排污權(quán)有償使用和交易在城市黑臭河道治理上的法律支撐研究——以南京市為例

葉镕蓉

（211100 河海大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京）

排污權(quán)有償使用和交易在城市黑臭河道治理上的法律支撐研究——以南京市為例

葉镕蓉

（211100 河海大學(xué)法學(xué)院 江蘇 南京）

國(guó)務(wù)院頒發(fā)“水十條”，提出加強(qiáng)城市河道污染的治理，而排污權(quán)有償使用和交易制度作為推動(dòng)治污減排的有效舉措，被各級(jí)政府作為工作重點(diǎn)并在城市黑臭河道治理中加以運(yùn)用。但實(shí)踐中卻存在配套立法缺乏針對(duì)性、機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏銜接性、管理范圍缺乏統(tǒng)一性、企業(yè)積極性有待進(jìn)一步加強(qiáng)等弊端，鑒于此，在法律層面應(yīng)從加強(qiáng)宣傳、加大政策扶持力度、完善配套立法及機(jī)構(gòu)設(shè)置四個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)，以促進(jìn)治污減排效益的發(fā)揮。

排污權(quán)；有償使用和交易；城市黑臭河道；治理

“十二五”期間，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行水污染防治，“十三五”期間，國(guó)務(wù)院頒發(fā)“水十條”，將城市黑臭河道治理作為水污染的典型，提出在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全排污權(quán)有償使用和交易制度，并加強(qiáng)其在城市黑臭河道治理上的運(yùn)用，以此推動(dòng)“節(jié)能減排、綠色發(fā)展”的政策落實(shí)。法律作為上層建筑，對(duì)于切實(shí)保障排污權(quán)有償使用和交易在城市黑臭河道治理上的運(yùn)用具有重要的指導(dǎo)意義?；诖?，結(jié)合社會(huì)熱點(diǎn)和專業(yè)特色，我們通過(guò)閱讀大量新聞報(bào)道、法條及走訪相關(guān)政府部門、牧場(chǎng)、企業(yè)、工廠，在了解排污權(quán)有償使用和交易在南京市黑臭河道治理中運(yùn)用情況的基礎(chǔ)上，探析其在法律層面存在的障礙，提出改善建議。

一、概念厘定

“排污權(quán)有償使用與交易”常與“排污許可”、“排污收費(fèi)”一同出現(xiàn)，容易產(chǎn)生混淆，因而在介紹調(diào)研情況前，筆者認(rèn)為有必要對(duì)三者的概念進(jìn)行厘定和區(qū)分，以加深讀者對(duì)調(diào)研結(jié)果的理解。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《江蘇省排污許可證發(fā)放管理辦法（試行）》、《南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）》的相關(guān)解釋：

“排污許可”指排放污染物須經(jīng)政府許可。排污單位未取得排污許可證的，不得排放污染物；持有排污許可證的排污單位，必須按照許可證規(guī)定排放污染物。江蘇省排污許可證分為A類和B類兩種。重點(diǎn)排污單位申領(lǐng)A類排污許可證，進(jìn)行污染物排放濃度和總量的雙重控制；一般排污單位則申領(lǐng)B類排污許可證，只對(duì)污染物排放濃度進(jìn)行控制。

“排污收費(fèi)”指環(huán)境恢復(fù)價(jià)格，是污染物對(duì)環(huán)境造成破壞后，污染者對(duì)環(huán)境損失的補(bǔ)償。

“排污權(quán)有償使用和交易”指在“總量控制”的前提下，政府將排污權(quán)有償出讓給排污者，允許排污者在市場(chǎng)上進(jìn)行排污權(quán)指標(biāo)的購(gòu)買、出讓、回購(gòu)、租賃，主要包括排污權(quán)的初始分配和出讓受讓兩個(gè)階段。排污權(quán)的初始分配被稱為一級(jí)市場(chǎng)。在此過(guò)程中，主要由排污單位根據(jù)需求進(jìn)行排污權(quán)有償使用的申報(bào)，政府綜合考量區(qū)（流）域、主要行業(yè)需求及主要污染物排放總量控制的要求，確定排污權(quán)配給份額，發(fā)放A類排污許可證，允許排污單位在規(guī)定范圍內(nèi)合法排污。排污權(quán)的出讓受讓被稱為二級(jí)市場(chǎng)，即在排污單位有富余排污指標(biāo)、其他排污單位有額外排污指標(biāo)需求時(shí)，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、采用拍賣、招投標(biāo)等國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的交易方式，利用市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行排污權(quán)的二次分配，并通過(guò)申請(qǐng)、變更排污許可證對(duì)新的排污分配結(jié)果予以確認(rèn)。兩級(jí)市場(chǎng)皆是排污權(quán)有償使用的表現(xiàn)，其中二級(jí)市場(chǎng)更是排污權(quán)交易的集中體現(xiàn)。排污權(quán)的初始分配與出讓受讓的具體操作流程如下：

圖1 一級(jí)市場(chǎng)操作流程圖（初始分配）

圖2 二級(jí)市場(chǎng)操作流程圖（出讓受讓）

通過(guò)上文介紹不難看出，“排污權(quán)有償使用和交易”、“排污收費(fèi)”的本質(zhì)是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)排污行為予以規(guī)范，而“排污許可”則是通過(guò)行政手段對(duì)排污范圍進(jìn)行確認(rèn)，是界定排污行為合法性與否的標(biāo)準(zhǔn)。在排污許可允許范圍內(nèi)進(jìn)行的排污合法有效，由“排污權(quán)有償使用和交易”進(jìn)行規(guī)制；超出排污許可范圍排放污染物屬違法排污，按“排污收費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰。

本文著眼于“排污權(quán)有償使用和交易”在城市黑臭河道治理上的法律支撐研究，以“排污權(quán)有償使用和交易”、“城市黑臭河道治理”及其“法律支撐”為主要研究對(duì)象，但由于“排污權(quán)有償使用和交易”與“排污許可”相輔相成，“排污權(quán)有償使用和交易”離不開(kāi)排污許可證這一法律保障形式，因而在進(jìn)行研究時(shí)將輔之以“排污許可”的適當(dāng)探討。

二、排污交易制度在南京市黑臭河道治理上運(yùn)用的基本情況

（一）政策及計(jì)劃、規(guī)劃中的規(guī)定情況

南京市人民政府在2016年2月15日印發(fā)的《南京市水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》第十八款“整治城市黑臭水體”中指出，需“建立長(zhǎng)效的治理及保潔制度，全面改善水體水生態(tài)狀況”，而后在2016年黑臭河道治理工作開(kāi)展中將“排污權(quán)有償使用和交易”列為長(zhǎng)效治理及保潔的重要舉措，在黑臭河道治理工作的相關(guān)規(guī)范性文件、計(jì)劃、規(guī)劃中加以確定，主要體現(xiàn)在：

（1）在《2016年全市黑臭河道整治工作實(shí)施方案》第三項(xiàng)基本原則“建管并施，重在管理”中指出“注重加強(qiáng)河道、水體的管護(hù)，嚴(yán)控各種有損河道健康的行為，全面實(shí)施排水、排污許可”，以推進(jìn)排污交易的有償使用和交易。

（2）在《2016年全市黑臭河道整治工作實(shí)施方案》第四項(xiàng)強(qiáng)調(diào)“推行許可制度，創(chuàng)新管理舉措。各區(qū)要加強(qiáng)排水、排污許可宣傳，監(jiān)督排水、排污單位依法申領(lǐng)排水、排污許可證，并按規(guī)定達(dá)標(biāo)排放”的管理手段。

（3）在《2016年全市黑臭河道整治工作實(shí)施方案》第五項(xiàng)實(shí)施步驟中要求2016年1月初—3月底將“全面落實(shí)排水、排污許可管理、排污權(quán)有償使用與交易”作為第一階段的重點(diǎn)任務(wù)之一。

（4）2016年春節(jié)后上班第一天召開(kāi)的南京市委常委會(huì)和市政府常務(wù)會(huì)議中，市長(zhǎng)廖瑞林帶隊(duì)檢查全市部分河道整治工作，并明確指出“強(qiáng)化排污排水許可，推行排污權(quán)有償使用和交易，也都成為治理黑臭河工作的重中之重”。

（二）實(shí)踐中的運(yùn)用情況

在加強(qiáng)黑臭河道整治工作的同時(shí)，南京市政府積極推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易的進(jìn)程。

2015年12月24日南京首次排污權(quán)交易在市公共資源交易中心舉行，共有17家企業(yè)參加，供不應(yīng)求。交易中出讓化學(xué)需氧量、氨氮等兩項(xiàng)主要水污染物160噸、10噸，成交比例全部為100%。南京鈦白化工有限責(zé)任公司以1500元年每噸的價(jià)格“搶到”12.86噸的使用權(quán)。

2016年2月3日交易中心以網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)方式成功舉辦了排污權(quán)出讓競(jìng)價(jià)會(huì)，9家符合條件的企業(yè)向交易中心提交報(bào)名申請(qǐng)，其中化學(xué)需氧量申請(qǐng)企業(yè)6家，氮氧化物申請(qǐng)企業(yè)5家，共組織了15場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)競(jìng)價(jià)，均實(shí)現(xiàn)了較好的效應(yīng)。

2016年3月政府再次進(jìn)行排污權(quán)出讓，具體交易仍在進(jìn)行之中。

據(jù)市環(huán)保局介紹，考慮到排污權(quán)交易啟動(dòng)之初不會(huì)有企業(yè)出租、出售排污權(quán)，環(huán)保部門在核定初始排污權(quán)時(shí)，預(yù)留了一部分排污指標(biāo)，放到排污權(quán)交易平臺(tái)，一開(kāi)始主要由企業(yè)從政府手中購(gòu)買排污權(quán)，由政府牽頭到企業(yè)自主交易，將以循序漸進(jìn)的方法在南京全面執(zhí)行排污權(quán)有償使用制度。

而值得注意的是，在排污權(quán)有償使用和交易受到排污單位極大青睞并加以推廣的基礎(chǔ)上，缺仍有大部分河道的黑臭問(wèn)題尚未得到解決，在剛過(guò)去的“省考”中，友誼河等57條黑臭河流未通過(guò)考核?？梢?jiàn)排污交易和有償使用制度在城市黑臭河道治理工作中的治污減排效益仍未真正發(fā)揮。

三、排污權(quán)有償使用和交易在南京市黑臭河道治理上運(yùn)用時(shí)存在的障礙

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以下幾點(diǎn)原因?qū)е铝恕芭盼蹤?quán)有償使用和交易”與黑臭河道治理效果的脫節(jié)：

（一）配套立法缺乏針對(duì)性

目前，南京市排污權(quán)有償使用和交易主要由五大法律文件進(jìn)行規(guī)范。

（1）排污權(quán)有償使用和交易的由2015年1月5日南京市人民政府頒發(fā)的《南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）》進(jìn)行統(tǒng)籌；

（2）排污申報(bào)及審核材料主要由2014年12月13日南京市環(huán)境保護(hù)局辦公室頒發(fā)的《南京市排污申報(bào)及審核有關(guān)事項(xiàng)的通知》進(jìn)行規(guī)范；

（3）排污權(quán)的分配由2015年10月10日江蘇省環(huán)境保護(hù)廳辦公室印發(fā)的《江蘇省排污許可證發(fā)放管理辦法（試行）》進(jìn)行規(guī)范；

（4）排污交易方法由2015年3月4日南京市公共資源交易中心頒發(fā)的《南京市主要污染物排污權(quán)交易操作規(guī)則》進(jìn)行規(guī)范；

（5）其收費(fèi)問(wèn)題由2015年2月16日南京市物價(jià)局、南京市財(cái)政局、南京市環(huán)境保護(hù)局印發(fā)的 《關(guān)于排污權(quán)有償使用與交易收費(fèi)問(wèn)題的通知》解決；

其中，收費(fèi)辦法及申報(bào)辦法屬于程序性問(wèn)題，在此不做探討。而在其他三大實(shí)體性法律規(guī)范中，排污權(quán)有償使用和交易作為黑臭河道治理配套措施的特性并未得到體現(xiàn)。例如《南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）》第四條提出“分配初始排污權(quán)和組織排污權(quán)交易必須符合區(qū)（流）域和主要行業(yè)污染物排放總量控制要求”，即要求在進(jìn)行排污總量控制時(shí)應(yīng)以行政區(qū)域或流域（江蘇省內(nèi)僅指太湖流域）為劃分標(biāo)準(zhǔn)，此規(guī)定具有污染防治的普遍適用性，卻顯然忽視了對(duì)河道中水污染物排放的限制，“顧此失彼”的決策方案直接導(dǎo)致區(qū)域間水污染情況整體改善，而部分河道污染卻愈發(fā)嚴(yán)重，難以根治。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏銜接性

南京市排污權(quán)有償使用和交易主要由公共資源交易中心及環(huán)境保護(hù)局管理，交易中心負(fù)責(zé)提供場(chǎng)所、信息、咨詢、見(jiàn)證、資金結(jié)算等服務(wù)，而市環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管和投訴的處理。

在南京市黑臭河道整治工作的管理上，則設(shè)市區(qū)兩級(jí)整治指揮機(jī)構(gòu)。市級(jí)“全市黑臭河道整治工作指揮部”負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)和監(jiān)督，而區(qū)長(zhǎng)組成區(qū)級(jí)工作指揮部，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各個(gè)河湖長(zhǎng)，完善“河長(zhǎng)制”辦公室。具體機(jī)構(gòu)設(shè)置如下：

圖3 南京市城市黑臭河道整治工作指揮部機(jī)構(gòu)設(shè)置

圖4 南京市六合區(qū)“河長(zhǎng)制”辦公室機(jī)構(gòu)設(shè)置

由上圖不難發(fā)現(xiàn)，目前南京市排污權(quán)有償使用和交易主要由市一級(jí)交易中心執(zhí)行，而黑臭河道治理則主要由區(qū)一級(jí)相關(guān)主管部門落實(shí)，市環(huán)保局主要扮演“督管者”的角色。但據(jù)環(huán)保局相關(guān)工作人員能介紹，在具體事務(wù)的處理上兩者尚處于割裂狀態(tài)，各管各的，很少交流。環(huán)保局在進(jìn)行工作規(guī)劃時(shí)也很少考慮將二者切實(shí)地結(jié)合起來(lái)。

組織保障的缺失不免導(dǎo)致排污權(quán)有償使用和交易與黑臭河道治理工作在實(shí)踐中的分離，難以達(dá)到實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易以整治黑臭河道的目的。

（三）管理范圍缺乏統(tǒng)一性

從宏觀層面看，排污權(quán)有償使用和交易重點(diǎn)管制區(qū)域與黑臭河道集中治理區(qū)域相分離。根據(jù)《2015年南京市重點(diǎn)排污單位名錄》，市政府排污許可和有償使用的對(duì)象集中在棲霞區(qū)、化工園區(qū)、江寧區(qū)、雨花臺(tái)區(qū)，而根據(jù)《南京市建成區(qū)黑臭水體基礎(chǔ)信息一覽表》黑臭河道治理的集中區(qū)應(yīng)為秦淮區(qū)、棲霞區(qū)、鼓樓區(qū)、建鄴區(qū)。二者工作重點(diǎn)交錯(cuò)面較小，也難怪排污權(quán)有償使用和交易制度不能在城市黑臭河道治理上發(fā)揮重要效益。

從微觀層面看，生活污水、生產(chǎn)污水、工業(yè)廢水直排入河是形成黑臭河道的主要原因，而排污權(quán)有償使用和交易的目的則是加強(qiáng)對(duì)生活污水、工業(yè)廢水排放行為的管制，從而促進(jìn)城市黑臭河道的治理進(jìn)程，而目前排污權(quán)有償使用和交易的適用主體卻遠(yuǎn)小于上述范圍。例如種植業(yè)、非規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)產(chǎn)生的污染物（如帶農(nóng)藥的廢水等）屬于生產(chǎn)廢水之一，《江蘇省排污許可證發(fā)放管理辦法（試行）》卻將其排除在外。另外，納入排污權(quán)有償使用和交易范圍的污染源主要有工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、集中式污水處理廠，而根據(jù)《南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）》，2015年7月起尚開(kāi)始對(duì)工業(yè)排污單位開(kāi)展排污權(quán)有償使用，其他排污單位排污權(quán)有償使用和交易尚未執(zhí)行。目前南京市排污權(quán)有償使用和交易在黑臭河道治理的運(yùn)用上，呈現(xiàn)出抓了主要矛盾而忽視次要矛盾的特點(diǎn)。

（四）企業(yè)積極性有待加強(qiáng)

“排污權(quán)有償使用和交易”的本質(zhì)是利用市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與水污染治理，總體而言逐步推行排污權(quán)有償使用和交易后，排污權(quán)單位參與減排的積極性有所提高，但仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。體現(xiàn)在：調(diào)研中，75.5%的調(diào)查對(duì)象表示大力支持此項(xiàng)政策。其中26%的企業(yè)的排污指標(biāo)沒(méi)有富余，20%的企業(yè)比較緊缺，49%的企業(yè)略微緊湊，但在需要新增排污指標(biāo)時(shí)，63%的排污單位卻更愿意選擇向政府申請(qǐng)，11%的單位選擇與其他企業(yè)交易，由此可以看出，目前企業(yè)參與排污權(quán)有償使用與交易的被動(dòng)性較高，二級(jí)市場(chǎng)的活力尚未充分調(diào)動(dòng)。主要原因有：

企業(yè)對(duì)“排污權(quán)有償使用和交易”政策的認(rèn)識(shí)度不夠。調(diào)研中有58.5%的企業(yè)工作人員甚至企業(yè)負(fù)責(zé)人表示僅僅知道這項(xiàng)政策，對(duì)具體內(nèi)容并不了解；11.5%的人表示完全沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)。政策宣傳不到位，何談令排污單位知曉其利弊并積極參與。

守法成本高于違法成本。排污權(quán)有償使用應(yīng)繳納相應(yīng)的排污費(fèi)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，49%的企業(yè)反對(duì)新污染源排污權(quán)價(jià)位高于舊污染源排污權(quán)交易，認(rèn)為增加了自己的成本；47%的企業(yè)認(rèn)為交易中心收取的服務(wù)費(fèi)過(guò)高，甚至有14%的企業(yè)認(rèn)為繳納服務(wù)費(fèi)時(shí)不合理行為；22.5%的企業(yè)認(rèn)為政府對(duì)排污權(quán)的定價(jià)略高。此外，企業(yè)還需準(zhǔn)備大量資金用以維護(hù)清潔設(shè)備，成本過(guò)高。而一旦超標(biāo)排污，雖有“按日計(jì)罰”等嚴(yán)格的懲處措施，但似乎只要在限期內(nèi)繳費(fèi)，其違法成本遠(yuǎn)低于守法成本。由此，企業(yè)參與排污權(quán)有償使用和交易的積極性大打折扣。

四、法律保障排污權(quán)有償使用和交易在黑臭河道治理中運(yùn)用的建議

法律保障排污權(quán)有償使用和交易在黑臭河道治理中運(yùn)用應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)排污權(quán)有償使用和交易在城市黑臭河道治理上的針對(duì)性適用、改進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易制度本身的不足兩方面入手，在政策及法律規(guī)制方面加以改進(jìn)：

（一）政策向建議

（1）完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)兩者管理部門間的溝通協(xié)作。以市環(huán)保局為紐帶，一方面在制定工作計(jì)劃時(shí)加強(qiáng)排污權(quán)有償使用和交易制度在城市黑臭河道治理工作中的運(yùn)用。另一方面，以完善“河長(zhǎng)制”辦公室為抓手，在人員安排上將二者有效結(jié)合。同時(shí)構(gòu)建定期會(huì)議制、定期匯報(bào)制，加強(qiáng)交易中心與河湖長(zhǎng)的溝通交流。

（2）加強(qiáng)優(yōu)惠政策扶持力度以調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。在排污交易時(shí)，對(duì)于鼓勵(lì)同河道沿岸企業(yè)間的交易予以一定的政策優(yōu)惠。在加大違法排污行為處罰力度的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)治污減排“領(lǐng)跑者”的政策補(bǔ)貼，如予以清潔設(shè)備運(yùn)營(yíng)的資金補(bǔ)助、提高排污交易的折扣。另外，降低新污染源定價(jià)、交易中心服務(wù)費(fèi)等等，以此降低守法成本，激發(fā)排污單位參與治理的積極性。

（3）加大排污權(quán)有償使用和交易的宣傳力度。通過(guò)線上媒體報(bào)道、微信公眾號(hào)、官方網(wǎng)頁(yè)等渠道，加大宣傳力度，幫助排污單位、排污個(gè)人理解排污權(quán)相關(guān)制度的區(qū)別，了解其利弊，增強(qiáng)其“節(jié)能減排”意識(shí)。

（二）法律向建議

完善配套立法，加強(qiáng)排污權(quán)有償使用和交易的針對(duì)性。以《水污染防治法》、《南京市主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法》、《南京市排污許可證發(fā)放管理辦法》等法律、規(guī)范性文件的修訂和出臺(tái)為契機(jī)，建議在排污許可及交易過(guò)程中加強(qiáng)“排污權(quán)有償使用和交易制度”在城市黑臭河道治理上的針對(duì)性適用，具體表現(xiàn)在：擴(kuò)大排污許可及交易的主體范圍，將農(nóng)業(yè)源企業(yè)、非規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)等納入管理范圍中，實(shí)現(xiàn)管理范圍的對(duì)接；在排污總量分配及許可證頒發(fā)時(shí)，以城市河道為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，合理控制建成區(qū)內(nèi)各條河道的排污量；在排污交易時(shí)，鼓勵(lì)同河道沿岸企業(yè)間的交易。

葉镕蓉（1995.1.27～ ），女，籍貫：江蘇省無(wú)錫市，最高學(xué)歷：本科在讀，研究方向：環(huán)境法學(xué)，法學(xué)院2013級(jí)本科生。