習(xí)費(fèi)用方面，嚴(yán)格審批制度，明確出行人員要求等。三是改進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”核算體系。合理設(shè)置核算科目，財(cái)政統(tǒng)一核算部門，嚴(yán)格控制科目的使用、原始憑證的審核，杜絕費(fèi)用開支混亂、相互轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。

（三）實(shí)行行政問責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督

通過建立職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的行政監(jiān)督體系，將行政權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)部位、每一個(gè)環(huán)節(jié)都置于有效的監(jiān)督之下。要深化細(xì)化預(yù)算決算公開和“三公經(jīng)費(fèi)”公開，增強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”使用情況的透明度，主動(dòng)拿出來“曬一曬”，是進(jìn)一步加強(qiáng)管理，及時(shí)糾正偏差的有效手段。充分發(fā)揮媒體與群眾輿論監(jiān)督作用，讓普通民眾廣泛參與其中，使各單位的公務(wù)行為置身于社會(huì)的監(jiān)督之下。建立健全信訪舉報(bào)制度，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)均開通舉報(bào)電話和設(shè)立舉報(bào)信箱，加大對(duì)公款吃喝、公款旅游、公車私用情況的社會(huì)監(jiān)督。要加大對(duì)“三公”消費(fèi)中有令不行、有禁不止的行為的責(zé)任追究力度，把各單位行政成本情況及“三公經(jīng)費(fèi)”公開情況，納入年度目標(biāo)考核、廉政考核和問責(zé)范疇，促使各部門自覺規(guī)范和收緊“三公經(jīng)費(fèi)”支出行為。要嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，對(duì)有違反“三公經(jīng)費(fèi)”使用規(guī)范的都必須要嚴(yán)肅處理，處理到具體事、具體人，標(biāo)本兼治，以正黨紀(jì)，力爭(zhēng)做到輿論上嚴(yán)厲譴責(zé)，政治上堅(jiān)決清除，經(jīng)濟(jì)上加倍處罰，法律上嚴(yán)加懲處。

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