突破中國(guó)海警刑事執(zhí)法瓶頸問(wèn)題的若干思考

◎ 楊　洋　廣東海警第二支隊(duì)

突破中國(guó)海警刑事執(zhí)法瓶頸問(wèn)題的若干思考

◎ 楊洋廣東海警第二支隊(duì)

享有刑事執(zhí)法權(quán)對(duì)于中國(guó)海警進(jìn)行海上維權(quán)和綜合執(zhí)法是尤為重要的。中國(guó)海警正在整合之中，其刑事執(zhí)法資格、執(zhí)法程序及執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)都是中國(guó)海警進(jìn)行刑事執(zhí)法所面臨的瓶頸性問(wèn)題。今后應(yīng)強(qiáng)力推進(jìn)海警立法，加強(qiáng)海警執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)，建立起規(guī)范、完善的海警執(zhí)法體系。

中國(guó)海警 刑事執(zhí)法 立法

中國(guó)海警局自2013年7月掛牌成立至今三年有余。三年來(lái)，中國(guó)海警改善了四部門整合前“職能重疊、效率低下、維權(quán)不力”的海上維權(quán)執(zhí)法舊模式，取得了一系列的成績(jī)，很大程度上維護(hù)了我國(guó)的海洋權(quán)益。然而，隨著海上刑事執(zhí)法的深入開(kāi)展，暴露出不少亟待解決的困難和問(wèn)題，若不能有效解決，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響維權(quán)執(zhí)法工作的正常實(shí)施和深入發(fā)展。

1.我國(guó)海警海上刑事執(zhí)法存在問(wèn)題

1.1刑事執(zhí)法主體資格不明確

根據(jù)公安部2007年發(fā)布并施行的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第七條，公安邊防海警履行職責(zé)時(shí)可以依法行使的職權(quán)，包括治安案件調(diào)查處理權(quán)、刑事案件偵查權(quán)、毗連區(qū)管制權(quán)和緊追權(quán)等?！逗ｊP(guān)法》第四條中規(guī)定：“國(guó)家在海關(guān)總署設(shè)立專門偵查走私犯罪的公安機(jī)構(gòu)，配備專職緝私警察，負(fù)責(zé)對(duì)其管轄的走私犯罪案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審。海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)履行偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審職責(zé)，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的規(guī)定辦理?！边@兩項(xiàng)規(guī)定確保了原公安邊防海警和海關(guān)緝私警察刑事執(zhí)法權(quán)來(lái)源的合法性和有效性，他們享有海上辦理特定刑事案件的執(zhí)法主體資格。而我們?cè)趪?guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》中，國(guó)家海洋局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，國(guó)家海洋局網(wǎng)站公布其主要職責(zé)有：“負(fù)責(zé)組織擬定海洋維權(quán)執(zhí)法的制度和措施，……管護(hù)海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)國(guó)家海上安全和治安秩序，負(fù)責(zé)海上重要目標(biāo)的安全警衛(wèi)，處置海上突發(fā)事件?！眹?guó)家海洋局對(duì)該項(xiàng)職責(zé)的明確，一方面彰顯了整合的力度和廣度，凸顯了國(guó)家從戰(zhàn)略高度重視海洋、維護(hù)海洋權(quán)益的決心和意志。另一方面，還似乎表明了中國(guó)海警機(jī)構(gòu)擁有著相關(guān)刑事執(zhí)法權(quán)，具有刑事執(zhí)法主體資格。但是中國(guó)海警海上刑事執(zhí)法權(quán)來(lái)源途徑并非是清晰完整的。

一是國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）不能成為中國(guó)海警機(jī)構(gòu)取得海上綜合執(zhí)法主體資格的依據(jù)。因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》的規(guī)定，只要涉及到犯罪和刑罰及訴訟制度只能制定法律。而此《規(guī)定》不屬于法律，也不屬于授權(quán)規(guī)定，只是一個(gè)規(guī)范性文件，所以以此《規(guī)定》成為中國(guó)海警取得海上刑事執(zhí)法主體資格的依據(jù)有所牽強(qiáng)。

二是中國(guó)海警可以直接適用《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》進(jìn)行海上執(zhí)法也是比較牽強(qiáng)的。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第二條和第三條，其適用主體為公安邊防海警，主要包括沿海公安邊防總隊(duì)及其所屬的海警支隊(duì)、海警大隊(duì)，與當(dāng)前的中國(guó)海警局在性質(zhì)上存在較大區(qū)別。當(dāng)前的中國(guó)海警局是一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，從淵源說(shuō)，是原四個(gè)部門整合的結(jié)果，以后還可能整合其他部門，但不能理解成是原來(lái)四個(gè)部門的機(jī)械組合或相加，中國(guó)海警在體制、身份、職責(zé)、事權(quán)等方面不同于原來(lái)四個(gè)部門的。同理，《海關(guān)法》中與原海上緝私警察相關(guān)的規(guī)定也將在中國(guó)海警這里得不到適用。既然如此，就需要明確中國(guó)海警到底能適用哪些法律。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》以及國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》并沒(méi)有解決這一問(wèn)題。

三是依照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》規(guī)定，立案權(quán)、偵查權(quán)、刑事強(qiáng)制權(quán)、武器警械使用權(quán)等刑事執(zhí)法權(quán)的行使主體是偵查機(jī)關(guān)。《刑事訴訟法》中的偵查機(jī)關(guān)主要包括公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、軍隊(duì)保衛(wèi)部門等。中國(guó)海警局如若作為偵查機(jī)關(guān)而享有刑事執(zhí)法權(quán)，其定位是承襲原公安邊防海警和海關(guān)緝私警察的“公安機(jī)關(guān)”的范疇，還是由法律另外創(chuàng)立一種獨(dú)立的警種作為偵查機(jī)關(guān)，這也都有待法律的進(jìn)一步明確。

1.2缺少海警立法

我國(guó)目前海警進(jìn)行海上刑事執(zhí)法主要依據(jù)原來(lái)公安邊防海警的《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》及海上緝私警察的《海關(guān)法》等，在法律層面沒(méi)有一部法律明確海警的性質(zhì)和定位，職責(zé)和權(quán)限，也無(wú)法律規(guī)范調(diào)整海警開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)，作為執(zhí)法活動(dòng)的重要法律依據(jù)。

1.3與實(shí)體法相配套的程序法不完善

中國(guó)海警成立以來(lái)，海上刑事執(zhí)法是參考《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，但是，就執(zhí)法環(huán)境而言，海上執(zhí)法環(huán)境有著獨(dú)特性。譬如海域廣闊、海水流動(dòng)性強(qiáng)，導(dǎo)致基本上沒(méi)有犯罪現(xiàn)場(chǎng)，給證據(jù)收集帶來(lái)了困難，更無(wú)法采取陸地上常見(jiàn)的交通管制、設(shè)卡盤問(wèn)等措施，使犯罪分子輕易逃竄，海上犯罪難以控制和防范?，F(xiàn)行的陸地執(zhí)法程序不再適用于海上刑事執(zhí)法。

1.4刑事執(zhí)法人員綜合素質(zhì)有待提高

中國(guó)海警重組以來(lái)，海警執(zhí)法隊(duì)伍有原公安邊防海警部隊(duì)、農(nóng)業(yè)部漁政、中國(guó)海監(jiān)、海關(guān)緝私警察四類執(zhí)法人員組成，統(tǒng)一上述人員全面行使海上執(zhí)法權(quán)。在此之前，公安邊防海警部隊(duì)擁有海上刑事和行政執(zhí)法權(quán)，漁政行使?jié)O業(yè)行政執(zhí)法，中國(guó)海監(jiān)行使海洋管理與執(zhí)法，海關(guān)緝私警察行使緝私權(quán)，這四類人員只具備某一方面的執(zhí)法權(quán)限。與整合后的進(jìn)行全面執(zhí)法所需具備的綜合素質(zhì)還有一定距離。海上刑事執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，達(dá)不到專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)也是中國(guó)海警目前亟需解決的問(wèn)題。

2.完善中國(guó)海警進(jìn)行刑事執(zhí)法應(yīng)有的舉措

2.1明確海警刑事執(zhí)法主體資格

中國(guó)海警現(xiàn)如今對(duì)于海上刑事執(zhí)法主體資格并無(wú)合法且有效的解釋，究其原因，在于國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，成立中國(guó)海警局時(shí)，并無(wú)進(jìn)行立法，有悖“先制定法律后設(shè)立機(jī)關(guān)的”的通常機(jī)關(guān)設(shè)置程序。也與《法治政府實(shí)施綱要（2015-2020年）》中規(guī)定：“堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”不相符。目前有關(guān)海警的立法尚未出臺(tái)且不可能在短時(shí)間內(nèi)頒布實(shí)施，而中國(guó)海警對(duì)于海上刑事執(zhí)法擁有合法、有效依據(jù)，享有合法的刑事執(zhí)法權(quán)迫切需要，目前，最有效、簡(jiǎn)便的方法就是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定即為《中國(guó)海警進(jìn)行海上維權(quán)執(zhí)法的若干規(guī)定》，其中，規(guī)定中國(guó)海警在辦理刑事案件時(shí)，按照《刑事訴訟法》的規(guī)定采取強(qiáng)制措施，進(jìn)行偵查等辦理案件。

2.2開(kāi)展海警立法，建立海警執(zhí)法規(guī)范體系

中國(guó)海警是為應(yīng)對(duì)海上復(fù)雜局勢(shì)、適應(yīng)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略需要而生的海上重要執(zhí)法力量，中國(guó)海警局成立后，中國(guó)海警體制、職責(zé)范圍都發(fā)生了重大變化，是一支具有警察屬性的武裝力量進(jìn)行的綜合性執(zhí)法，其涵蓋海上治安、緝私、海洋漁業(yè)執(zhí)法、海洋資源保護(hù)、海域使用、海島保護(hù)等事項(xiàng)。其刑事執(zhí)法權(quán)的取得根據(jù)《立法法》第七條的規(guī)定應(yīng)當(dāng)制定法律。而域外海洋國(guó)家通過(guò)政府立法保障海上執(zhí)法力量順利開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)已經(jīng)成為普遍做法。美國(guó)的《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》、日本的《海上保安廳法》等都為中國(guó)制定《海警法》提供了良好借鑒。因此，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)力推進(jìn)海警整合，盡快完成頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)一部適合中國(guó)海警海上維權(quán)執(zhí)法的《中國(guó)海警法》，以期更順暢、高效的進(jìn)行海上執(zhí)法，維護(hù)海洋權(quán)益。

2.3加強(qiáng)海上執(zhí)法人員的能力建設(shè)

中國(guó)海警從成立起就以“專業(yè)化、軍事化、國(guó)際化”為發(fā)展目標(biāo)，其中，專業(yè)化最重要一點(diǎn)就是要求海警隊(duì)伍是一支專業(yè)化的海上執(zhí)法隊(duì)伍。具備專業(yè)的執(zhí)法知識(shí)、專業(yè)的執(zhí)法能力及專業(yè)的執(zhí)法分類是中國(guó)海警高效、順利執(zhí)法的基礎(chǔ)，加強(qiáng)海上執(zhí)法人員能力建設(shè)應(yīng)注重以下幾個(gè)方面：一是嚴(yán)把執(zhí)法人員入口關(guān)，執(zhí)法人員必須具備專業(yè)的法學(xué)學(xué)科背景；二是加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度，開(kāi)展海上刑事執(zhí)法資格培訓(xùn)與考核，考核通過(guò)者方可從事刑事執(zhí)法活動(dòng)；三是加強(qiáng)法制監(jiān)督，保證執(zhí)法程序的合法化。

[1]李佑標(biāo).關(guān)于中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學(xué)思考[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（3）：44-47.

[2]中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府實(shí)施綱要（2015-2020年）》[R].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2016年1月.

[3]馮江峰.我國(guó)海警法律制度構(gòu)建研究[J].中國(guó)水運(yùn)（下半月），2015，（12）：61-63.