“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策改革的總體思路與建議

文/葉興慶/

“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策改革的總體思路與建議

文/葉興慶/

以糧食最低收購價和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲為主要內(nèi)容的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，是2004年以來農(nóng)業(yè)支持保護政策的重要組成部分。這一政策如何改革，對農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變、生產(chǎn)結構優(yōu)化、資源配置效率提高至關重要?！笆濉睍r期農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策改革應從國家戰(zhàn)略、發(fā)展階段、資源稟賦、WTO規(guī)則等出發(fā)來統(tǒng)籌推進。

綜合考慮過去10年我國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策實際效果、先行國家類似發(fā)展階段農(nóng)業(yè)支持政策實踐經(jīng)驗、“十三五”時期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展基本方向和農(nóng)業(yè)支持政策空間等多種因素，重構“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策體系的總體思路是：“價補統(tǒng)籌、水平適度，一品一策、精準發(fā)力，分步實施、央地分擔”。

一、對近兩年農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策改革的評價

針對農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策帶來的問題，近兩年國家采取了一系列改革舉措。改革食糖臨時收儲辦法，不再實行國家收儲，改由制糖企業(yè)自主儲存、自負盈虧，國家僅對企業(yè)儲存補貼半年利息。國家不再實行統(tǒng)一的油菜籽臨時收儲政策，改為地方自主決策，中央財政僅給予地方一定補助。這些改革，增強了農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的彈性，但也降低了約束力和支持水平。

最引人注目的是棉花和大豆目標價格補貼改革試點。2014年中央1號文件提出，“啟動東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點”。2015年中央1號文件進一步強調，“總結新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標價格改革試點經(jīng)驗，完善補貼方式，降低操作成本”。實行目標價格補貼改革試點的基本背景是，按高于長期市場均衡價的價格水平托市收購容易給農(nóng)民發(fā)出增產(chǎn)信號，造成國家?guī)齑娉杀揪痈卟幌?，國家收儲的產(chǎn)品難以順價銷售，既造成庫存增加、潛虧加重，又抬高了下游企業(yè)的原料成本，甚至導致低價進口的農(nóng)產(chǎn)品進入國家?guī)齑妗Ｒ虼?，衡量農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼改革試點成功與否的標準，應是三個方面，即國內(nèi)外價格是否并軌、農(nóng)民是否按市場信號調整生產(chǎn)結構、“黃箱”補貼力度是否在允許的上限之內(nèi)。從2014年新疆棉花目標價格補貼改革試點情況看，第一個標準已經(jīng)實現(xiàn)，國內(nèi)棉花價格與進口到岸稅后價的價差基本消失；第二個標準未能實現(xiàn)，補貼仍與農(nóng)民種植面積或（和）交售量掛鉤，影響農(nóng)民按市場價格決定資源配置行為；第三個標準也未能實現(xiàn)，按目標價格與固定外部參考價格的價差、試點地區(qū)棉花產(chǎn)量計算的“黃箱”補貼有可能超過8.5%的上限。

農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度，包括目標價格收購、目標價格補貼、目標價格抵押貸款和目標價格保險等多種具體形式。2014年和2015年中央1號文件均提出，鼓勵探索農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險，但國家層面未出臺任何具體政策，近年來這方面的實踐主要由地方政府自行開展。如北京市順義區(qū)開展的生豬價格指數(shù)保險，上海、浙江、江蘇等地開展的蔬菜價格保險。受地方財力、農(nóng)民種植面積和市場價格數(shù)據(jù)采集困難等因素影響，農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險實施范圍和實際發(fā)揮的作用較為有限。

二、“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策改革必須在約束條件下進行

（一）從國家糧食安全戰(zhàn)略出發(fā)確定“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策的扶持重點

實施農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策要以公共資源為支撐，因而要服從和服務于國家公共政策目標，在農(nóng)業(yè)領域就是要服從和服務于國家糧食安全戰(zhàn)略。在2013年底召開的中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作上，習近平總書記提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全新戰(zhàn)略和“進一步明確糧食安全的工作重點，合理配置資源，集中力量首先把最基本最重要的保住，確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全新要求。2014年中央1號文件強調，要更加積極地利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)資源，有效調劑和補充國內(nèi)糧食供給；抓緊制定重要農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易戰(zhàn)略，加強進口農(nóng)產(chǎn)品規(guī)劃指導，優(yōu)化進口來源地布局，建立穩(wěn)定可靠的貿(mào)易關系。2015年中央1號文件進一步強調，科學確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平，合理安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)先序。這些重要政策表述表明，在需求增長和資源環(huán)境約束趨緊的雙重壓力下，我國主要農(nóng)產(chǎn)品必須有保有放，以更加積極的姿態(tài)利用國內(nèi)外兩個市場兩種資源。面向未來，我國不能再追求所有品種糧食都自給自足，關起門來解決吃飯問題，而是要“適度進口”；不能再追求所有農(nóng)產(chǎn)品都靠自己解決，關起門來支撐工業(yè)化城鎮(zhèn)化，而是要科學確定各種農(nóng)產(chǎn)品的自給水平。實際上，各種農(nóng)產(chǎn)品自給率水平的敏感性、相對重要性有較大差異?！笆濉睍r期的農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，要把稻谷和小麥作為扶持重點，集中使用公共資源和“黃箱”政策空間。

（二）從國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價差走勢出發(fā)確定“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持水平的調整步伐

過去十多年來，我國之所以能夠通過不斷提高糧食最低收購價和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲價來促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收，是因為我國農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格普遍低于進口到岸稅后價，有提價的空間。但隨著近年來國內(nèi)外價格的反向變化，主要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格逐步超過進口到岸稅后價，頂破了國際價格的“天花板”。我國加入WTO時作出承諾，對大豆、植物油等多數(shù)產(chǎn)品只征收單一關稅。同時，也爭取到了對部分農(nóng)產(chǎn)品實行關稅配額管理的政策，配額內(nèi)實行低關稅，配額外實行高關稅。因而，根據(jù)關稅的不同有兩層國際價格“天花板”。第一層“天花板”是根據(jù)配額內(nèi)低關稅計算的進口到岸稅后價，第二層“天花板”是根據(jù)配額外高關稅或單一關稅計算的進口到岸稅后價。從目前已經(jīng)達到的倒掛程度和“十三五”時期的價差走勢看，可以分為三種類型：

一是已經(jīng)持續(xù)性頂破第一層“天花板”、與第二層“天花板”尚有一定距離。主要包括大米和小麥。據(jù)農(nóng)業(yè)部市場與經(jīng)濟信息司監(jiān)測，大米和小麥分別于2013年7月和6月開始出現(xiàn)持續(xù)性價格倒掛，配額內(nèi)1%關稅到岸稅后價持續(xù)高于國內(nèi)市場價。從未來走勢看，我國大米和小麥單產(chǎn)提高潛力有限，勞動生產(chǎn)率提高緩慢，在人工成本和土地成本的推動下生產(chǎn)成本將長期持續(xù)上升，國內(nèi)價格有長期持續(xù)上漲的內(nèi)在推力；大米和小麥主要進口來源國的價格上漲空間有限。綜合判斷，“十三五”期末，大米和小麥國內(nèi)價格有可能持續(xù)性頂破按配額外65%關稅計算的到岸稅后價，即第二層“天花板”。

二是已經(jīng)持續(xù)性頂破第一層“天花板”，部分時點也已頂破第二層“天花板”。主要是食糖和玉米。食糖于2011年2月開始出現(xiàn)持續(xù)性價格倒掛，配額內(nèi)15%關稅到岸稅后價持續(xù)高于國內(nèi)市場價。玉米于2013年7月開始出現(xiàn)持續(xù)性價格倒掛，配額內(nèi)1%關稅到岸稅后價持續(xù)高于國內(nèi)市場價。值得注意的是，據(jù)農(nóng)業(yè)部市場與經(jīng)濟信息司監(jiān)測，配額外50%關稅的巴西糖到岸稅后價已于2015年2月以來連續(xù)低于國內(nèi)市場價，且價差從2015年2月的每噸99元擴大到2015年7月的每噸1061元。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心監(jiān)測，玉米已于2014年7月和9月短期出現(xiàn)過配額外65%關稅進口到岸稅后價低于國內(nèi)市場價的情形，2015年4月15日以來美國2號黃玉米配額外65%關稅進口到岸稅后價再次低于國產(chǎn)玉米價格，且持續(xù)2個多月。從未來走勢看，我國食糖原料生產(chǎn)成本極高，提高甘蔗生產(chǎn)效率、降低成本的潛力不大。巴西貨幣貶值，能源化利用需求疲軟，蔗糖出口潛力和競爭力很高。國內(nèi)玉米提高單產(chǎn)、擴大經(jīng)營規(guī)模、提高勞動生產(chǎn)率等方面有較大潛力，但人工成本和土地成本仍將繼續(xù)上漲。受國際市場石油價格疲軟影響，玉米的能源化利用需求不振，國際海運費難以提高，玉米國際市場價格將長期走低。展望未來，食糖國內(nèi)價格持續(xù)性頂破第二層“天花板”的趨勢已經(jīng)確立，玉米國內(nèi)價格頂破第二層“天花板”極有可能在“十三五”期間常態(tài)化。

三是已持續(xù)性頂破第二層“天花板”。主要包括大豆和棉花。加入WTO以來，由于大豆僅實行3%的單一關稅，國內(nèi)大豆片面追求含油率、未能發(fā)揮蛋白質含量高和非轉基因的差異化競爭優(yōu)勢，國內(nèi)價格與進口到岸稅后價幾乎完全重合，國內(nèi)市場幾乎完全受國際市場左右。但從2012年10月開始，大豆的國內(nèi)外價格出現(xiàn)持續(xù)性倒掛，按3%單一關稅計算的到岸稅后價持續(xù)高于國產(chǎn)大豆市場價。棉花于2011年10月開始出現(xiàn)持續(xù)性價格倒掛，按滑準稅計算的進口到岸稅后價格持續(xù)高于國產(chǎn)棉花市場價，直到2015年1月國內(nèi)外價格倒掛現(xiàn)象基本消失。如果考慮質量等因素，目前國內(nèi)外棉花價格已完全并軌。

（三）從“黃箱”補貼空間出發(fā)確定“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持力度

按WTO規(guī)則，我國現(xiàn)行糧食最低收購價和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲價屬于典型的對生產(chǎn)和貿(mào)易有扭曲作用的“黃箱”補貼，各種財政支付性補貼中與當期生產(chǎn)和貿(mào)易掛鉤的補貼也是典型的“黃箱”補貼。我國加入WTO時承諾，我國 “黃箱”補貼必須遵從兩個8.5%的上限約束，即特定產(chǎn)品“黃箱”補貼不得超過該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼不得超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。

從特定產(chǎn)品“黃箱”補貼來看，多數(shù)產(chǎn)品的“黃箱”補貼還有一定空間，但如果支持價格繼續(xù)逐年提高并有較大的托市收購量，則很快就會遭遇8.5%上限的實質性約束。2004年以來，國家實行的財政支付性補貼政策呈現(xiàn)出比較規(guī)則的變化趨勢，這也是各產(chǎn)品“黃箱”補貼額中比較固定的組成部分。盡管支持價格在逐年提高，但年度間和品種間實際托市收購量差異較大，因而年度間和品種間“黃箱”性質的價格支持水平波動較大。這表明，控制特定產(chǎn)品“黃箱”補貼水平，關鍵在于控制托市收購行為。需要注意的是，部分產(chǎn)品在個別年份的“黃箱”補貼已接近上限約束，如2009年的玉米（5.3%）、2012年的大豆（7.2%）。

從非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼來看，我國還有很大空間。最低收購價和臨時收儲都是針對具體農(nóng)產(chǎn)品的，因而在非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼中不存在價格支持部分。大致而言，目前我國非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼力度不大。以2014年為例，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（不含漁業(yè)）為91892億元，按8.5%計算的非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼上限值為7811億元，而實際的非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼僅1300億元左右，僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.4%，補貼空間還很大。尤為重要的是，“十三五”時期我國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值還會繼續(xù)增長，按8.5%計算的非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼上限值也會“水漲船高”。

三、“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策改革的思路與建議

綜合考慮過去10年我國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策實際效果、先行國家類似發(fā)展階段農(nóng)業(yè)支持政策實踐經(jīng)驗、“十三五”時期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展基本方向和農(nóng)業(yè)支持政策空間等多種因素，重構“十三五”時期農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策體系的總體思路是：“價補統(tǒng)籌、水平適度，一品一策、精準發(fā)力，分步實施、央地分擔”。

（一）價補統(tǒng)籌、水平適度

就是要統(tǒng)籌運用價格支持和財政支付性支持，統(tǒng)籌運用“黃箱”補貼和“綠箱”補貼，統(tǒng)籌運用特定產(chǎn)品“黃箱”補貼和非特定產(chǎn)品“黃箱”補貼，使“綠箱”補貼水平符合國家財政承受能力，使“黃箱”補貼水平符合WTO規(guī)則要求。

1.調整最低收購價、臨時收儲價、目標價格的定價原則。按現(xiàn)行“成本加合理利潤”和“成本加基本收益”的定價原則制定的托市價、目標價，本質上是一種促進增產(chǎn)增收的價格，也勢必是一種高于市場長期均衡價的價格。國內(nèi)外的實踐已經(jīng)充分表明，這么做的結果就是“高產(chǎn)量、高收購、高庫存、高虧損”。我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本已經(jīng)很高，部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本甚至超過國際市場價格，今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本還將繼續(xù)抬升，而國際市場價格將長期疲軟。按現(xiàn)行定價原則，不斷抬升的成本“地板”將不斷推高托市價或目標價，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛現(xiàn)象將越發(fā)嚴重。必須盡快調整定價原則，使支持價格低于市場長期均衡價，使政策目標從增產(chǎn)增收轉向止損或保本，使托市收購從幾乎年年都要啟動的“常態(tài)化”轉向僅在市場供求關系發(fā)生重大變化時才啟動的“非常態(tài)化”。

2.打好財政支付性支持和價格支持、“綠箱”和“黃箱”、特定產(chǎn)品“黃箱”和非特定產(chǎn)品“黃箱”組合拳。能用財政支付性支持解決的不用價格支持，能用“綠箱”政策解決的不用“黃箱”政策，能用非特定產(chǎn)品“黃箱”政策解決的不用特定產(chǎn)品“黃箱”政策，把支持空間盡可能留給未來、留給稻谷和小麥。

3.加強部門協(xié)調。價格支持政策、財政支付性政策、“綠箱”和“黃箱”政策分別由不同部門負責實施，做好這些政策工具之間的協(xié)調，必須做好相關部門之間的溝通協(xié)調。

（二）一品一策、精準發(fā)力

就是要對目前價格支持政策覆蓋的稻谷、小麥、玉米、食糖、棉花、大豆和油菜籽等7個重要農(nóng)產(chǎn)品進行分類，按政治敏感性和自給率要求、未來支持政策空間、價格倒掛程度和走勢等多種因素，確定國家支持保護的政策目標和政策工具組合。

1.稻谷和小麥是最重要的口糧品種，自給率要求高，必須把“保產(chǎn)能”作為政策目標?？砷L期維持目前已經(jīng)實行的最低收購價政策工具，但要掌握好最低收購價的調整節(jié)奏和幅度，擴大經(jīng)營規(guī)模、降低生產(chǎn)成本，盡可能延緩頂破第二層“天花板”時點的到來。財政支付性補貼要向糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營者傾斜。

2.玉米是重要的飼料作物，需求增長快，進口壓力大，必須把“增強競爭力”作為政策目標。近期可繼續(xù)實行臨時收儲政策，但要調整操作辦法：調整定價原則，按國內(nèi)市場價不高于第二層“天花板”的原則倒推主產(chǎn)區(qū)臨時收儲價；調整實施區(qū)域，將東北地區(qū)低積溫帶退出價格支持范圍，促進邊際產(chǎn)能退出；調整實施規(guī)模，每年只收購固定數(shù)量的臨儲玉米，不再敞開收購，讓農(nóng)民分擔一定的市場風險。從中長期看，應將玉米“黃箱”支持量中的價格支持部分調劑給財政支付性支持，并按照不超過8.5%上限約束的原則，在種子、機械作業(yè)等方面定向加大對玉米生產(chǎn)的財政支付性支持，同時配套實施“綠箱”支持和非特定產(chǎn)品“黃箱”支持，協(xié)同解決制約玉米單產(chǎn)提高的瓶頸因素，切實提高我國玉米生產(chǎn)效率和競爭力。

3. 棉花、大豆、糖料和油菜籽是重要的區(qū)域性作物，對新疆、黑龍江、廣西和長江中游等特定區(qū)域的農(nóng)民生計影響大，但進口依存度已經(jīng)很高、進口來源穩(wěn)定可靠，應把“調結構”作為政策目標?，F(xiàn)行棉花和大豆目標價格補貼辦法不利于邊際產(chǎn)能退出，可考慮以2014年或2015年差價補貼為基數(shù)，在過渡期內(nèi)一定幾年不變或逐年遞減，過渡期結束后只給予財政支付性支持而不再實行價格支持，理由是：節(jié)省操作成本，不必年年核實面積或產(chǎn)量；與當期面積或產(chǎn)量掛鉤屬于“黃箱”，而只與基期掛鉤不屬于“黃箱”，有利于為財政支付性“黃箱”政策騰出空間；有利于促進農(nóng)民調整種植結構，促進非適宜地區(qū)和低效率生產(chǎn)者退出棉花和大豆生產(chǎn)。食糖第二層“天花板”對國內(nèi)市場價形成壓制，進而對國內(nèi)甘蔗收購價格形成壓制，甘蔗收購價格下降倒逼甘蔗生產(chǎn)方式轉變和當?shù)胤N植結構調整，這一方向應該堅持。2015年開始實行的將油菜籽價格支持事權移交地方政府的方向應當繼續(xù)堅持，同時應加大對油菜生產(chǎn)機械化的支持力度，降低勞動強度。

（三）分步實施、央地分擔

就是要在整體框架的指導下，根據(jù)價格倒掛、庫存積壓等情況，區(qū)分輕重緩急，逐步推進改革，并在中央和地方之間合理分配農(nóng)產(chǎn)品價格支持事權。當務之急是完善棉花和大豆目標價格補貼辦法，慎重穩(wěn)妥制定玉米臨時收儲新政策，總結推廣農(nóng)業(yè)補貼改革試點經(jīng)驗。考慮到目前的社會生態(tài)、政策執(zhí)行成本，要妥善應對中央與地方、地方與農(nóng)戶的利益博弈。在2014年大豆目標價格補貼改革試點中，目標價格的制定、市場價格的采集和大豆產(chǎn)量的統(tǒng)計掌握在中央手中，有利于鎖定中央財政補貼總額；由地方按補貼總額和總種植面積確定單位面積補貼、按農(nóng)戶種植面積確定每戶所得補貼，操作成本較低。盡管這種做法不利于維護單產(chǎn)水平高的種植地區(qū)和種植戶的利益，不利于促進單產(chǎn)水平低的地區(qū)和農(nóng)戶退出，但有利于增強中央對地方、地方對農(nóng)戶在利益博弈中的主導權，值得在棉花目標價格補貼中參考借鑒。對生豬、蔬菜等產(chǎn)品的目標價格保險，宜繼續(xù)由地方自主探索。

（作者系國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長）