形式、事實、價值：公共政策事前評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

梁建忠

摘 要：作為政策評估的初始階段，公共政策事前評估在整個政策評估中具有不可替代的地位?；谖墨I(xiàn)分析法，本研究從形式、事實、價值三個維度構(gòu)建了我國公共政策事前評估指標(biāo)體系，為我國的公共政策評估體系夯實了理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公共政策；事前評估；指標(biāo)體系

中圖分類號：D631.43 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-8937（2016）29-0156-02

1 引 言

美國著名行政管理學(xué)家J·Anderson（1979）認(rèn)為：“若把政策看成某種有序的活動過程，那么其最后一個階段便是政策評估”。改革開放以來，我國政府制定了一系列的公共政策，大大的促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，全方面提升了人民的生活水平。隨著社會的發(fā)展、人民生活水平的進(jìn)一步提高，人們對公共政策越來越看重，因為這著實影響著每一個人的生活。

由此可見，如何更科學(xué)、更合理的對公共政策進(jìn)行事前評估，制定和實施 “中國好政策”，對于政策制定者而言尤為重要。黨的十八大明確指出“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商時效性”，在實際中將“決策”舉過頭頂，要求各級黨政機(jī)關(guān)做到科學(xué)決策。

可見，決策在我國公共政策中的地位越來越重要。而決策與公共政策事前評估是緊密聯(lián)系著，從另外一方面而言，科學(xué)合理的決策需要一套科學(xué)合理的公共政策事前評估體系的支撐。不難看出，黨和國家日益重視公共政策事前評估對于國計民生的重要性。

當(dāng)前，國內(nèi)外學(xué)界對于公共政策事前評估的內(nèi)涵和概念尚未達(dá)成統(tǒng)一的共識。

美國著名公共行政學(xué)家Nicholas Henry（2002）對于公共政策事前評估的研究是比較早的，他認(rèn)為公共政策事前評估的內(nèi)涵是相對的，僅僅是對政策效果的預(yù)測。

M：C Alkin（1972）的研究更廣泛，更深入，他認(rèn)為公共政策事前評估是一種過程，在這個動態(tài)的過程中政府工作的重點在于確定重要的決策范圍。

我國著名管理學(xué)家張金馬（1991）的研究更具藝術(shù)性，他指出公共政策事前評估是一項創(chuàng)造性的活動，目的是在既定的政策原則指導(dǎo)下尋求最優(yōu)的政策方案。

我國臺灣學(xué)者林水波、張世賢（1982）認(rèn)為公共政策事前評估的作用是論斷政策概念與設(shè)計是否周全完整，有無偏離既定的政策方向，指明社會干預(yù)政策的效用。

綜合國內(nèi)外學(xué)者對于公共政策事前評估的認(rèn)識，本研究為公共政策事前評估的內(nèi)涵提出見解，供學(xué)術(shù)界討論。

本文認(rèn)為公共政策事前評估主要是指公共政策評估主體依據(jù)一定的評估方法和標(biāo)準(zhǔn)對政策方案（待評估稿）進(jìn)行評估，目的是對政策的效果進(jìn)行預(yù)測，從而促進(jìn)政策的良性發(fā)展。

2 形式維度指標(biāo)構(gòu)建：公共政策的合法性基礎(chǔ)

形式是事物存在的外在方式，一切事物都離不來形式。對公共政策事前評估形式維度的評估，主要是對政策本身的外部表現(xiàn)形態(tài)進(jìn)行評估，具體包括政策文件形式、公共政策體系形式以及公共政策程序指標(biāo)。

2.1 政策文件形式

在浩如煙海的公共政策中，無論是上下級關(guān)系，還是平級關(guān)系，公文的公布和傳遞是不能孤立的，一般都要借助文件本身的”形式“，即由文字語言構(gòu)成的書面形式來構(gòu)成。美國管理學(xué)家詹姆遜（1998）明確提出文件的“內(nèi)在形式”就是專指文本形式，它能夠反映文件在當(dāng)時環(huán)境背景下的政治，社會、歷史等內(nèi)在方面。無論在哪個國家，公共政策都是作為一種規(guī)范性的文件而存在和流通，而能夠直接體現(xiàn)這種“規(guī)范”的主要是通過文本形式體現(xiàn)出來的。本文認(rèn)為對文本形式的評估，主要包括三個指標(biāo)：政策目標(biāo)的明確性、政策條文的邏輯性、政策文本的規(guī)范性。

2.2 公共政策體系形式

體系是個綜合性的概念，它是各種要素的統(tǒng)一體。在一個主權(quán)國家內(nèi)，存在著權(quán)力等級不一的公共政策制定主體，也存在不同類型、不同種類的公共政策主體，及時是同一類型的政策主體，在不同時期甚至同一時期也會制定出種類不同的政策，正是基于這些原因，構(gòu)成了國家內(nèi)部政策體系的多樣性。我國政策 “打架“現(xiàn)象頗為嚴(yán)重，因此近年來學(xué)者們都將政策體系作為公共政策事前評估的一大范疇。我國學(xué)者劉華，周瑩（2013）提出將“協(xié)同”的概念和理論運(yùn)用到公共政策體系的評估之中。本文認(rèn)為對公共政策體系的評估，主要包括政策的連續(xù)性、政策的穩(wěn)定性，政策的協(xié)調(diào)性等三個評估指標(biāo)。

2.3 公共政策程序

程序是一個固定、規(guī)范的概念，它貫穿于公共政策在制定、執(zhí)行、評價與終止的過程中（李建華，2009）。程序合法對于政策形式合法具有重要作用。因此，對公共政策程序的評估，主要是針對政策制定方面的內(nèi)容，包括政策形成的民主化程度、政策形成的科學(xué)化程度、政策形成的合法化程度三個評估指標(biāo)。

3 事實維度指標(biāo)構(gòu)建：公共政策預(yù)期結(jié)果有效性的 保證

事實是事物存在的本質(zhì)，能夠反映事物將來存在狀況的具體情況。一般而言，“3E”即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性是事實維度評估的三大指標(biāo)，因此，公共政策事前評估的事實維度主要是對這“3E”進(jìn)行預(yù)測。

3.1 經(jīng)濟(jì)性

公共政策在未來是否具有經(jīng)濟(jì)上的可行性，直接影響到公共政策是否有存在的必要性，它是公共政策運(yùn)行的基礎(chǔ)。如果一項政策投入的成本太大，或者評估的成本太高，那么從經(jīng)濟(jì)角度來看，該政策就應(yīng)該停止，否則得不償失。本研究認(rèn)為對經(jīng)濟(jì)性的評估一般包括以下三個方面：預(yù)期運(yùn)行成本、預(yù)期評估成本和預(yù)期社會損耗。

3.2 效率性

陳振明（2000）指出效率性即是政策效益與政策投入之間的比例。我們一般都會追求公共政策本身的效率性，因為這能夠直接決定了政策在未來短時間內(nèi)產(chǎn)出的最大化。本研究認(rèn)為公共政策事前評估的效率性指標(biāo)主要是基于以下三個具體指標(biāo)：預(yù)期資源配置的效率、預(yù)期產(chǎn)出的最大化程度、預(yù)期政策執(zhí)行的效率等指標(biāo)。

3.3 效益性

公共政策預(yù)期效益是公共政策運(yùn)行的根本，人們很難想象一項沒有效益、毫無用途的政策能給他們帶來什么。簡而言之，效益性關(guān)注的是產(chǎn)出的最大化程度。在學(xué)界研究的基礎(chǔ)上，本研究認(rèn)為公共政策事前評估的效益性標(biāo)準(zhǔn)一般包括預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益、預(yù)期社會效益、預(yù)期環(huán)境效益等三個指標(biāo)。

4 價值維度指標(biāo)構(gòu)建：公共政策價值的合理性的 源泉

價值維度直接反映了政策制定者的信念、理想和價值追求，它是政策運(yùn)行的基本原則。對公共政策事前評估價值維度的評估主要包括三個指標(biāo)：社會生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、社會公正、人的全面發(fā)展。

4.1 社會生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)實生活中，人們很難去判斷一項政策的好壞，或者可以這么理解：判斷一項政策好壞的標(biāo)準(zhǔn)是多樣的。經(jīng)過幾代人的研究，現(xiàn)在人們普遍認(rèn)為判斷政策好壞的標(biāo)準(zhǔn)就是看該政策是否有利于發(fā)展社會主義社會生產(chǎn)力。因此，本研究將社會生產(chǎn)力視為公共政策事前評估的重要指標(biāo)，具體包括政策的必要性、政策的適用性、政策的合理性等三項指標(biāo)。

4.2 社會公正

市場經(jīng)濟(jì)的局限性導(dǎo)致了公正、公平的分配并不一定能夠?qū)崿F(xiàn)，因此需要政府的干預(yù)。而政府干預(yù)市場的前提就是因為政府本身所具有的公正和公平性，因此公共政策事前評估社會公正評估指標(biāo)主要包括政策的公平性、政策的公共性、政策的滿意度。

4.3 人的全面發(fā)展

社會主義和諧社會的內(nèi)在要求就是實現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此公共政策的根本目的在于實現(xiàn)人的全面發(fā)展。本研究認(rèn)為人的全面發(fā)展主要包括三個內(nèi)容：個體基本權(quán)益的保障程度、個體發(fā)展機(jī)會的平等程度、個體全面發(fā)展的實現(xiàn)程度。

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