對Z市地鐵運用PPP模式融資實踐應(yīng)用存在問題及對策的研究

胡思遠

摘要：N省城市軌道交通建設(shè)進入快速發(fā)展期，以Z市軌道交通項目為例，它從2009年開建以來，共規(guī)劃建設(shè)六條線路，總投資1000億元，隨著1號線一期工程和2號線一期工程的通車，巨大的投資已給政府公共財政帶來了極大負擔(dān)。本文就如何在政府公共交通項目中引進私營資本，以PPP模式推動Z市軌道交通建設(shè)進行了研究和討論。

關(guān)鍵詞：地鐵 PPP模式 融資 問題 對策

一、以Z市地鐵1號線一期工程為例投融資概況及融資方式評估

（一）Z市地鐵1號線一期工程投融資概況

1.1號線一期工程融資方案

根據(jù)國家發(fā)改委批復(fù)，1號線一期工程總投資155.56億元，由于其預(yù)備費用、建設(shè)期利息、流動資金部分調(diào)減，評審減少9.97億元，確定總投資145.59億元。

1號線一期工程融資方案：預(yù)計總投資145.59億元，其中由Z市政府投入資本金61.15億元，占比42.002%，債務(wù)資金84.44億元，占比57.998%。

按照Z市政府資金撥入計劃，政府逐年按當年建設(shè)投資的42.002%的比例對1號線一期項目撥入資本金，2009年到2013年5年間共計安排資本金61.15億元。各年度資本金投入如表1所示。

2.投資情況

Z市軌道交通1號線一期工程起于西流湖站，終點為市體育中心站，全長26.2公里，于2009年6月開工建設(shè)，已于2013年底前建成試運營。本項目計劃總投資145.59億元，實際總投資150.84億元，已于2013年底通車試運營。

（二）1號線一期工程項目融資方式的整體評估

Z市軌道交通項目建設(shè)資金全部由Z市軌道交通有限公司投入，該公司資金來源為兩塊，具體融資方式如下：一是Z市政府投入資本金，占項目投資的42.002%；二是通過銀行等金融機構(gòu)借款。已完工的1號線一期工程和在建的2號線一期工程均采用此方式。

1.政府投入資本金方式及評估

根據(jù)Z市“十一五”規(guī)劃，2008年-2015年Z市政府投資的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目32項，總投資約303.5億元，其中軌道交通資本金總投資112.9億元。按照Z市政府對Z市軌道交通項目資金撥入計劃，政府逐年按當年建設(shè)投資的42.002%的比例對Z市軌道交通有限公司撥入資本金，分年度向近期建設(shè)項目提供財政項目專項資金。Z市財政資金每年可用于軌道建設(shè)的資金如表2所示。

由表2分析可知：Z市軌道交通建設(shè)的資本金每年約占Z市全市財政收入的一半甚至更多，是Z市政府的較大財政負擔(dān)。

2.銀行融資方式及評估

除了Z市政府投入的資本金外，Z市軌道交通有限公司其余建設(shè)資金均采用信用擔(dān)保的方式通過銀行融資，即貸款均采用的擔(dān)保方式為建設(shè)期信用，運營期用政府投入的軌道交通沿線的土地作抵押以及建成后收費權(quán)作質(zhì)押，以軌道交通（建設(shè)）還貸專項基金作保證。Z市軌道交通有限公司目前在銀行融資的情況如表3所示。

由表3分析可知：各家銀行對Z市軌道交通有限公司授信276億元，公司現(xiàn)已通過銀行融資金額超過109億元人民幣。

Z市軌道交通1號線一期工程竣工后，2號線一期工程在緊張的建設(shè)中。當前1號線和2號線一期工程總投資概算如表4所示。

Z市軌道交通有限公司自有資本金主要依靠Z市財政撥付，其余資金通過銀行融資，現(xiàn)已通車的1號線一期工程和在建的2號線一期工程都是通過以上方式進行融資建設(shè)，如果全部規(guī)劃的剩余未建設(shè)線路也用此融資方式，完成Z市軌道交通超過1000億元的規(guī)劃建設(shè)，政府除了每年安排Z市財政收入的3%投入Z軌道交通外，尚有幾百億資金缺口需要采用信用擔(dān)保方式通過銀行進行融資。但是由于Z市軌道交通項目融資金額巨大、融資期限長、項目本身盈利能力不強，導(dǎo)致Z市軌道交通公司一直處于負債經(jīng)營狀態(tài)，實際運營中票務(wù)收入難以平衡運營成本，不足以支持銀行貸款的還款來源，難以達到授信審批條件，不能滿足貸款要求，后續(xù)融資壓力非常大。

二、Z市地鐵運用PPP模式融資在實踐應(yīng)用中存在的問題

（一）Z市地鐵運用PPP模式融資在實踐應(yīng)用中的意義

城市軌道交通的發(fā)展一直以來是推動我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要途徑，但是由于該項目投資規(guī)模大、回報周期長、投資回報率低的特性使得項目建設(shè)資金僅靠政府部門的投資和借貸難以滿足其日益發(fā)展的需求。因此，引入靈活多樣的市場化項目融資模式勢在必行。

城市軌道交通作為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分，是城市生存和發(fā)展必須具備的條件。但是由于投資規(guī)模大、盈利能力差、沉沒成本大的特點，私人部門不愿承擔(dān)也無力承擔(dān)其建設(shè)和運營，項目完全由政府融資。單一的政府融資給地方政府帶來了沉重的財政負擔(dān)，一旦項目自償能力過弱，不僅政府背上沉重的債務(wù)包袱，而且增加項目后續(xù)融資壓力，從而導(dǎo)致軌道交通項目建設(shè)的資金缺口。近年來，隨著PPP融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用和發(fā)展，它已經(jīng)成為解決城市軌道交通項目資金短缺的一個重要途徑。所以，對PPP模式的推廣有助于解決項目資金短缺的問題，并對為社會大眾提供滿意的軌道交通服務(wù)從而促進城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的實踐意義和指導(dǎo)意義。

（二）Z市地鐵PPP融資實踐應(yīng)用中存在的問題

由于PPP融資模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與者眾多，項目潛在的風(fēng)險巨大，因此只有對PPP模式進行全面、系統(tǒng)的研究才能保證該模式能夠在城市軌道交通項目成功運用，針對Z市軌道交通項目融資壓力大的現(xiàn)狀，筆者深入研究了PPP運作模式及成功運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，現(xiàn)將PPP項目實施中存在的問題歸納如下。

第一，缺乏專門的適用于PPP模式的法律法規(guī)。我國現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)大部分內(nèi)容是針對項目BOT制定的，尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)，而且現(xiàn)階段大多為部委規(guī)章或者地方性管理條例。PPP這種開放式的融資模式不利于國家統(tǒng)一管理，而且我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)與國際上PPP項目融資的一些慣例和做法也不能很好的對接。

第二，私營資本不能夠真正參與到項目。目前我國私營資本投資公共項目建設(shè)不存在明顯的市場準入壁壘，但在與政府企事業(yè)單位競爭時明顯處于弱勢地位，很難真正進入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，即使在實施過程中，私營資本不是在項目前期的就參與進來，而是在項目確定后才參與進來，不利于私營企業(yè)一開始就引入先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。

第三，融資障礙。目前我國PPP項目的財務(wù)結(jié)構(gòu)主要還是傳統(tǒng)的銀行貸款，貸款期限一般都在10-12年左右，可被銀行接受并作為貸款抵押物的形式及種類也相對較少，相比國際項目融資，在融資量和融資期限上都相對較低。此外，我國現(xiàn)有貸款合同條款的設(shè)計傾向于由項目承擔(dān)利率變動的風(fēng)險，企業(yè)不可能獲得固定利息貸款，有國外資本參與的項目還面臨人民幣不能自由兌換而產(chǎn)生的匯率風(fēng)險。

第四，缺乏完善的定價和調(diào)價機制。對于公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，公眾期望獲得質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)，私人投資者期望利潤最大化。一些在初期投入資本較低而后運營成本較高的公共事業(yè)項目，面臨著定價不能由于成本的增加而提高的風(fēng)險，還有一些項目面臨由于政府的定價過低而又不提供價格補貼的困境。

第五，缺少專業(yè)化的機構(gòu)和人才。PPP在我國尚處于起步階段，相關(guān)研究的專業(yè)人才還比較缺乏，還沒有形成比較成熟的理論。而PPP項目必須有一支專業(yè)化的隊伍才能運作，專業(yè)涉及設(shè)計、融資、建設(shè)和經(jīng)營多個方面。政府也需要專門負責(zé)PPP項目事務(wù)的機構(gòu)和專業(yè)化的中介機構(gòu)。

三、Z市地鐵運用PPP模式融資在實踐應(yīng)用中存在問題的對策

筆者就目前PPP模式在實踐應(yīng)用中存在的問題，提出以下建議。

第一，完善相關(guān)的法律法規(guī)制度。梳理現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)政策，完善包括市場準入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險分擔(dān)、流程管理、績效評價和爭議解決等在內(nèi)的PPP項目操作規(guī)則。加快PPP項目評價標準及適用范圍等規(guī)范的出臺，降低地方政府運用PPP項目時的政策風(fēng)險和投資風(fēng)險。

第二，加快政府職能轉(zhuǎn)變。制定私營資本參與公共項目建設(shè)和進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法，在金融、石油、鐵路等重點領(lǐng)域推出一批合作投資項目，保護私營資本的合法權(quán)益不受侵犯。充分發(fā)揮政府的監(jiān)督、指導(dǎo)、服務(wù)職能。積極推進投融資體制進行改革和管理制度創(chuàng)新，為民間資本營造良好的投資環(huán)境。

第三，提高民間資本主體的融資能力。PPP項目投資巨大且建設(shè)周期和投資回收期比較長，企業(yè)可充分利用不可追索或有限追索貸款等融資工具，以長期購買合同、運營和維護合同、履約保證書或其他由投資人或政府提供的信用補充資料作為抵押物獲得貸款，設(shè)立專門面向民間投資主體的擔(dān)保機構(gòu)。進一步發(fā)展債券市場，特別是長期債券市場，支持符合條件的投資者通過發(fā)行債券、股票等籌集資金。

第四，建立合理的公共產(chǎn)品定價機制。在以社會效益為主、兼顧公眾基本需求的原則下，不斷完善公共產(chǎn)品的定價標準、方法、程序等制度。提高社會參與度，建立起政府、企業(yè)、消費者共同參加的價格協(xié)調(diào)機制，尋求社會效益、經(jīng)濟效益和政府利益的最佳結(jié)合點。推動企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營各個方面成本信息公開，提高經(jīng)營管理水平和控制成本的能力。

第五，建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制。風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)堅持由最能控制風(fēng)險發(fā)生的一方來承擔(dān)的原則，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔(dān)，而超出投資者控制范圍的風(fēng)險，如法律風(fēng)險、利率風(fēng)險等，則應(yīng)由公共部門獨立承擔(dān)，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。

第六，加強專業(yè)人才培養(yǎng)。加強法律、金融和財務(wù)等相關(guān)專業(yè)型和復(fù)合型人才的培養(yǎng)，加大對PPP項目實施的人才支持，增強私營企業(yè)或外商的投資信心。

（作者單位：河南省煤田地質(zhì)局二隊）