進(jìn)一步擴(kuò)大我國石油流通市場開放研究

張　威　崔衛(wèi)杰　董　超

(作者單位：①中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院,②商務(wù)部研究院;責(zé)任編輯：白宇)

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進(jìn)一步擴(kuò)大我國石油流通市場開放研究

張威①崔衛(wèi)杰②董超②

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革逐步推進(jìn)和石油工業(yè)的快速發(fā)展，我國石油流通體制也經(jīng)歷了多次調(diào)整與變革?？傮w來說，石油流通管理經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)一計(jì)劃管理到逐步放松管制進(jìn)行市場化改革的過程。同當(dāng)前世界大多數(shù)國家的石油市場開放程度相比，上游環(huán)節(jié)的行政性壟斷依然抑制著流通市場的發(fā)展活力，政府在價(jià)格形成機(jī)制中依然保持著主導(dǎo)作用。因此，仍需進(jìn)一步深化改革，擴(kuò)大開放，理清政府與市場的關(guān)系，促進(jìn)石油流通業(yè)健康發(fā)展。

一、 石油流通市場開放歷程及現(xiàn)狀

石油是重要的戰(zhàn)略資源，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起就作為國家管理的一類物資。因此，石油流通行業(yè)實(shí)際上經(jīng)歷了對(duì)內(nèi)開放和對(duì)外開放兩個(gè)歷史階段。

(一)對(duì)內(nèi)開放階段(1981—2004年)

盡管我國自2001年起就已正式加入WTO，但根據(jù)我國加入WTO的承諾，2004年12月11日，我國對(duì)外國資本進(jìn)入成品油零售領(lǐng)域?qū)嵭虚_放，允許外國資本在中國成品油市場建立加油站和其他類似的銷售企業(yè)；2006年12月11日，開放了成品油批發(fā)、倉儲(chǔ)和原油經(jīng)營領(lǐng)域。因此，本文將2004年之前的發(fā)展情況統(tǒng)一計(jì)入對(duì)內(nèi)開放階段。

1.價(jià)格雙軌制下的計(jì)劃內(nèi)管理與計(jì)劃外市場開放并存階段(1981—1993年)

20世紀(jì)80年代以前，中國對(duì)石油行業(yè)的管理體制是：對(duì)石油生產(chǎn)、勘探、研究費(fèi)用、銷售收入、貿(mào)易損失進(jìn)行統(tǒng)收統(tǒng)支，國營石油公司負(fù)責(zé)生產(chǎn)、銷售和貿(mào)易，國家石油流通完全實(shí)行內(nèi)部計(jì)劃調(diào)撥，原油和成品油均實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，價(jià)格由政府制定和調(diào)控，國家對(duì)石油流通沒有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的管制，生產(chǎn)成本、油品價(jià)格及國內(nèi)外市場需求之間相互脫節(jié)，“計(jì)劃”色彩鮮明。

1981年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家能源委《關(guān)于協(xié)調(diào)組織石油部超產(chǎn)原油、成品油出口安排問題報(bào)告的通知》，允許將超出包干基數(shù)1億噸的超產(chǎn)原油以國際油價(jià)出口或以計(jì)劃內(nèi)高價(jià)在國內(nèi)銷售，計(jì)劃部分由國家定價(jià)，企業(yè)自銷部分與用戶協(xié)商定價(jià)，所得收入由石油工業(yè)部自己支配，與原油價(jià)格相適應(yīng)，成品油也出現(xiàn)多種價(jià)格形式。由此，國內(nèi)油價(jià)開始出現(xiàn)計(jì)劃內(nèi)平價(jià)和計(jì)劃外高價(jià)并存的雙軌制局面。雙軌制下，石油企業(yè)有了自銷權(quán)，石油流通領(lǐng)域真正出現(xiàn)了“市場”。除了中石油、中石化和中海油三大石油公司銷售系統(tǒng)外，地方政府部門、集體部門、個(gè)體戶等也成為石油流通主體，成品油煉制、批發(fā)零售市場基本處于開放的自由競爭狀態(tài)。

2.價(jià)格并軌制下的集團(tuán)壟斷階段(1994—2003年)

雙軌制下，國內(nèi)石油市場出現(xiàn)油價(jià)不合理以及油市秩序混亂等諸多問題，為此，國家出臺(tái)了一系列文件，加強(qiáng)了對(duì)石油流通秩序的規(guī)范管理。

1994年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于改革原油、成品油流通體制意見的通知》，明確原油、成品油一律實(shí)行國家定價(jià)，結(jié)束了雙軌制的價(jià)格局面。按照國家統(tǒng)一政策、統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的原則，石化總公司銷售公司負(fù)責(zé)成品油資源的地區(qū)平衡和品種調(diào)劑，石油天然氣總公司銷售公司和各地方煉油企業(yè)的銷售機(jī)構(gòu)，作為成品油銷售的兩個(gè)輔助渠道，也要按照上述“四個(gè)統(tǒng)一”的原則，從事銷售經(jīng)營活動(dòng)。

1999年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序意見的通知》(國辦發(fā)〔1999〕38號(hào)，以下簡稱“38號(hào)文”)，明確規(guī)定國產(chǎn)原油和進(jìn)口原油，不得自行銷售，全部由國家統(tǒng)一配置。實(shí)行成品油集中批發(fā)，國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油(汽油、煤油、柴油)要全部交由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)、單位不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。同時(shí)，要規(guī)范成品油零售管理，推行集中配送和連鎖經(jīng)營，提高成品油零售環(huán)節(jié)的組織化程度。

“38號(hào)文”頒布后，中國的原油和成品油流通體制發(fā)生了重大變化，市場格局演變?yōu)椋涸秃统善酚陀驮匆约芭l(fā)權(quán)主要由兩大集團(tuán)公司所控制，終端零售環(huán)節(jié)相對(duì)放開。

2001年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等五部門《關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范成品油市場秩序的意見》，一是明確了嚴(yán)格成品油市場準(zhǔn)入，進(jìn)一步規(guī)范成品油市場秩序，成品油由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)集中批發(fā)；二是明確了對(duì)新建加油站要嚴(yán)格控制，規(guī)范審批程序，且必須由石油集團(tuán)、石化集團(tuán)全資或控股建設(shè)，由此奠定了兩大石油集團(tuán)對(duì)石油批發(fā)、零售的全渠道控制地位。

總體上看，這一階段，成品油的批發(fā)和零售權(quán)進(jìn)一步向兩大石油集團(tuán)集中，市場格局開始由自由競爭向集團(tuán)壟斷方向轉(zhuǎn)變，對(duì)流通主體和價(jià)格控制也成為中國石油流通管理的主要手段。

(二)對(duì)內(nèi)對(duì)外協(xié)同開放階段(2004年至今)

2004年以來，為了進(jìn)一步推進(jìn)石油市場有序開放，促進(jìn)原油、成品油市場健康發(fā)展，我國先后制定出臺(tái)了《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》等相關(guān)政策，石油流通市場進(jìn)入對(duì)內(nèi)對(duì)外協(xié)同開放階段。

2004年12月，商務(wù)部以部令的形式發(fā)布了《成品油市場管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，對(duì)從事成品油批發(fā)、倉儲(chǔ)和零售的企業(yè)提出了資質(zhì)要求，包括穩(wěn)定的供應(yīng)渠道、適度的倉儲(chǔ)規(guī)模、良好的運(yùn)輸能力和規(guī)范的安全保障要求等?！稌盒修k法》放開了成品油零售市場的準(zhǔn)入限制，國內(nèi)符合條件的經(jīng)營者獲得了從事相關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)利。

2006年12月，商務(wù)部以部令的形式公布了《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》。兩個(gè)辦法明確了原油和成品油流通實(shí)行經(jīng)營許可制度并列明市場準(zhǔn)入條件，加入了與外商投資企業(yè)相關(guān)的條款?！对褪袌龉芾磙k法》明確，從事原油銷售和倉儲(chǔ)的外商投資企業(yè)需提供《中華人民共和國外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》?！冻善酚褪袌龉芾磙k法》規(guī)定，同一外國投資者在中國境內(nèi)從事成品油零售經(jīng)營超過30座及以上加油站的(含投資建設(shè)加油站、控股和租賃站)，銷售來自多個(gè)供應(yīng)商的不同種類和品牌的成品油的，不允許外方控股。兩個(gè)辦法的頒布，標(biāo)志著中國石油流通市場實(shí)現(xiàn)了對(duì)內(nèi)和對(duì)外開放。

2008年，國家發(fā)展改革委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于民營成品油企業(yè)經(jīng)營有關(guān)問題的通知》，要求民營成品油企業(yè)規(guī)范經(jīng)營成品油的批發(fā)和零售業(yè)務(wù)，確定了兩大石油集團(tuán)向民營成品油批發(fā)企業(yè)的供油價(jià)格。地方煉廠(具備批發(fā)資格的除外)所產(chǎn)成品油要嚴(yán)格執(zhí)行交中石油、中石化兩集團(tuán)公司集中批發(fā)的規(guī)定。

2015年，國家發(fā)展改革委出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，其中明確，符合條件的用油企業(yè)在確定用油限額內(nèi)可向商務(wù)部申請(qǐng)?jiān)瓦M(jìn)口，但獲準(zhǔn)進(jìn)口的原油僅限本企業(yè)符合條件的煉油裝置自用，不得轉(zhuǎn)售。

加入WTO以后，盡管我國石油流通市場對(duì)內(nèi)、對(duì)外開放的力度不斷加大，但歷史形成的幾大石油集團(tuán)主導(dǎo)的市場格局沒有根本改變。大型石油集團(tuán)控制了原油生產(chǎn)、進(jìn)口、煉化和批發(fā)等主要關(guān)鍵環(huán)節(jié)，石油流通市場仍有濃厚的壟斷色彩。

二、石油流通市場開放水平評(píng)價(jià)

通過對(duì)主體和價(jià)格的管理，政府對(duì)石油流通體系保持了較強(qiáng)的控制力，市場結(jié)構(gòu)高度集中，開放度和充分競爭程度與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差異。

(一)市場開放程度與發(fā)達(dá)國家仍有差距

從20世紀(jì)80年代開始，世界主要國家和地區(qū)石油產(chǎn)業(yè)紛紛開放，流通領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入限制逐步減少或徹底解除。例如，美國早在卡特政府時(shí)期就取消了對(duì)進(jìn)口石油的配額管理和石油價(jià)格管制，加快了石油市場開放。法國實(shí)行開放的石油市場政策，符合條件的任何國家企業(yè)，都可以在法國開采石油、興建煉油廠、建設(shè)加油站、從事油品批發(fā)和零售業(yè)務(wù)。日本在1996年廢除《特定石油產(chǎn)品進(jìn)口臨時(shí)法》后，放開了對(duì)石油及產(chǎn)品的進(jìn)口限制。韓國原油進(jìn)口、油品進(jìn)口、煉廠設(shè)置及油品銷售各環(huán)節(jié)均允許韓國公民與外資自由進(jìn)入。

我國在加入WTO后，頒布了《成品油市場管理辦法》和《原油市場管理辦法》等相關(guān)政策，名義上實(shí)現(xiàn)了石油流通市場的開放，但由于受制于上游環(huán)節(jié)行政壟斷對(duì)油源的控制，導(dǎo)致流通市場開放尚不充分。

從對(duì)原油和成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的影響看，由于擁有石油開采許可證的只有中石油、中石化、中海油和延長石油四家企業(yè)，其生產(chǎn)的原油大多交由其集團(tuán)內(nèi)部的煉化企業(yè)進(jìn)行加工，所以原油流通市場有名無實(shí)。加工后的成品油也大多交由系統(tǒng)內(nèi)部的批發(fā)企業(yè)銷售。因此，批發(fā)業(yè)的準(zhǔn)入限制雖已放開，但受制于上游環(huán)節(jié)的油源供給，大型企業(yè)集團(tuán)依然在我國成品油批發(fā)領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，截至2013年年底，國有資本在成品油批發(fā)領(lǐng)域仍占據(jù)75%的市場份額。

從對(duì)原油進(jìn)口環(huán)節(jié)的影響看，目前我國原油進(jìn)口權(quán)依舊實(shí)行許可經(jīng)營模式，進(jìn)口國營貿(mào)易實(shí)行自動(dòng)進(jìn)口許可管理，中石油下屬的中國聯(lián)合石油責(zé)任有限公司、中石化下屬的中國國際石油化工聯(lián)合總公司、中海油中石化聯(lián)合國際貿(mào)易有限責(zé)任公司、中國中化集團(tuán)、珠海振戎公司為原油進(jìn)口國營貿(mào)易企業(yè)，這5家企業(yè)原油進(jìn)口無配額限制。加入WTO后，我國逐步放開了非國營貿(mào)易的原油進(jìn)口配額，且配額每年呈遞增態(tài)勢。但非國營貿(mào)易渠道進(jìn)口的石油必須持有中石油或中石化的排產(chǎn)證明，即必須交由兩大集團(tuán)下屬的煉廠加工，海關(guān)才給予放行，因此，即便獲得進(jìn)口權(quán)，企業(yè)也很難在國際市場自行采購、進(jìn)口原油。2015年，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，這一政策雖然放寬了地方煉油企業(yè)用油條件，但僅限自用，其所進(jìn)口的原油不能進(jìn)入流通領(lǐng)域。

上述分析表明，上游環(huán)節(jié)的行政干預(yù)直接導(dǎo)致下游流通市場無法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，從開放度上比較，我國與發(fā)達(dá)國家仍有差距。

(二)政府對(duì)價(jià)格形成的干預(yù)度仍然較高

近年來各國政府對(duì)價(jià)格的干預(yù)逐步減少，主要由各國的市場主體根據(jù)市場供需情況自發(fā)調(diào)節(jié)價(jià)格，國際市場原油價(jià)格是各國石油產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整的主要依據(jù)，市場化定價(jià)成為當(dāng)前各國石油流通領(lǐng)域發(fā)展的共同特點(diǎn)。而我國政府在石油流通價(jià)格管理上依然有較強(qiáng)的主導(dǎo)作用。

一是從定價(jià)主體看(見表1、表2)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起，政府一直是我國石油產(chǎn)品的定價(jià)主體。2016年，《石油價(jià)格管理辦法》出臺(tái)，明確了原油價(jià)格實(shí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)，成品油價(jià)格繼續(xù)采取政府指定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)并行的方式。石油產(chǎn)品價(jià)格的定價(jià)體系由完全政府主導(dǎo)向有限度的市場化定價(jià)轉(zhuǎn)型，但政府依然在價(jià)格形成機(jī)制中起主導(dǎo)作用，尤其是成品油價(jià)格。

二是從調(diào)控區(qū)間看，自1998年起，國家規(guī)定了汽油、柴油(標(biāo)準(zhǔn)品)零售中準(zhǔn)價(jià)格，允許兩大集團(tuán)在上下5%的幅度內(nèi)制定具體零售價(jià)格。2001年，國家將浮動(dòng)幅度由上下5%擴(kuò)大為上下8%。2008年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》明確，對(duì)汽、柴油零售實(shí)行最高零售價(jià)格，最高零售價(jià)格由出廠價(jià)格和流通環(huán)節(jié)差價(jià)構(gòu)成；汽、柴油批發(fā)實(shí)行最高批發(fā)價(jià)格。2016年《石油價(jià)格管理辦法》進(jìn)一步明確了成品油供應(yīng)價(jià)格、批發(fā)價(jià)格和零售價(jià)格的調(diào)整空間。汽、柴油最高零售價(jià)格以國際市場原油價(jià)格為基礎(chǔ)，考慮國內(nèi)平均加工成本、稅金、合理流通環(huán)節(jié)費(fèi)用和適當(dāng)利潤確定。成品油零售企業(yè)可在不超過政府規(guī)定的汽、柴油最高零售價(jià)格的前提下，自主制定具體零售價(jià)格。成品油批零價(jià)差被控制在一定范圍內(nèi)。

從近年來對(duì)石油產(chǎn)品價(jià)格管理方式的變化看，一方面與國際接軌的程度更加緊密，反映出我國石油流通市場的開放度有所提升；另一方面，政府依然在產(chǎn)品定價(jià)方面保持較高的控制力，企業(yè)自主調(diào)整的空間有限，某種程度上削弱了價(jià)格對(duì)市場供求的調(diào)劑能力，影響了流通引導(dǎo)生產(chǎn)、促進(jìn)消費(fèi)作用的充分發(fā)揮。

三、進(jìn)一步擴(kuò)大石油流通市場開放的幾點(diǎn)思考

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，石油流通市場的擴(kuò)大開放、充分競爭將是必然趨勢，也是未來我國石油流通體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，更好地發(fā)揮政府作用，注重客觀性和可操作性，真正使市場在資源配置中起決定性作用，進(jìn)一步擴(kuò)大石油市場的對(duì)內(nèi)對(duì)外開放。

(一)把打破壟斷局面作為擴(kuò)大石油流通市場開放的重要路徑

國內(nèi)石油市場的高度壟斷性質(zhì)，決定了市場競爭必然是不充分的。國際石油市場資源豐富，擴(kuò)大開放是中國充分利用國際市場，獲得石油資源的重要途徑，也是保障中國石油供應(yīng)安全的重要手段。因此，未來應(yīng)統(tǒng)籌考慮石油進(jìn)口、煉化環(huán)節(jié)的市場開放問題，明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管辦法，創(chuàng)造條件促進(jìn)各類主體平等競爭。加強(qiáng)煉油廠的資質(zhì)管理，取消海關(guān)需兩大集團(tuán)排產(chǎn)證明才能放行、鐵路部門才能安排運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)規(guī)定，允許符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)加工進(jìn)口原油，準(zhǔn)許符合條件的企業(yè)從事進(jìn)口石油經(jīng)銷，擴(kuò)大油源供給渠道，真正實(shí)現(xiàn)石油流通市場主體多元化，充分利用國際市場和國際資源，促進(jìn)我國石油產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

(二)把構(gòu)建多元化市場體系作為擴(kuò)大石油流通市場開放的重要目標(biāo)

國際石油貿(mào)易交易方式多樣、交易主體多元，中國應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)國內(nèi)現(xiàn)貨交易市場管理，逐步推進(jìn)期貨市場建設(shè)，形成現(xiàn)貨、遠(yuǎn)期、期貨相結(jié)合的多層次市場體系。一方面，要加強(qiáng)石油現(xiàn)貨交易平臺(tái)管理，明確和完善其功能，推動(dòng)其穩(wěn)妥開展石油現(xiàn)貨中遠(yuǎn)期交易。另一方面，要積極發(fā)展原油期貨市場，穩(wěn)妥發(fā)展石油衍生品市場，提高在國際石油市場中的地位和話語權(quán)。此外，應(yīng)允許國外的石油公司和機(jī)構(gòu)投資者參與國內(nèi)石油期貨市場交易，加快培養(yǎng)期貨交易方面的人才。推動(dòng)國內(nèi)企業(yè)參與國際原油期貨交易，熟悉國際原油期貨交易規(guī)則，深度融合國際國內(nèi)原油期貨市場，實(shí)現(xiàn)規(guī)則對(duì)接，切實(shí)建立開放的石油流通市場體系。

表1　原油價(jià)格定價(jià)主體變化

資料來源：根據(jù)相關(guān)資料整理

表2　成品油價(jià)格定價(jià)主體變化

資料來源：根據(jù)相關(guān)資料整理

(三)把政府職能轉(zhuǎn)變作為擴(kuò)大石油流通市場開放的重要手段

應(yīng)根據(jù)石油流通的實(shí)際情況，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以市場化改革為基本取向，對(duì)石油流通實(shí)行放、管、服結(jié)合，厘清政府與市場在石油流通管理中的責(zé)任邊界，既能夠真正使市場在石油資源配置中起決定性作用，又能夠有效防止市場失靈，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用。一方面要充分發(fā)揮市場決定性作用，擴(kuò)大石油流通市場準(zhǔn)入，加大簡政放權(quán)力度，深化石油流通的行政審批改革，提高石油流通效率。放開價(jià)格管理，由政府直接制定價(jià)格向間接調(diào)控價(jià)格轉(zhuǎn)變，靈活運(yùn)用稅收等手段，調(diào)控供需保持市場穩(wěn)定。另一方面，要將政府職能的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向石油流通的事中事后監(jiān)管方面，加強(qiáng)對(duì)石油流通市場日常監(jiān)測預(yù)警和行業(yè)秩序管理，對(duì)違反石油流通領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的經(jīng)營行為給予懲罰，逐步建立健全石油儲(chǔ)備體系，保障供給安全。

(四)把完善法律體系作為擴(kuò)大石油流通市場開放的重要保障

加快完善石油流通行業(yè)的監(jiān)管體制，逐步改變依據(jù)部門文件的行政管理方式，形成依法監(jiān)管的監(jiān)管體系。清理現(xiàn)有的規(guī)章制度，修改或廢止與擴(kuò)大石油流通市場相矛盾的政策。盡快制定出臺(tái)《石油法》，明確包括石油生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)備、銷售等各環(huán)節(jié)的全行業(yè)法律規(guī)范。完善《反壟斷法》等相關(guān)法律，打破行業(yè)壟斷，維護(hù)公平競爭，加強(qiáng)對(duì)石油流通市場秩序的管理，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為。加強(qiáng)石油流通執(zhí)法體系建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)法效力，營造良好的法治化營商環(huán)境。

(作者單位：①中國地質(zhì)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與資源學(xué)院,②商務(wù)部研究院;責(zé)任編輯：白宇)