國外檢察一體化運(yùn)行機(jī)制及其啟示

摘要：本文對國外檢察一體化和中國檢察一體化兩個方面進(jìn)行論述和解讀，并對中國一體化的改革思路提出自己的想法。

關(guān)鍵詞：國外檢察一體化；中國檢察一體化；中國體察一體化的改革思路

中圖分類號：D916.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）32-0166-02

作者簡介：楊銘宇（1979-），吉林農(nóng)安人，法學(xué)碩士，長春市綠園區(qū)人民檢察院刑事檢察部，副部長，主任檢察官。

檢察權(quán)與審判權(quán)雖然通常被認(rèn)為屬于司法權(quán)范疇，但檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制卻與審判權(quán)的運(yùn)行機(jī)制大相徑庭。檢察官在行使諸如公訴權(quán)、偵查權(quán)、逮捕權(quán)等檢察權(quán)力時，其擁有自由裁量權(quán)，且這種自由裁量權(quán)無審級可資監(jiān)督。如果檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)超過必要限度，勢必會造成自由裁量權(quán)的濫用，進(jìn)而造成法律適用的不統(tǒng)一，其結(jié)果必將導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)公信力的下降甚至?xí)?yán)重影響社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利開展。另外，檢察權(quán)作為一種特殊的公權(quán)力還需要作為檢察機(jī)關(guān)的整體對外具有一定的獨(dú)立性。因此，必須要在檢察系統(tǒng)內(nèi)部建立一套自上而下的一體化指揮體系的同時，保證檢察機(jī)關(guān)作為一個整體對外的獨(dú)立性以及作為檢察官個體的相對獨(dú)立性，以確保檢察權(quán)的規(guī)范化行使。而我國法制化進(jìn)程還比較短，還處于探索階段。反觀世界上法制發(fā)達(dá)國家，檢察權(quán)行使的模式已經(jīng)基本形成相應(yīng)法制傳統(tǒng)，多數(shù)模式也已經(jīng)經(jīng)受住了時間的考驗(yàn)，形成了一套成熟的模式。在此，筆者歸納了幾個不同法系具有代表性的檢察一體化制度的基本特征，并針對我國檢察一體化現(xiàn)狀，探索其改革思路。

一、國外檢察一體化的可供借鑒做法

（一）財政經(jīng)費(fèi)獨(dú)立

財政經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立對于檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)至關(guān)重要，因?yàn)橐坏z察機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)控制在檢察系統(tǒng)之外的部門手中時，難免會受到來自系統(tǒng)外部的影響，檢察權(quán)所具有的司法中立性也必將受到制約。因此，財政獨(dú)立對于檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)具有至關(guān)重要的意義?？v觀世界各國檢察制度，財政獨(dú)立比較有代表性的國家為英國。英國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行財政獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)獨(dú)立預(yù)算。王室檢察署成立了專門分管行政和財務(wù)的行政長官。這使檢察機(jī)關(guān)完全擺脫了行政機(jī)關(guān)和地方當(dāng)局的控制和影響。

（二）人事任免獨(dú)立

獨(dú)立的人事任免權(quán)對于檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使與檢察一體化同樣具有重要意義。如果檢察機(jī)關(guān)的人事不能擺脫其他機(jī)關(guān)諸如地方行政機(jī)關(guān)的控制，那么，檢察權(quán)就難以真正地依法獨(dú)立行使，甚至檢察機(jī)關(guān)可能淪為地方政府的附屬部門，聽命于政府，從而喪失了作為司法機(jī)關(guān)的基本屬性。在世界范圍內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)人事制度獨(dú)立比較健全的國家是俄羅斯，根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》的規(guī)定，聯(lián)邦總檢察長任免總檢察院內(nèi)副總檢察長、所有檢察官及檢察官助理（總檢察院內(nèi)其他工作人員由副總檢察長任免）；任免俄羅斯主體檢察院的檢察長和副檢察長，及相當(dāng)于前兩個職位級別的檢察長；任免各區(qū)（市）檢察長及相當(dāng)于該級別的檢察長；任免各科研機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)的正、副職負(fù)責(zé)人。而俄羅斯聯(lián)邦主體的檢察長及相當(dāng)于該級別的檢察長任免本院除檢察官和檢察官助理以外的工作人員。各科研機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)的正職負(fù)責(zé)人任免本機(jī)構(gòu)除副職負(fù)責(zé)人以外的所有工作人員。

（三）檢察系統(tǒng)內(nèi)部為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系

檢察系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，能夠保證檢察機(jī)關(guān)作為一個統(tǒng)一的整體行使檢察權(quán)，有效地保證了法律適用的統(tǒng)一性。在法國具體表現(xiàn)為，上訴檢察院檢察長對上訴法院轄區(qū)內(nèi)的檢察院的所有檢察官員具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力。在日本具體表現(xiàn)為，日本最高檢察廳對下屬各檢察廳具有指揮、監(jiān)督和管理的權(quán)力等等。在俄羅斯表現(xiàn)為下級檢察長必須服從上級檢察長和俄羅斯聯(lián)邦總檢察長。

二、中國檢察一體化的缺陷

隨著我國社會主義法律體系基本形成，我國正朝著法制化進(jìn)程不斷邁進(jìn)，但是各項(xiàng)具體制度還需要進(jìn)一步完善，以適應(yīng)社會的需求。而各項(xiàng)制度的建立一方面要緊密聯(lián)系本國國情以及已經(jīng)原有的法律傳統(tǒng)，另一方面又有必要借鑒世界各國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以取長補(bǔ)短。對于檢察一體化制度而言，各國基本已經(jīng)用實(shí)踐證明了其合理性。反觀我國檢察一體化制度，還存在諸多不足之處需要完善，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

（一）我國檢察機(jī)關(guān)對外不獨(dú)立

檢察機(jī)關(guān)的對外不獨(dú)立性主要表現(xiàn)在，檢察機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)管理制度與檢察機(jī)關(guān)干部的選拔任用制度上。首先，對于各級檢察機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)，就需要由相應(yīng)的政府財政部門劃撥，即實(shí)行分級財政制度。這種對地方財政的依賴就會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不同程度受到地方政府的意志的左右，最終導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性受到影響。其次，對于檢察機(jī)關(guān)干部選拔任用制度上，上級人民檢察院對下級人民檢察院的檢察人員難以進(jìn)行有效的管理。根據(jù)我國法律規(guī)定，各級檢察長由相應(yīng)人民代表大會選舉產(chǎn)生，但是，現(xiàn)實(shí)情況中，檢察長的人選還需要地方黨委考察、選拔與推薦，導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)地方化傾向，嚴(yán)重影響了檢察一體化制度的實(shí)現(xiàn)。

（二）我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的行政化傾向嚴(yán)重

我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政化傾向主要表現(xiàn)為，檢察人員所承辦的每一個案件，均需要辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢委會決定的機(jī)制。檢察一體化要求檢察機(jī)關(guān)作為一個整體出現(xiàn)，統(tǒng)一行使法定的檢察權(quán)，并不是意味著排除了每一名檢察官的主觀能動性，使每一名檢察人員機(jī)械性地執(zhí)行法律與程序并服從上級領(lǐng)導(dǎo)的指示，而是應(yīng)賦予檢察官一定的自主性與獨(dú)立性。因?yàn)?，一方面法律所調(diào)整的社會關(guān)系是紛繁復(fù)雜、不斷變化的，另一方面法律又是永遠(yuǎn)滯后于社會發(fā)展的，當(dāng)一部新的法律出臺以后，其已經(jīng)滯后于時代了。這就需要靈活運(yùn)用法律，而不是教條地適用法律。因此，只有賦予檢察人員一定的自主性與獨(dú)立性才能真正滿足社會發(fā)展對法律實(shí)施的需求。

三、中國檢察一體化的改革思路

（一）從檢察機(jī)關(guān)與外部關(guān)系著手完善檢察一體化

實(shí)現(xiàn)中國檢察機(jī)關(guān)一體化，從檢察機(jī)關(guān)與外部關(guān)系上分析，主要是要保證檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)的獨(dú)立性。首先，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)是財政經(jīng)費(fèi)來源的獨(dú)立性?，F(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)財政經(jīng)費(fèi)撥付體制為，各級檢察機(jī)關(guān)的財政經(jīng)費(fèi)依賴于相應(yīng)級別的地方政府財政撥付。為擺脫這種現(xiàn)狀，就要使各級檢察機(jī)關(guān)的財政經(jīng)費(fèi)的撥付擺脫各級政府部門，建立專門的財政撥付機(jī)制，保證與地方政府財政撥付機(jī)制相分離。其次，檢察機(jī)關(guān)能夠依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的另外一個重要基礎(chǔ)是對檢察人員人事任免的獨(dú)立。由于我國人事制度奉行黨管干部原則，現(xiàn)實(shí)的情況是地方黨委對檢察人員任免有一定的影響，這就會導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)受到影響，為擺脫這種不利影響，可以考慮將原有的地方黨委與上級檢察機(jī)關(guān)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，變?yōu)樯霞墮z察機(jī)關(guān)黨委單獨(dú)領(lǐng)導(dǎo)，以保證檢察一體化制度的落實(shí)。

（二）從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系著手完善檢察一體化

實(shí)現(xiàn)中國檢察機(jī)關(guān)一體化，從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系上分析，主要是限制檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政化的過度擴(kuò)張，對于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政化現(xiàn)象進(jìn)行適當(dāng)規(guī)制，從而賦予檢察人員一定的自主性與獨(dú)立性。我國現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制是類似于政府行政部門的工作機(jī)制，即檢察人員所承辦的每一個案件，均需要辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定的機(jī)制。這種機(jī)制的行政化色彩極強(qiáng)，其弊端在上文也已經(jīng)進(jìn)行了簡要分析，而這種行政化的工作模式出現(xiàn)的原因主要是相應(yīng)領(lǐng)域的法律與規(guī)則的空白，而這也就導(dǎo)致了我國檢察機(jī)關(guān)行政化傾向嚴(yán)重的現(xiàn)狀。因此，要想改變現(xiàn)有局面，就要在法律與規(guī)則層面作出規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或者上級機(jī)關(guān)可以干預(yù)案件的具體情形以及實(shí)施干預(yù)的具體程序，以防止檢察機(jī)關(guān)的過度行政化傾向。

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