中國農(nóng)業(yè)對外合作：現(xiàn)狀、問題與對策

李艷君

農(nóng)業(yè)對外合作是中國“走出去”戰(zhàn)略的重要組成部分，是有效提升中國農(nóng)業(yè)全球競爭力的重要途徑。隨著中國深化改革，擴大對外開放，中國農(nóng)業(yè)對外合作快速發(fā)展。“一帶一路”戰(zhàn)略的推出，助力中國農(nóng)業(yè)對外合作開創(chuàng)新局面。目前以對外投資為主的農(nóng)業(yè)對外合作，仍存在諸多問題和制約因素，需要采取有力的政策措施加以應(yīng)對和解決。

一、中國農(nóng)業(yè)對外合作發(fā)展現(xiàn)狀

2013年國家“一帶一路”戰(zhàn)略推出，促使中國農(nóng)業(yè)對外合作進入新的發(fā)展階段。

（一）農(nóng)業(yè)對外投資

投資規(guī)模加速擴張。根據(jù)中國商務(wù)部統(tǒng)計，2006—2014年，中國農(nóng)業(yè)（農(nóng)林牧漁，下同）對外投資流量從1.85億美元增加到20.4億美元，增長了10倍，年均增長35%，占中國對外投資流量的比重從0.87%上升到1.66%。農(nóng)業(yè)對外投資存量從2006年的8.2億美元增長到2014年的96.9億美元，增長近11倍，年均增長36.2%，占中國對外投資存量的比重從0.9%上升到1.1%。

投資領(lǐng)域更加廣泛。目前中國農(nóng)業(yè)對外投資已經(jīng)從最初的漁業(yè)發(fā)展到多個行業(yè)和領(lǐng)域，包括糧油作物種植、農(nóng)畜產(chǎn)品養(yǎng)殖加工、倉儲物流體系建設(shè)、森林資源開發(fā)、園藝產(chǎn)品生產(chǎn)、橡膠產(chǎn)品生產(chǎn)、水產(chǎn)品生產(chǎn)與加工、設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)村能源與生物質(zhì)能源及遠洋漁業(yè)捕撈等。其中，以大豆、玉米、水稻、天然橡膠、棕櫚油、木薯等產(chǎn)品的種植、加工及倉儲物流設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)展規(guī)模更大、發(fā)展速度更快。

投資主體、投資模式趨于多元化。我國農(nóng)業(yè)對外投資逐步形成以國企為主導、民營企業(yè)為新生力量的多元投資主體結(jié)構(gòu)，投資方式也由最初的獨資為主向多種投資方式并舉方向發(fā)展。作為農(nóng)業(yè)對外投資主要形式的海外耕地投資快速發(fā)展，根據(jù)全球土地交易聯(lián)機公共數(shù)據(jù)庫LandMatrix的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前中國海外耕地投資項目近100個，總面積達400多萬公頃。國有企業(yè)是海外耕地投資的主力，但從項目數(shù)量上看，民營企業(yè)已經(jīng)成為海外耕地投資的主力軍，此外，黑龍江等邊境省份還有大農(nóng)戶、農(nóng)戶聯(lián)合開發(fā)等投資模式。

投資地區(qū)分布廣，主要集中在亞洲。亞洲是境外中國農(nóng)業(yè)對外投資企業(yè)最為集中的地區(qū)，占比近70%，其次為非洲、歐洲、大洋洲、北美洲和南美洲。從投資存量來看，主要集中在東盟和俄羅斯，2014年占比分別為25.2%、21.7%。

“一帶一路”沿線國家投資潛力大。目前中國在“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)投資主要集中在東南亞和俄羅斯，未來在中亞的糧食和棉花，南亞的經(jīng)濟作物種植，東歐的耕地和糧食生產(chǎn)，北非的糧食、棉花和經(jīng)濟作物的種植，中國投資合作開發(fā)的空間很大。

（二）農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易

貿(mào)易規(guī)模迅速擴大。根據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總額從2001年的274.5億美元增長到2015年的1861億美元，增長近6倍。其中，出口額增長近4倍；進口額增長10倍。我國已成為世界第三大農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國，世界第一大農(nóng)產(chǎn)品進口國。

貿(mào)易逆差問題日益突出。自2004年開始，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易出現(xiàn)逆差，且呈逐步擴大趨勢。2004—2015年，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差從46.4億美元增至457.4億美元，增長近9倍。農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差常態(tài)化，進口依存度不斷提升，使我國受國際市場影響加深。

貿(mào)易的結(jié)構(gòu)性特征明顯。我國已逐步形成了以蔬菜、水果、畜禽、水產(chǎn)品及各類加工制品為主的勞動密集型優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口體系，農(nóng)產(chǎn)品進口則集中在大豆、棉花、食糖等土地密集型的大宗農(nóng)產(chǎn)品。隨著我國農(nóng)業(yè)資源約束加大，各國貿(mào)易壁壘發(fā)展，我國傳統(tǒng)優(yōu)勢出口產(chǎn)品增長乏力。玉米、食糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價格倒掛，國外農(nóng)產(chǎn)品大量低價進口，已顯著抑制和打壓國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

出口市場趨向多元化，進口市場集中度較高。隨著中國與東盟、新西蘭、智利、秘魯自貿(mào)協(xié)定的實施，自貿(mào)區(qū)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，雙邊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易快速增長。近年，我國加強同對南美、中亞、中東、以及非洲國家農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，我國農(nóng)產(chǎn)品出口市場趨向多元化。但進口集中度依然較高，美國、東盟、澳大利亞、阿根廷、歐盟和巴西為6大進口來源地，2015年我國自上述國家和地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品進口額占比近80%。農(nóng)產(chǎn)品尤其糧食進口市場集中度較高，增加了糧食安全不穩(wěn)定因素。

“一帶一路”戰(zhàn)略對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易將產(chǎn)生重要影響。我國與“一帶一路”沿線國家在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域具有較強的貿(mào)易互補性，在中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中占有重要地位，未來提升的空間很大。通過加強與“一帶一路”國家的貿(mào)易合作，一方面，可實現(xiàn)我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品進口市場多元化，由此增強對國內(nèi)緊缺農(nóng)產(chǎn)品的管控力，防范和化解糧食進口風險。另一方面，可輸出我國勞動密集和資本密集型優(yōu)勢產(chǎn)品，擴大農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模。

（三）農(nóng)業(yè)對外援助

農(nóng)業(yè)對外援助方式的轉(zhuǎn)變。20世紀90年代末期，我國調(diào)整對外援助政策，農(nóng)業(yè)對外援助從無償援助轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)雙方互利共贏。近年來，糧食安全問題成為國際社會高度關(guān)注的全球性問題，為此，中國采取了一系列對外援助舉措，不斷加大在農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的援助力度。目前，我國在非洲、亞洲和拉美發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家，啟動實施了一大批農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心項目，促進了受援國農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，糧食增產(chǎn)，贏得受援國廣泛贊譽。農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心項目不僅提升了中國在國際上的地位和影響力，也帶動了中國農(nóng)業(yè)人才、技術(shù)、和生產(chǎn)資料的輸出，成為擴大雙邊農(nóng)業(yè)合作的重要平臺。在我國農(nóng)業(yè)“走出去”總體水平不高的情況下，農(nóng)業(yè)對外援助項目與農(nóng)業(yè)對外投資有機結(jié)合，為我國在境外進行農(nóng)業(yè)資源開發(fā)提供了新的可持續(xù)發(fā)展模式。

“一帶一路”戰(zhàn)略將增強農(nóng)業(yè)對外援助的帶動作用。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，可充分利用現(xiàn)有的多雙邊農(nóng)業(yè)合作機制，積極發(fā)揮援外農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心的引領(lǐng)和橋梁作用，建設(shè)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作新模式，提升農(nóng)業(yè)投資合作水平。

二、中國農(nóng)業(yè)對外合作存在的問題和制約因素

（一）企業(yè)自身存在短板

企業(yè)投資能力不足，應(yīng)對風險能力差。中國農(nóng)業(yè)對外投資企業(yè)大多為中小企業(yè)，龍頭企業(yè)和大型集團較少。普遍融資能力弱，很難通過國內(nèi)銀行抵押擔保貸款條件，資金不足嚴重制約了農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”的發(fā)展。

國際化經(jīng)營能力弱，難以適應(yīng)走出去發(fā)展需要。大部分企業(yè)跨國經(jīng)營管理經(jīng)驗不足，缺乏國際化人才，這是制約我國企業(yè)境外農(nóng)業(yè)投資發(fā)展的關(guān)鍵因素。

企業(yè)社會責任意識不強，對投資項目產(chǎn)生負面影響。大部分企業(yè)管理理念落后，企業(yè)社會責任還沒有成為普遍的價值觀。部分企業(yè)沒有積極融入當?shù)氐奈幕铜h(huán)境，在履行企業(yè)社會責任上存在一定差距，無視農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護，與當?shù)厣鐓^(qū)缺乏交流等，引發(fā)當?shù)氐臓幾h和不滿。

（二）國際環(huán)境約束

國別投資風險大。我國農(nóng)業(yè)對外投資主要目標區(qū)域是發(fā)展中國家，大部分國家營商環(huán)境較差，投資綜合成本較高。盡管一些國家農(nóng)業(yè)資源豐富，但政局變化大，產(chǎn)業(yè)政策連續(xù)性較差。此外，也有一些國家對本國農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品市場采取保護政策，人為設(shè)置障礙，給我國企業(yè)進行投資合作開發(fā)帶來了很大風險和損失。

全球農(nóng)業(yè)資源競爭激烈?？鐕緦θ蜣r(nóng)業(yè)資源壟斷加強，通過全產(chǎn)業(yè)鏈布局，控制全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易，目前已經(jīng)控制全球80%的糧食貿(mào)易和70%的油籽貿(mào)易。未來對全球農(nóng)業(yè)資源的掌控與競爭制高點的爭奪將更趨激烈，給實力不強的中國企業(yè)農(nóng)業(yè)投資帶來更大的挑戰(zhàn)。

國際負面輿論影響。由于農(nóng)業(yè)“走出去”項目多涉及土地等敏感資源，關(guān)系到糧食安全等戰(zhàn)略物資。作為發(fā)展中大國，大規(guī)模進行農(nóng)業(yè)海外投資，備受國際社會關(guān)注，有輿論認為中國的在非洲等發(fā)展中國家的耕地投資是一種“新殖民主義”。

（三）國家層面規(guī)劃缺失

目前我國還沒有根據(jù)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品有效供給的需求，總體設(shè)計規(guī)劃全球農(nóng)業(yè)資源利用戰(zhàn)略，建立基于全球視野的國家糧食安全保障機制。我國農(nóng)業(yè)對外直接投資項目主要集中在附加值不高、技術(shù)含量低等勞動密集型行業(yè)和傳統(tǒng)領(lǐng)域，沒有從戰(zhàn)略上建立農(nóng)業(yè)投資、貿(mào)易等互為一體的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈。沒有形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)高效的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易戰(zhàn)略與對外投資管理的體制，不能適應(yīng)服務(wù)于新形勢下農(nóng)產(chǎn)品大規(guī)模進口，實施農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全管理的需要。

（四）國內(nèi)政策支持力度不強

財政政策：現(xiàn)有的直接補助費用（補助海外投資企業(yè)前期開發(fā)、資源回運、境外突發(fā)事件處置等）不僅支持的比例小、范圍窄，而且要求非常嚴格，很多中小型企業(yè)很難申請。

金融政策：僅有貸款貼息政策，缺乏專門針對農(nóng)業(yè)“走出去”企業(yè)的融資支持政策。

保險政策：農(nóng)業(yè)“走出去”因土地權(quán)屬、自然條件等要承擔更多的風險和壓力，但目前我國仍缺乏相應(yīng)的政策保險制度。此外，農(nóng)產(chǎn)品出口保險范圍過窄，難以最大限度幫助企業(yè)規(guī)避風險。

稅收政策：中國鼓勵企業(yè)在海外進行農(nóng)業(yè)投資以有效保障糧食安全，但企業(yè)將糧食返銷國內(nèi)尚無優(yōu)惠政策，均按同類進口產(chǎn)品處理，如大豆返銷國內(nèi)要交納關(guān)稅和增值稅，玉米還需進口配額。而且當前我國還尚未與所有國家簽訂避免雙重征稅協(xié)定，在操作中仍存在涉外企業(yè)雙重征稅問題。稅負較重挫傷境外農(nóng)業(yè)開發(fā)的積極性，不利于對國外資源的開發(fā)和利用。

三、加強農(nóng)業(yè)對外合作的政策建議

（一）制定農(nóng)業(yè)對外合作總體規(guī)劃

一是做好農(nóng)業(yè)對外合作與目標國農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的規(guī)劃結(jié)合，立足雙方需求找準結(jié)合點。二是做好中央、地方與企業(yè)對外投資目標的規(guī)劃結(jié)合，實現(xiàn)規(guī)劃體系、管理體系與企業(yè)行動的協(xié)同一致。三是做好重點技術(shù)、重點產(chǎn)業(yè)與目標區(qū)域的規(guī)劃結(jié)合?；诘鼐墐?yōu)勢和合作便利性，采取差異化策略。突出我國與亞洲周邊、“一帶一路”沿線國家、南美、非洲等區(qū)域的貿(mào)易和投資空間布局。

（二）創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)對外合作模式

農(nóng)業(yè)對外投資。一是要增強農(nóng)業(yè)對外投資主體實力和全球競爭力。加快培育具有國際競爭力的跨國農(nóng)業(yè)企業(yè)集團，注重構(gòu)建企業(yè)聯(lián)盟，提高全球資源整合能力。二是要優(yōu)化全球農(nóng)業(yè)投資布局。構(gòu)筑起立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的農(nóng)業(yè)對外投資伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，借助資本市場運作、國際基礎(chǔ)設(shè)施投資等契機，使我國與相關(guān)國家及地區(qū)的農(nóng)業(yè)對外合作更加緊密、形成區(qū)域新優(yōu)勢。與目標國、目標區(qū)域以及全球農(nóng)產(chǎn)品的供給、統(tǒng)籌、平衡相結(jié)合，在境外逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與儲運渠道，創(chuàng)造新的外部市場，提高我國農(nóng)業(yè)對外投資的市場競爭力與國際影響力。

農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。優(yōu)化國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易格局，支持國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成保障國家糧食安全的有力外部支撐。合理謀劃并對重要大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)生產(chǎn)和國外進口的關(guān)系進行科學化、精細化、中長期研判和全球布局。提高國內(nèi)外市場協(xié)調(diào)管理的水平，確定合理的進口規(guī)模，把進口對國內(nèi)市場的沖擊力度控制在可控范圍。推動進口市場多元化，降低進口集中度，克服對少數(shù)國家的過度依賴，增加后備渠道的多樣性，強化中國在交易過程和價格形成過程中的話語權(quán)。

農(nóng)業(yè)對外援助。應(yīng)積極創(chuàng)新以“南南合作”為代表的農(nóng)業(yè)對外援助與合作模式，講好“中國故事”，加強“中國農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗”輸出。要有計劃地實施重點農(nóng)業(yè)援外項目，著眼農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的重點產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。要有側(cè)重地選擇農(nóng)業(yè)援助區(qū)域，以周邊國家和非洲為主，開拓拉美，加大對重點國別的支持，帶動和配合境外農(nóng)業(yè)資源合作開發(fā)與利用。在做好全球范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)“走出去”整體布局的前提下，要以區(qū)域或次區(qū)域為單位，依托農(nóng)業(yè)援外成果，打造境外農(nóng)業(yè)資源合作開發(fā)區(qū)域大平臺，發(fā)揮整體聯(lián)動效應(yīng)。

（三）強化國家對農(nóng)業(yè)對外投資的政策支持

加大對農(nóng)業(yè)企業(yè)的資金支持力度。已設(shè)立的中小企業(yè)國際市場開拓基金，可適當向農(nóng)業(yè)對外投資合作企業(yè)傾斜。正在實施的財政支持資金，可適當降低海外農(nóng)業(yè)企業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)企業(yè)申請支持的門檻。建立專項基金對海外糧食生產(chǎn)給予重點支持；商業(yè)金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)海外投資信貸提供擔保等支持。

減輕農(nóng)業(yè)對外投資企業(yè)稅收負擔。爭取與更多國家簽訂避免雙重征稅協(xié)議，對于暫時未簽訂避免雙重征稅協(xié)議的國家，可考慮在國內(nèi)給予適當減免抵扣。對于農(nóng)業(yè)對外投資項目需出口的生產(chǎn)資料機械設(shè)備等，應(yīng)降低或減免關(guān)稅。境外農(nóng)產(chǎn)品回運，應(yīng)減免進口關(guān)稅和增值稅。建立境外農(nóng)產(chǎn)品回運綠色通道，對糧棉油糖回運優(yōu)先檢測驗關(guān)和通行。

建立和完善海外農(nóng)業(yè)投資保險體系。設(shè)立農(nóng)業(yè)海外投資特別保險，針對有較高國別風險、特別是耕地投資具有的特殊風險，提供政策性保險產(chǎn)品。通過財稅優(yōu)惠、補貼等方式鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)海外投資的保險支持，擴大保險覆蓋面，提高保險額度，降低海外農(nóng)業(yè)投資面臨的各種風險。

（四）營造良好的外部環(huán)境

積極推動改革和完善全球農(nóng)業(yè)治理，構(gòu)建公平、合理、可持續(xù)的全球農(nóng)業(yè)新秩序。積極與世界糧食計劃署、世界銀行、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等國際組織開展合作，推動國際社會擴大對外農(nóng)業(yè)援助，切實履行援助承諾，妥善回應(yīng)發(fā)展中國家要求改革不合理的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易體系的關(guān)切。

在全球推動建立農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略貿(mào)易伙伴關(guān)系，謀劃建立全球大宗商品貿(mào)易中心，掌握大宗農(nóng)產(chǎn)品定價的話語權(quán)。

積極推動農(nóng)業(yè)貿(mào)易投資談判，把農(nóng)業(yè)境外資源開發(fā)納入雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)談判框架中，通過外交談判協(xié)商解決雙重征稅、人員簽證期限過短、勞務(wù)人員限制入境等問題。