“小金庫(kù)”現(xiàn)狀和危害及主要特征的分析

中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：“小金庫(kù)”問題由來(lái)已久，黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)歷來(lái)就非常重視“小金庫(kù)”的治理，在“小金庫(kù)”的清理、整頓、檢查等方面已取得了一定成績(jī)。但收效甚微，而且近幾年還有蔓延擴(kuò)大之勢(shì)。目前，我國(guó)的企業(yè)、事業(yè)單位乃至國(guó)家政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部，都存在私設(shè)小金庫(kù)的現(xiàn)狀，如果這種現(xiàn)象一直發(fā)展，就會(huì)出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，會(huì)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良的影響。所以對(duì)“小金庫(kù)”的現(xiàn)狀與主要特征進(jìn)行有效的研究分析，找到解決的措施是本文的目的。

關(guān)鍵詞：小金庫(kù)現(xiàn)狀；危害；主要特征；事業(yè)單位

小金庫(kù)”將公共財(cái)產(chǎn)淪為單位的“私房錢”，進(jìn)而用于損公肥私，其本身意味著腐敗，它也容易滋生腐敗。這些年來(lái)，時(shí)常聽到政府對(duì)“小金庫(kù)”問題的嚴(yán)格規(guī)定和嚴(yán)厲查處，但小金庫(kù)一直就像韭菜，割了一茬又一次茬。因此，對(duì)于我國(guó)“小金庫(kù)”現(xiàn)狀和危害及主要特征的分析具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)重視“小金庫(kù)”問題，近幾年更是加大審計(jì)力度，通過(guò)對(duì)各單位年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算、決算、計(jì)劃項(xiàng)目、財(cái)經(jīng)管理等開展專項(xiàng)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)在資金使用和財(cái)經(jīng)管理上，各單位都不同程度地存在一些問題，有些問題還帶有一定的普遍性?！靶〗饚?kù)”現(xiàn)象為何屢禁不止？如何從根本上治理？本文針對(duì)“小金庫(kù)” 的現(xiàn)狀、危害及主要特征進(jìn)行探討。

1. “小金庫(kù)”的現(xiàn)狀

“小金庫(kù)”雖冠以“小”字，容量卻大得驚人，自19世紀(jì)70年代未開始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與政治體制都發(fā)生了重大的變化。經(jīng)濟(jì)上，所有制形式由過(guò)去單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹黧w的多種形式并存的模式，經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。政治上，更加民主和多元化，人們的價(jià)值觀、世界觀都發(fā)生了天翻地覆的變化。在這樣的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境下，產(chǎn)生了“小金庫(kù)”現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代初，隨著政企分開、“放權(quán)搞活”和財(cái)政“分灶吃飯”等一系列政策的實(shí)施，機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位有了更多相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán)限，“小金庫(kù)”也逐漸大量涌現(xiàn)。經(jīng)歷30多年嬗變，“小金庫(kù)”雖然仍帶“小”字，事實(shí)上其規(guī)模卻早已今非昔比，而且已呈遍地開花之勢(shì)。

早在1989年，中央就在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了一次“小金庫(kù)”治理，最近的一次大范圍整治則是從2009年開始的治理工作為期三年的專項(xiàng)活動(dòng)，為保證治理效果，當(dāng)時(shí)中央成立了由中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署等8個(gè)部門牽頭，涵蓋14個(gè)成員單位的中央領(lǐng)導(dǎo)小組，最終全國(guó)共查處6萬(wàn)多個(gè)“小金庫(kù)”，涉及金額300多億元。“小金庫(kù)”資金來(lái)源眾多。主要包括13種（圖1）。1989年11月7日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于清理檢查“小金庫(kù)”的通知》，開始第一次針對(duì)“小金庫(kù)”的專項(xiàng)治理。1995年5月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫(kù)”意見的通知》（國(guó)辦發(fā)[1995]29號(hào)）和《財(cái)政部、審計(jì)署、中國(guó)人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫(kù)”的具體規(guī)定的通知》（財(cái)監(jiān)字[1995]29號(hào)）兩個(gè)文件。

盡管對(duì)于“小金庫(kù)”問題，我國(guó)曾多次出臺(tái)政策予以清理，但收效甚微，而且近幾年還有蔓延擴(kuò)大之勢(shì)。1998～2006年上半年，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出“小金庫(kù)”（含擠占挪用）金額1406億元。僅2006年上半年，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共查出違規(guī)“小金庫(kù)”130億元。按年度統(tǒng)計(jì)，1998年111億元，1999年65億元，2000年33億元，2001年83億元，2002年134億元，2003年244億元，2004年194億元，2005年312億元，2006年上半年130億元，這些都是查實(shí)的數(shù)字，審計(jì)機(jī)關(guān)每年對(duì)被審計(jì)單位審計(jì)的覆蓋面一般是20%以內(nèi)，假設(shè)所有單位都接受審計(jì)，按1998～2006年上半年（共8.5年）的平均“小金庫(kù)”數(shù)165.4億元推算，所有國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位，每年“小金庫(kù)”數(shù)額可能高達(dá)827億元。也有人大膽推斷：全國(guó)每年進(jìn)入“小金庫(kù)”的錢大約5000億元，約占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的5%。

全國(guó)開展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作3年（2009-2011年）來(lái)取得顯著成效，截至2011年11月底，全國(guó)納入治理范圍的110多萬(wàn)個(gè)單位共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”60722個(gè)，涉及金額315.86億元，責(zé)任追究10429人，建立和完善管理制度39.64萬(wàn)個(gè)（圖2）。2011年，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位發(fā)現(xiàn)的“小金庫(kù)”數(shù)量及金額比2009年分別下降了82.7%、88.3%；國(guó)有企業(yè)發(fā)現(xiàn)的“小金庫(kù)”數(shù)量及金額同比分別下降了79.9%、81.6%；社會(huì)團(tuán)體發(fā)現(xiàn)的“小金庫(kù)”數(shù)量及金額同比分別下降了80.5%、97.7%。

2009年山西省紀(jì)委對(duì)1907名省直和市縣掌握行政審批、執(zhí)法和管理權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部集中進(jìn)行廉政教育；發(fā)現(xiàn)和處理1565個(gè)單位的1665個(gè)“小金庫(kù)”，涉及金額4.07億元（圖3）。2009-2012年山西省共抽調(diào)3045人次，組成583個(gè)檢查組，對(duì)山西省11254個(gè)單位開展了兩次大規(guī)模的重點(diǎn)檢查，共發(fā)現(xiàn)2166家單位存在“小金庫(kù)”問題2362個(gè)，涉及“小金庫(kù)”金額6.20億元；共收繳財(cái)政資金1.45億元，補(bǔ)繳稅款5780.23萬(wàn)元，退還和追回違規(guī)支出資金1782.68萬(wàn)元；對(duì)設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)違法違規(guī)情節(jié)嚴(yán)重的403名責(zé)任人員依法追究責(zé)任，其中，行政處罰47人，組織處理70人，黨紀(jì)政紀(jì)處分272人，移送司法機(jī)關(guān)處理14人。

2011年，中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組文件《2011年“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作實(shí)施方案》（中治金〔2011） 2號(hào)）明確提出：“構(gòu)建和完善防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效工作機(jī)制，著力解決“小金庫(kù)”這個(gè)反腐倡廉建設(shè)中人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，并提出了《關(guān)于防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（中治金〔2011） 5號(hào)）。我國(guó)2009年開展的第三次專項(xiàng)治理以來(lái)，截止2011年，三年間，事業(yè)單位共計(jì)發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”23608個(gè)，涉及金額119.18億元，糾正違規(guī)資金109.71億元， 責(zé)任追究5808人，各項(xiàng)指標(biāo)均高于行政機(jī)關(guān)“小金庫(kù)”，行政機(jī)關(guān)共計(jì)發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”12103個(gè)，涉及金額52.37億元，糾正違規(guī)資金41.69億元，責(zé)任追究1897人 （表 1）。

2012年4月23日從江西省財(cái)政廳獲悉，該省自2009年5月起在全省黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及公募基金會(huì)、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)開展為期三年的“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作，取得顯著成效。3年來(lái)，江西全省共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)” 1590個(gè)，涉及金額7.5億元人民幣。

2012年7月19日從甘肅省財(cái)政廳獲悉，近年來(lái)甘肅省先后實(shí)施和推進(jìn)了省直管縣、縣級(jí)基本財(cái)力保障、鄉(xiāng)財(cái)縣管等一系列體制機(jī)制改革，開展了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)及“小金庫(kù)”和公務(wù)用車專項(xiàng)治理等反腐倡廉重點(diǎn)工作，兩年來(lái)全省共發(fā)現(xiàn)各類“小金庫(kù)”1733個(gè)，涉及金額3.2億元，整改落實(shí)到位資金2.9億元，對(duì)涉及的292人進(jìn)行了責(zé)任追究。

2014年6月16日審計(jì)署發(fā)布的西電東送21個(gè)輸變電項(xiàng)目審計(jì)結(jié)果顯示，國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司在輸變電建設(shè)管理中存在著違規(guī)招投標(biāo)、多計(jì)工程款、私設(shè)“小金庫(kù)”等突出問題，導(dǎo)致了巨額財(cái)政資金的損失浪費(fèi)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)公司未經(jīng)招標(biāo)就將部分電網(wǎng)工程直接發(fā)包給關(guān)聯(lián)企業(yè)，招標(biāo)中存在大幅壓縮招投標(biāo)時(shí)間、評(píng)標(biāo)不合規(guī)等問題，涉及金額34 .39億元。電網(wǎng)公司所屬部分施工單位編造虛假合同、使用虛假發(fā)票等套取電網(wǎng)工程建設(shè)資金13 .81億元，用于私設(shè)巨額“小金庫(kù)”，主要用于發(fā)放獎(jiǎng)金、列支各種費(fèi)用。

2014年6月24日審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議上作“關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”時(shí)披露，2013年，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委本級(jí)和中國(guó)建筑文化中心、中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所等 34個(gè)所屬單位采取轉(zhuǎn)移收入或虛列支出等方式，賬外設(shè)立“小金庫(kù)”1.94億元。劉家義舉例說(shuō)，國(guó)家林業(yè)局所屬調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院等14家單位通過(guò)收入不入賬等方式違規(guī)設(shè)立 “小金庫(kù)”，涉及金額 3624.84萬(wàn)元，主要用于發(fā)放職工獎(jiǎng)金、招待等支出；國(guó)家海洋局預(yù)報(bào)中心2011年至 2013年，將 510.61萬(wàn)元廣告收入存放所屬公司，其中392.19萬(wàn)元用于發(fā)放職工津貼補(bǔ)貼；2011年至 2013年，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委所屬宣教中心、醫(yī)管所等5家單位采用虛假合同、虛假發(fā)票報(bào)銷等方式套取資金設(shè)立 “小金庫(kù)”665.15萬(wàn)元。“小金庫(kù)”嚴(yán)重拉低財(cái)政績(jī)效水平，還會(huì)產(chǎn)生私吞公款、濫發(fā)錢物等問題?！睂?duì)于“小金庫(kù)”的危害。

2014年是全面貫徹落實(shí)黨的十八大三中全會(huì)精神的開局之年，做好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作意義重大。根據(jù)黨中央要求，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、審計(jì)署發(fā)出通知，決定從2014年8月起，在全國(guó)開展貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律和“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作。這既是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定的重要舉措，也是斬?cái)嗌菝蚁順分L(fēng)資金鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。陜西省治理“小金庫(kù)”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)中省治理方案要求，陜西省本級(jí)把有具體舉報(bào)線索、社會(huì)反映比較強(qiáng)烈、日常監(jiān)管中問題較多、自查自糾不認(rèn)真的18家單位列為第一批重點(diǎn)檢查對(duì)象實(shí)施檢查。各市、省管縣治理辦也相繼組織財(cái)政、審計(jì)部門嚴(yán)密組織實(shí)施重點(diǎn)檢查。截至9月30日，全省完成重點(diǎn)檢查2281戶，其中黨政機(jī)關(guān)963戶、事業(yè)單位1281戶、社會(huì)團(tuán)體37戶。發(fā)現(xiàn)2013年違紀(jì)單位戶數(shù)749戶，2014年違紀(jì)單位戶數(shù)615戶。

2. “小金庫(kù)”的主要特征

“小金庫(kù)”歷來(lái)臭名昭著，它誘發(fā)和滋生腐敗現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。究其主要表現(xiàn)形式，包括違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫(kù)”；用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫(kù)”；以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”；經(jīng)營(yíng)收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立“小金庫(kù)”；虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫(kù)”；以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫(kù)”；上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”等?！靶〗饚?kù)”其外表形形色色，內(nèi)在錯(cuò)綜復(fù)雜，表現(xiàn)五花八門，在某些方面，它已經(jīng)成為產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的一個(gè)根源和溫床，嚴(yán)重干擾了財(cái)經(jīng)管理秩序。通過(guò)對(duì)近年來(lái)“小金庫(kù)”具體表現(xiàn)形式的分析，可以看出，“小金庫(kù)”具有以下主要特征：

2.1廣泛性和普遍性

目前審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的“小金庫(kù)”，行政機(jī)關(guān)（部門）有，事業(yè)單位有，企業(yè)單位有，各類團(tuán)體、臨時(shí)機(jī)構(gòu)也有。如在工業(yè)系統(tǒng)中截留或轉(zhuǎn)移各種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收人。包括產(chǎn)品銷售收入、經(jīng)營(yíng)收入、出租收入、殘次品和邊角廢料收入、逾期押金收入、處理報(bào)廢固定資產(chǎn)變價(jià)收入、銷售不動(dòng)產(chǎn)收入、股票發(fā)行費(fèi)收入等，形式多（圖4）：違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫(kù)”；用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫(kù)”；以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”；經(jīng)營(yíng)收入未納入規(guī)定賬戶核算設(shè)立“小金庫(kù)”；虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫(kù)”；以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫(kù)”；上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”。

圖4 私設(shè) “小金庫(kù)”表現(xiàn)形式

2.2秘密性和隱蔽性

私設(shè)“小金庫(kù)”或賬外賬資金的問題在行政事業(yè)單位仍比較普遍，其手段、方法各異，技術(shù)性、隱蔽性越來(lái)越強(qiáng)。“小金庫(kù)”往往是領(lǐng)導(dǎo)一人說(shuō)了算，財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)，無(wú)監(jiān)督、管理可言，為“小金庫(kù)”的掌管人提供了用錢上的方便。凡正常財(cái)務(wù)不能處理的項(xiàng)目，都能在“小金庫(kù)”中予以支出。“小金庫(kù)”是賬外賬，有的只有單位（部門）領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)幾個(gè)人知道。由于“賬外賬”與“小金庫(kù)”是十分敏感和秘密的事項(xiàng)，大都用于單位、團(tuán)體和個(gè)人的非正常費(fèi)用支出，故而其資金流向一般都處于非公開的狀態(tài)。從大量曝光的案例來(lái)看，“小金庫(kù)”主要有兩種：一是收入不入賬；二是虛列支出，套取資金。

2.3隨意性與揮霍性

由于“小金庫(kù)”的黑戶口身份，出了問題難以查證，致使收支自由，隨意性很大?！靶〗饚?kù)”的資金去向除一部分用于小團(tuán)體集體福利外，相當(dāng)大的一部分用于大吃大喝、招待應(yīng)酬、送禮行賄或娛樂性高消費(fèi)。隨著“小金庫(kù)”金額越來(lái)越大，設(shè)立主體行政地位越來(lái)越高，主體性質(zhì)越來(lái)越復(fù)雜，其所帶來(lái)的危害性也越來(lái)越大，造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，誘發(fā)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件不斷增加，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，成為滋生腐敗和產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)犯罪的重要根源。少數(shù)單位領(lǐng)導(dǎo)大吃大喝，或到處游山玩水，或經(jīng)常出入歌廳舞廳等娛樂場(chǎng)所，而這些開支不便公開在財(cái)務(wù)賬上報(bào)銷，于是就從“小金庫(kù)”中支出。

2.4群體性和福利性

有些單位在內(nèi)部形成幾股利益團(tuán)體，通過(guò)各種利益關(guān)系牽扯在一起，更有甚者，單位領(lǐng)導(dǎo)為了實(shí)現(xiàn)自己的政治抱負(fù)或者個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益，通過(guò)各種手段來(lái)拉攏下屬，收攏人心，以“集體福利”的方式來(lái)建立親密的“干群關(guān)系”。 2006年以來(lái)，陜西送變電工程公司及所屬單位在承建寶雞至乾縣750千伏輸變電工程、寧東至山東±660千伏直流輸電示范工程等項(xiàng)目時(shí)，通過(guò)簽訂虛假合同、開具虛假發(fā)票、編制虛假工程結(jié)算書等方式，套取電網(wǎng)工程建設(shè)資金1.5億元元。其中3193萬(wàn)元用于發(fā)放職工獎(jiǎng)金、列支招待費(fèi)、轉(zhuǎn)移到陜西萬(wàn)達(dá)房地產(chǎn)有限公司等。

3.結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)未來(lái)將逐步深化財(cái)稅、金融、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)等管理制度的改革，在源頭上防止并杜絕“小金庫(kù)”問題的發(fā)生，遵循“標(biāo)本兼治、糾建并舉”的原則，深入探討研究“小金庫(kù)”產(chǎn)生的根源，將“小金庫(kù)”納入日常監(jiān)督管理工作中，建立健全制度、管理和監(jiān)督“三位一體”的長(zhǎng)效防治機(jī)制，在此基礎(chǔ)上，也將不斷加大對(duì)“小金庫(kù)”的治理力度。自2009年中央部署開展“小金庫(kù)”治理工作以來(lái)，各級(jí)治理機(jī)構(gòu)扎實(shí)開展工作，著力推進(jìn)防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，取得了階段性成效?！靶〗饚?kù)”具有很大的危害性，如何構(gòu)建基層單位防治“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制，從源頭上控制防范“小金庫(kù)”，標(biāo)本兼治，是一個(gè)迫在眉睫的問題。從過(guò)往查處的情況看，一些單位之所以私設(shè)“小金庫(kù)”，就是為了開支一些見不得陽(yáng)光的東西，故而才會(huì)有一些單位領(lǐng)導(dǎo)好于建“小金庫(kù)”。 要想從根本上解決“小金庫(kù)”問題，必須從源頭上找辦法，將專項(xiàng)治理與長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、堵疏結(jié)合、懲防并舉、綜合治理的方針。

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作者簡(jiǎn)介：

徐小英（1977-）女，漢族，陜西省楊陵區(qū)人，西北農(nóng)林科技大學(xué)水土保持研究所財(cái)務(wù)部會(huì)計(jì)師/主任，碩士，研究方向：現(xiàn)代會(huì)計(jì)、審計(jì)與財(cái)務(wù)管理理論等方面的研究。