核心——以管資本圖變

核心——以管資本圖變

以管資本為主，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是此次國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的關(guān)鍵所在。

2015年11月4日，《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)資管理若干意見》）出臺(tái)。在此次國(guó)資管理體制改革中，不僅要推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，還要改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率，更要強(qiáng)化國(guó)企管理模式的創(chuàng)新與建設(shè)。

完善體制

《國(guó)資管理若干意見》細(xì)化了《指導(dǎo)意見》中關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)管理體制中的政策性規(guī)定。財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭制定這份改革方案，同時(shí)財(cái)政部還負(fù)責(zé)成立和改組國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司及投資公司相關(guān)方案，以及國(guó)有資本預(yù)算改革相關(guān)方案。

《國(guó)資管理若干意見》提出的主要原則是“權(quán)責(zé)明晰、突出重點(diǎn)、放管結(jié)合、穩(wěn)妥有序”。意見提出的四項(xiàng)工作內(nèi)容，使體制機(jī)制建立的方向更加明晰。

一是堅(jiān)持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。依法理順政府與國(guó)有企業(yè)的出資關(guān)系。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，依法確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。堅(jiān)持政府公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，確保國(guó)有企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)地位，激發(fā)活力、創(chuàng)新力和內(nèi)生動(dòng)力。

二是堅(jiān)持以管資本為主。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。注重通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使國(guó)有股東權(quán)利。

《國(guó)資管理若干意見》提出，為保障國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在足夠的空間和領(lǐng)域調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，必須具備一定規(guī)模，戶數(shù)不宜過多。

三是堅(jiān)持放管結(jié)合。按照權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管高效、規(guī)范透明的要求，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能和監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。該放的依法放開，切實(shí)增加企業(yè)活力，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率。該管的科學(xué)管好，嚴(yán)格防止國(guó)有資產(chǎn)流失、確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

四是堅(jiān)持穩(wěn)步實(shí)施，協(xié)同推進(jìn)。處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，注重改革完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，以重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，先行試點(diǎn)、分步實(shí)施，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革。

改變職責(zé)

改革后，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)勢(shì)必發(fā)生變革。

《國(guó)資管理若干意見》提出，改革后，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)堅(jiān)持以管資本為主，進(jìn)一步明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管重點(diǎn)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度要求，重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全。

在民生證券研究院副院長(zhǎng)管清友看來，如果把目前的國(guó)企比作“運(yùn)動(dòng)員”，國(guó)資委比作“裁判員”和“教練員”的話，新一輪國(guó)資國(guó)企改革啟動(dòng)后，國(guó)資委的“裁判員”職能將進(jìn)一步厘清，而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、投資公司會(huì)成為相對(duì)獨(dú)立的“教練員”。至于國(guó)企這個(gè)“運(yùn)動(dòng)員”，將引入市場(chǎng)化手段來激發(fā)其競(jìng)爭(zhēng)活力。

與此同時(shí)，國(guó)有資本真正開始企業(yè)化運(yùn)作，政府出資人就應(yīng)當(dāng)理直氣壯地要求資本回報(bào)。在這一基礎(chǔ)上，國(guó)資系統(tǒng)將成為合格大股東。

隨著國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)的改變，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司也成為新崛起的國(guó)資管理體制中重要一環(huán)。

財(cái)政部在解析《國(guó)資管理若干意見》時(shí)表示：國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與目前的中央企業(yè)相比，其區(qū)別在于：一是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司體量較大，將在一個(gè)較大的資本空間，通過國(guó)有資本的市場(chǎng)化運(yùn)作，推動(dòng)國(guó)有資本優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。二是國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司根據(jù)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)，將享有部分出資人權(quán)利，主要包括：集團(tuán)公司所屬企業(yè)改制重組事項(xiàng)，企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)無償劃轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、置換，增資擴(kuò)股及前述事項(xiàng)涉及的資產(chǎn)評(píng)估事項(xiàng)；通過產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)對(duì)外轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)事項(xiàng)；政府或國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)的集團(tuán)公司及子企業(yè)所持產(chǎn)權(quán)與其他中央企業(yè)之間的協(xié)議轉(zhuǎn)讓、無償劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)等。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司將以管資本的方式，依法對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的部分中央企業(yè)履行出資人權(quán)利，從而形成政府和市場(chǎng)之間的“界面”和“隔離帶”。

《國(guó)資管理若干意見》提出，為保障國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在足夠的空間和領(lǐng)域調(diào)整優(yōu)化國(guó)有資本，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，必須具備一定規(guī)模，戶數(shù)不宜過多。

財(cái)政部解析說，為兼顧改革與發(fā)展，將按照試點(diǎn)先行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步推開的步驟，采取新設(shè)和改組兩種方式。從試點(diǎn)意義和企業(yè)典型性考慮，同時(shí)開展間接和直接授權(quán)試點(diǎn)。

間接授權(quán)模式下，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府層面出資人代表，根據(jù)授權(quán)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司依據(jù)公司法等法律法規(guī)，對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利。為進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可將行使的投資計(jì)劃、部分產(chǎn)權(quán)管理和重大事項(xiàng)決策等出資人權(quán)利授予國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司行使，擴(kuò)大國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的自主決策權(quán)。

直接授權(quán)是指政府將出資人職責(zé)直接授予國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，再由國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所出資企業(yè)行使出資人職責(zé)。在直接授權(quán)模式下，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司將享有完整的出資人權(quán)利，既縮短了出資人和企業(yè)之間的委托代理鏈條，還可以避免間接授權(quán)模式下國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間可能產(chǎn)生的權(quán)利分享、權(quán)責(zé)不清等問題。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)將得到充分保障，真正成為政府和市場(chǎng)之間的“界面”和“隔離帶”。

試點(diǎn)啟示

2014年7月，國(guó)家開發(fā)投資公司和中糧集團(tuán)成為國(guó)有資本投資公司首批試點(diǎn)企業(yè)。經(jīng)過一年的醞釀，兩家公司的試點(diǎn)改革方案已經(jīng)形成并提交。據(jù)稱，試點(diǎn)公司的改革方案都已經(jīng)獲得通過。

國(guó)投公司試點(diǎn)改革的目標(biāo)，是將國(guó)投公司改組為國(guó)有資本投資公司，成為國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司制企業(yè)。為此，國(guó)投公司將進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)形成基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、金融及服務(wù)業(yè)、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、國(guó)際業(yè)務(wù)四大戰(zhàn)略業(yè)務(wù)單元；按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則，重新梳理總部的職能，加強(qiáng)監(jiān)督，重塑總部組織架構(gòu)；建立市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)活力。

國(guó)家開發(fā)投資公司的具體方案是實(shí)業(yè)為主、產(chǎn)融結(jié)合。經(jīng)過20年的探索與實(shí)踐，國(guó)投逐步形成了“股權(quán)投資-股權(quán)管理-股權(quán)經(jīng)營(yíng)”和“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)相結(jié)合”的獨(dú)特運(yùn)作模式，即資本投入獲得股權(quán)、股權(quán)管理提升企業(yè)價(jià)值、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或股權(quán)經(jīng)營(yíng)分紅獲得收益，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

曾有數(shù)據(jù)表明，目前國(guó)投每投1元錢可引領(lǐng)聚集各類社會(huì)資本3.2元，領(lǐng)域涉及電力、煤炭、運(yùn)輸?shù)葘?shí)業(yè)投資，以及金融業(yè)務(wù)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。國(guó)有資本杠桿作用得到充分發(fā)揮。目前國(guó)投控股的三級(jí)企業(yè)中，80%的項(xiàng)目都是投資主體多元化的企業(yè)，占集團(tuán)總資產(chǎn)的88%。

作為另一家國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)，中糧將未來改革方向確定為深耕全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略，打造國(guó)際化經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)。

中糧集團(tuán)通過資本騰挪的方式來進(jìn)行國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)。近幾年，中糧集團(tuán)一直在推進(jìn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，開展董事會(huì)試點(diǎn)，探索投資公司式的管理，重組中谷、華糧，收購(gòu)尼德拉和來寶農(nóng)業(yè)等。

中糧集團(tuán)下一步的計(jì)劃是，以混合所有制為配置資源的主要手段，在下屬企業(yè)引入其他所有制的產(chǎn)業(yè)資本、社會(huì)集合資本、私募股權(quán)等戰(zhàn)略投資者，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)愿景。在內(nèi)部形成若干專業(yè)化經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立上市的業(yè)務(wù)板塊，未來主要通過資本手段進(jìn)行資源配置。圍繞核心主業(yè)，按產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)、不同細(xì)分行業(yè)、不同區(qū)域分別組建若干業(yè)務(wù)板塊，力求在各自領(lǐng)域建立行業(yè)領(lǐng)先地位。

國(guó)有資本真正開始企業(yè)化運(yùn)作，政府出資人就應(yīng)當(dāng)理直氣壯地要求資本回報(bào)。

中糧集團(tuán)表示，作為國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)企業(yè)，將以資本為紐帶，圍繞主業(yè)加快產(chǎn)業(yè)整合升級(jí)，提高行業(yè)水平，建立控制力和影響力。按照市場(chǎng)化要求，以控股公司架構(gòu)對(duì)下屬業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行管理，充分發(fā)揮董事會(huì)的作用，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，增強(qiáng)各業(yè)務(wù)板塊的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

滬魯探索

除了在央企層面改組國(guó)有資本投資公司以外，目前地方也已經(jīng)開始加快改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。較早發(fā)布國(guó)企改革意見的上海，也在此方面進(jìn)行了探索。

“和資本有關(guān)的、和出資人有關(guān)的，才是我們要加強(qiáng)的監(jiān)管?！鄙虾Ｊ形瘯涰n正說。在上海確定的兩大國(guó)有資本流動(dòng)平臺(tái)中，上海國(guó)盛集團(tuán)側(cè)重于以非金融投資為主，上海國(guó)際集團(tuán)則是戰(zhàn)略控制型的以金融投資為主的綜合投資集團(tuán)。這兩大國(guó)資流動(dòng)平臺(tái)在2014年開始真正運(yùn)營(yíng)。2015年2月17日，上汽集團(tuán)按照上海國(guó)資國(guó)企改革的整體部署，將第三大股東上汽工業(yè)的全部持股劃轉(zhuǎn)給上海國(guó)際集團(tuán)，目的是推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)開展實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)。

山東的操作更具代表性。山東率先啟動(dòng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司地方版試點(diǎn)，首批試點(diǎn)魯信集團(tuán)和山東省國(guó)有資產(chǎn)投資控股公司已經(jīng)改建完畢，魯信為資本投資公司，山東國(guó)投為資本運(yùn)營(yíng)公司。

山東國(guó)投董事長(zhǎng)李廣慶認(rèn)為，國(guó)有資本投資公司更著眼于一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的整合與運(yùn)作，然后把資本運(yùn)作和實(shí)業(yè)的產(chǎn)業(yè)運(yùn)作結(jié)合起來。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司站在價(jià)值這個(gè)角度，運(yùn)營(yíng)模式叫做股權(quán)投資、股權(quán)管理，最后是股權(quán)經(jīng)營(yíng)，就是通過股權(quán)來實(shí)現(xiàn)企業(yè)的價(jià)值。

山東已啟動(dòng)兗礦集團(tuán)、山東能源、山東高速、山東黃金、華魯集團(tuán)等第二批5戶企業(yè)試點(diǎn)，加上齊魯交通集團(tuán)、土地儲(chǔ)備開發(fā)集團(tuán)等四大功能性平臺(tái)，山東組建的國(guó)有資本投融資、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)目前已經(jīng)有11個(gè)。

從實(shí)際操作層面來講，無論是成立國(guó)有資本投資公司還是運(yùn)營(yíng)公司，都需要進(jìn)一步梳理國(guó)有資本，其運(yùn)作周期較長(zhǎng)。有學(xué)者表示，這項(xiàng)改革思路將有望在2017年最終完成。