合作治理：實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境善治的路徑選擇

沈費(fèi)偉　劉祖云

摘要：生態(tài)環(huán)境治理涉及公民的切身利益，關(guān)系到社會發(fā)展的質(zhì)量和政治秩序的穩(wěn)定，已成為提升國家治理能力現(xiàn)代化和深化社會主義改革實(shí)踐的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境源于缺乏整體性的合作治理機(jī)制和長期規(guī)劃，具體表現(xiàn)為：政府層面的角色錯位和配套措施滯后、社會層面的力量薄弱和資源有限以及市場層面的企業(yè)自利性侵害環(huán)境公益性。提高生態(tài)環(huán)境的治理效果，可以嘗試應(yīng)用合作治理理論構(gòu)建“政府—社會—市場”的合作治理模式，以追求主體共存、生態(tài)共享、利益共榮為價值目標(biāo)，最終取得生態(tài)環(huán)境善治的最佳績效。

關(guān)鍵詞：合作治理；生態(tài)環(huán)境；政府—社會—市場；善治

中圖分類號：F205文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2016）08-0078-07

一、問題的提出與文獻(xiàn)述評

改革開放以來，我國以年均近10%的速度高速增長，用30年左右的時間走過了西方國家或地區(qū)幾百年的發(fā)展歷程，創(chuàng)造了為世人贊嘆的“中國奇跡”。在取得巨大成就的同時，我們也面臨著城鄉(xiāng)貧富差距、地區(qū)差距不斷擴(kuò)大的問題，特別是粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式付出了沉重的環(huán)境、資源等社會代價，具體表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)之間的矛盾、經(jīng)濟(jì)高速增長與資源利用效率低下之間的矛盾、環(huán)境污染加劇與人民生活質(zhì)量之間的矛盾等。在社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公民對高質(zhì)量生活環(huán)境需求等壓力的推動下，國家轉(zhuǎn)變了長期以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的激進(jìn)發(fā)展模式。黨的十六大報告明確把生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)作為全面實(shí)現(xiàn)小康社會的重要保障，開啟了我國生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。黨的十七大報告首次明確提出建設(shè)生態(tài)文明的重要任務(wù)，并將建設(shè)生態(tài)文明、改善生態(tài)環(huán)境作為全面建設(shè)小康社會的基本要求之一。黨的十八大報告更是將生態(tài)文明確定為社會主義建設(shè)“五位一體”總體布局的重要環(huán)節(jié)，尤其是“美麗中國”概念的提出，更是體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的價值指向。盡管生態(tài)文明建設(shè)的宏大戰(zhàn)略目標(biāo)已在國家層面通過頂層設(shè)計正式確定，但是當(dāng)前社會中依然存在著許多污染生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，尤其是人們長期受到“生態(tài)環(huán)境治理就是增加綠化面積，減少廢氣排放以及治理污染物”和“生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是對不可調(diào)和的矛盾，保護(hù)環(huán)境只會減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度”這兩種錯誤思維的影響，使得我國的生態(tài)環(huán)境治理一直未能取得良好的績效。

綜合已有的研究成果來看，現(xiàn)階段學(xué)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理的研究主要集中于四個方面。一是生態(tài)環(huán)境問題的主要類型和形成邏輯。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境問題的主要類型有大氣污染、土壤污染、水污染、工業(yè)環(huán)境污染、城市環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)環(huán)境污染等，其形成的邏輯有著歷史的、自然的原因，不僅與我國的國情和發(fā)展階段密切相關(guān)，而且也與政府思想認(rèn)識和工作不到位、體制不健全有關(guān)。①二是生態(tài)環(huán)境治理的研究視角。現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境治理的學(xué)術(shù)成果主要從包容性增長、公平觀、制度、利益相關(guān)者、社會資本等研究視角來開展研究。三是生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境。目前我國生態(tài)環(huán)境治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要有：政府職權(quán)劃分與環(huán)境政策執(zhí)行問題、官員考核機(jī)制與政治激勵結(jié)構(gòu)問題、財政分稅制與經(jīng)濟(jì)激勵結(jié)構(gòu)、地方政府與企業(yè)間的“利益同盟”、環(huán)保機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行能力及其異化等。②四是生態(tài)環(huán)境治理的策略選擇。在生態(tài)環(huán)境治理的策略上，學(xué)者們提出了運(yùn)用政治手段發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度、采用法律手段明確生態(tài)權(quán)利的法律地位以及通過道德手段提高人們的可持續(xù)發(fā)展意識等許多富有建設(shè)意義的對策建議。③現(xiàn)有研究為我們進(jìn)一步思考和探究我國的生態(tài)環(huán)境治理問題提供了借鑒和參考，但是已有研究絕大部分還處于羅列式、淺層次的分析生態(tài)環(huán)境治理難題狀態(tài)，在實(shí)現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境善治的目標(biāo)上也僅局限于描述性的論述，而沒有更加學(xué)理性的深層次闡釋，也沒有可操作性的具體建議和模式構(gòu)建?；诖耍狙芯繑M從學(xué)理層面，應(yīng)用合作治理理論來探討我國生態(tài)環(huán)境治理失靈的原因，并在此基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建“政府—社會—市場”的合作治理模式來實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境善治的價值目標(biāo)。

二、合作治理：生態(tài)環(huán)境善治的一個理論框架

作為公共管理學(xué)領(lǐng)域中新近出現(xiàn)的一個重要理論，合作治理理論是學(xué)者們在批判和吸收傳統(tǒng)的政府治理、市場治理以及社會組織志愿治理的經(jīng)驗和教訓(xùn)基礎(chǔ)上形成的，旨在解決跨區(qū)域跨部門公共問題的一種新治理形式。西方學(xué)者在對合作治理內(nèi)涵的理解上有許多經(jīng)典的表述。Emerson，Nabatchi和Balogh認(rèn)為合作治理是指眾多利益相關(guān)者共同參與完成的制度安排，用以確定共同行為準(zhǔn)則和協(xié)調(diào)利益關(guān)系。④OLeary等把合作治理定義為控制那些影響私人部門、公共部門和公民團(tuán)體聯(lián)合決策和行為過程的手段。⑤Taehyon Choi則將合作治理看成是來自多個部門（公共的、私人的以及非營利部門）的一組相互依存的利益相關(guān)者，為了解決一個復(fù)雜的、涉及多面的公共難題或情境而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過程和制度。⑥D(zhuǎn)aniel A. Mazmanian也認(rèn)為，合作治理是指為了解決那些僅憑單個組織或僅靠公共部門而無法解決的公共政策難題所采取的建立、督導(dǎo)、促進(jìn)和監(jiān)控跨部門組織合作的制度安排，其特征是兩個或更多的公共機(jī)構(gòu)、營利和非營利機(jī)構(gòu)的共同努力、互惠互利和自愿參與。⑦Ansell和Gash總結(jié)道：合作治理是公共行動者和私人行動者通過各種方式共同制定公共物品的供給規(guī)則，通過公共論壇的形式將一群公共和個體利益相關(guān)者集合在一起共同做出一致同意的決策過程。⑧

綜合上述學(xué)者們對合作治理的定義，我們可以發(fā)現(xiàn)，盡管不同學(xué)者對合作治理內(nèi)涵的解讀有所差異，但卻存在著一些共同的特征：一是合作治理中的主體具有多樣性。除了傳統(tǒng)的政府主體外，至少還包括社會團(tuán)體、市場組織、公民群體等其他利益相關(guān)者。二是合作治理中主體間關(guān)系的依賴性。由于現(xiàn)代公共事務(wù)的復(fù)雜性、多變性，使得以往單一的治理主體不能擁有足夠的資源和能力來獨(dú)自解決和處理公共事務(wù)，組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要合作治理中各個主體之間的資源依賴、互通有無、相互補(bǔ)足。三是合作治理中利益的共同性。盡管合作治理過程中的主體具有多樣性，但是其都是圍繞著共同的利益而聚集在一起的，在集體行動中以實(shí)現(xiàn)公共利益為價值目標(biāo)。簡言之，合作治理強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會主體間結(jié)成合作伙伴關(guān)系，就共同關(guān)心的問題采取集體行動，是一種新型的公共事務(wù)治理實(shí)踐模式。endprint

在達(dá)成和實(shí)現(xiàn)合作治理的問題上，結(jié)合西方學(xué)者的研究和治理實(shí)踐的發(fā)現(xiàn)，主要存在著四方面的要求。一是相互認(rèn)同是合作治理得以達(dá)成的前提。合作治理中的各個主體都是平等主體，彼此之間相互尊重，互相認(rèn)同。二是普遍信任是合作治理得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。信任能夠增進(jìn)治理主體之間的合作，減少合作治理的運(yùn)行成本。三是整體共識是合作治理得以推進(jìn)的基礎(chǔ)。合作治理中所產(chǎn)生的科學(xué)決策必須是基于各個治理主體的共同意志，合作治理的推進(jìn)是在整合所有治理主體意見的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)的。四是集體行動是合作治理得以成功的目標(biāo)。合作的最終目的在于開展行動，只有在行動中才能實(shí)現(xiàn)共同的利益和價值目標(biāo)。總的說來，各個治理主體之間從互相認(rèn)同到彼此信任，再到達(dá)成共識，最后形成集體行動，是走向社會合作治理的四個主要階段。只有在集體行動的基礎(chǔ)上，才能夠?qū)崿F(xiàn)合作治理的最終目標(biāo)，取得良善治理的效果。

從合作治理理論出發(fā)來審視當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境治理問題，可以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境不斷惡化甚至愈演愈烈的主要原因是生態(tài)環(huán)境中各個治理主體的缺位與錯位。政府、社會和市場都未能有效履行好生態(tài)環(huán)境治理的相關(guān)職責(zé)，結(jié)果造成我國生態(tài)環(huán)境問題長期得不到很好的解決。因此，本研究針對當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，引入合作治理理論的分析框架，探究政府層面、社會層面以及市場層面中的生態(tài)環(huán)境治理失靈的主要問題，嘗試性構(gòu)建“政府—社會—市場”三維合作治理平臺，以期為我國生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)善治提供新的治理機(jī)制與路徑選擇。

三、生態(tài)環(huán)境合作治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)及問題呈現(xiàn)

當(dāng)前，盡管國家致力于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理，美化社會環(huán)境，但是取得的績效依然不明顯。據(jù)統(tǒng)計，在最近的半個世紀(jì)里，我國的沙塵暴已經(jīng)出現(xiàn)過70余次，酸雨威脅已經(jīng)由20世紀(jì)80年代的西南地區(qū)擴(kuò)大到如今國土面積的40%，水土流失面積達(dá)367萬平方公里，荒漠化面積達(dá)262萬平方公里，占國土面積的27%，草地退化、沙化、堿化面積逐年增加。⑨可以說，由于缺乏整體性的合作治理機(jī)制和長期規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，政府、社會以及市場在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面都存在一定的問題。

1.政府層面：角色錯位和配套措施滯后

第一，政府角色錯位，長期重視GDP增長，輕視環(huán)境監(jiān)管職能。盡管20世紀(jì)80年代以來生態(tài)環(huán)境保護(hù)就成為我國的基本國策，但政府熱衷于做大GDP，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念始終沒有改變，尤其是1993年分稅制的實(shí)行更加助長了地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈動機(jī)，地方政府逐漸由“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”，并確立了以推動本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為工作重心，對環(huán)境監(jiān)管職能極度輕視。許多地方政府通過招商引資、財政扶植和稅收減免政策，將許多大型的污染企業(yè)引進(jìn)到本轄區(qū)開展生產(chǎn)，以此營造良好的政績工程，而對事關(guān)民生利益的生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻嚴(yán)重投入不足。在這種發(fā)展型政府角色錯位影響下，必然引發(fā)生態(tài)環(huán)境的污染問題。

第二，生態(tài)環(huán)境相關(guān)法律失靈，政府監(jiān)管執(zhí)法不力。我國是世界上環(huán)境法律最多的國家之一，但是法律在調(diào)整環(huán)保行為方面的有效性卻不足。換言之，中國環(huán)境保護(hù)存在著法律失靈問題。⑩現(xiàn)階段，我國環(huán)境保護(hù)法律失靈表現(xiàn)在三個方面：一是法律的權(quán)威性不足。環(huán)境保護(hù)有關(guān)的法律多以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)為主，由全國人大常委會頒布的法律較少，造成法律的權(quán)威性和有效性不足。二是法律的違規(guī)成本低，助推了企業(yè)的違法行為。綜觀現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律，我們可以發(fā)現(xiàn)對于造成重大污染事故的單位也只處以最高100萬元的罰款，而且違規(guī)者也不存在刑事責(zé)任。在實(shí)際中，污染型企業(yè)都是上百億甚至上千億的投資項目，政府的行政處罰對環(huán)境污染企業(yè)而言猶如隔靴搔癢，完全起不到懲罰的效果。三是法律的執(zhí)行力不足。2007年，全球經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）向中國政府提交的《中國環(huán)境績效評估》報告指出，導(dǎo)致中國環(huán)境問題嚴(yán)重的原因之一是政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力度偏軟。以中國環(huán)評制度和“三同時”制度為例，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，一切企業(yè)、事業(yè)單位在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計。但在實(shí)際執(zhí)行中，地方政府經(jīng)常默許、縱容企業(yè)在未提交環(huán)境影響報告書的情況下開工建設(shè)。

第三，環(huán)境監(jiān)管體制不健全，監(jiān)管效能低下?，F(xiàn)階段，我國環(huán)境監(jiān)管體制不健全凸顯，存在著監(jiān)管部門之間權(quán)限不清晰、職能交叉、政出多門的問題，而且這一痼疾長期得不到解決。以水資源監(jiān)管體制為例，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》，管理水資源的部門涉及環(huán)保部門、交通主管部門、水行政主管部門、國土資源部門、衛(wèi)生部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、漁業(yè)部門以及江湖流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)等9家。在各自的職責(zé)上，水利部門緊盯水資源短缺，建設(shè)部門更注重建市政給排水管網(wǎng)，國土資源部門則側(cè)重管地下水，環(huán)保部門更多是控制達(dá)標(biāo)排放，從中央到地方各個政府部門職責(zé)不清，權(quán)限模糊，經(jīng)常推諉扯皮，不能達(dá)到有效解決水污染治理的問題。這種“九龍治水”式的分段式多頭監(jiān)管執(zhí)法使監(jiān)管部門越多職責(zé)界線越模糊、重復(fù)監(jiān)管越嚴(yán)重監(jiān)管越不到位的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管資源分散，整體行政效能不高。

第四，環(huán)境監(jiān)管人員、技術(shù)、資源短缺，央地之間環(huán)境監(jiān)管權(quán)責(zé)不匹配。改革開放以來，我國對地方事務(wù)采取屬地管理的原則，中央政府保持其在政策、資源和人事分配上的權(quán)力，而地方政府則保留處理具體問題和地區(qū)性問題的權(quán)力。由此，造成了當(dāng)前主要承擔(dān)環(huán)保責(zé)任的地方政府缺少足夠的財力和權(quán)力，而中央政府卻是有權(quán)無責(zé)，這種財權(quán)與事權(quán)的不匹配嚴(yán)重阻礙了地方政府的環(huán)境監(jiān)管效能。另外，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，縣級以上的政府才能成立環(huán)境保護(hù)的行政主管部門行使環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)不包括環(huán)境監(jiān)管和資源保護(hù)。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)安排產(chǎn)生了環(huán)境監(jiān)管真空地帶，即農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)缺少應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)，在鄉(xiāng)財縣管的財政體制下，農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)的公共產(chǎn)品供給更加不足，這也是近年來農(nóng)村環(huán)境污染加劇的主要原因。endprint

2.社會層面：力量薄弱和資源有限

第一，科研機(jī)構(gòu)生態(tài)環(huán)境技術(shù)推廣和應(yīng)用不足。近年來，我國在環(huán)境技術(shù)研究開發(fā)方面取得了豐碩成果。據(jù)統(tǒng)計，目前在國家環(huán)?？偩挚萍汲晒麕斓怯浀沫h(huán)境技術(shù)成果達(dá)5200多項，但環(huán)境技術(shù)推廣和應(yīng)用不足，產(chǎn)業(yè)化程度較低，到目前為止，環(huán)境技術(shù)成果中直接轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的還不到20%，形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模的僅有5%。造成該現(xiàn)象的主要原因：一是環(huán)?？萍纪茝V體制尚未建立。由于我國的環(huán)?？萍纪茝V體制沒有建立，因此現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)設(shè)置分散，相互之間自成體系，缺乏有效的協(xié)調(diào)和溝通，部門利益與環(huán)保技術(shù)推廣的整體效益經(jīng)常發(fā)生沖突，使得環(huán)保技術(shù)推廣在生態(tài)環(huán)境治理中的整體優(yōu)勢難以發(fā)揮。二是科研機(jī)構(gòu)注重前期研究開發(fā)，忽視后期環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用推廣。當(dāng)前，許多科研院所、研究機(jī)構(gòu)和大專院校的生態(tài)環(huán)境研究人員也確實(shí)設(shè)計出了許多非常實(shí)用的環(huán)保產(chǎn)品，但是卻并沒有投入到現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境治理過程中，因而無法起到預(yù)防和整治環(huán)境污染的作用。三是環(huán)?？萍汲晒茝V轉(zhuǎn)化服務(wù)體系沒有建立，并且缺乏高素質(zhì)的技術(shù)推廣隊伍。環(huán)保技術(shù)的推廣需要專業(yè)的人員來開展工作，但當(dāng)前，在我國環(huán)保領(lǐng)域缺乏專業(yè)性的高素質(zhì)人才，再加上環(huán)?？萍汲晒茝V轉(zhuǎn)化服務(wù)體系也尚未建立，因而生態(tài)環(huán)境技術(shù)推廣效率低，推廣效果差。

第三，環(huán)保組織力量弱小，難于承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)?，F(xiàn)階段，我國環(huán)保組織力量弱小主要體現(xiàn)在四方面：一是政府支持力度不夠，環(huán)保組織沒有固定的經(jīng)費(fèi)來源。在實(shí)際中，由于經(jīng)費(fèi)不足，超過60%的環(huán)保民間組織沒有自己的辦公場所，96%的全職人員薪酬在當(dāng)?shù)貙僦械仁杖胍韵滤?，其?3.9%的全職人員基本沒有薪酬，72.5%的環(huán)保民間組織沒有能力為其職員提供失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等福利保障。二是全職人員短缺，兼職人員占主流。我國民間環(huán)保組織現(xiàn)有從業(yè)人員22.4萬人，其中全職人員6.9萬人，兼職人員15.5萬人，平均每個民間環(huán)保組織的全職人員在25人左右。另外，在民間自發(fā)的環(huán)保組織中，有近30%的組織只有兼職人員而沒有全職人員。三是參與的渠道有限，社會公信力低下。環(huán)保組織是政府生態(tài)環(huán)境治理力量的有效補(bǔ)充，但至今政府仍未出臺相關(guān)的法律法規(guī)對環(huán)保組織進(jìn)行合理定位。新《環(huán)境保護(hù)法》使眾多環(huán)保民間組織獲得了公益訴訟的主體資格，但在實(shí)際操作中，立案難、訴訟難的局面依然難以破解，因而造成環(huán)保組織參與的渠道有限，致使其社會公信力低下。四是專業(yè)化程度不高，社會監(jiān)督力量偏弱。我國環(huán)保組織的在職工作人員大多沒有經(jīng)過專業(yè)的訓(xùn)練與培訓(xùn)，有數(shù)據(jù)顯示，環(huán)保組織中有近27%的工作人員是非環(huán)保相關(guān)專業(yè)畢業(yè)，大約50%的團(tuán)體中僅有一兩名具有環(huán)保專業(yè)背景的工作人員。這充分暴露出環(huán)保民間組織中從業(yè)人員的專業(yè)水平偏低，進(jìn)而造成其社會監(jiān)督力量偏弱的問題。

第三，公民的環(huán)保意識薄弱，環(huán)保行為參與度低。環(huán)保意識是環(huán)保行為的基礎(chǔ)，環(huán)保意識較強(qiáng)的人其環(huán)保行為的參與度也相對較高；反之，環(huán)保意識較弱的人其環(huán)保行為參與度也較低。《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)》公布的結(jié)果顯示，中國公眾的環(huán)保意識、環(huán)保行為和環(huán)保滿意度指數(shù)得分均偏低，分別為57.05分、55.17分和60.20分。這三個數(shù)據(jù)反映出我國公眾的環(huán)保意識總體水平不高，生態(tài)環(huán)境治理參與度很低。社會民眾的環(huán)保意識相對薄弱，有很大一部分原因是長期以來形成的一種固定的思維模式所引起的，即政府才是環(huán)境保護(hù)的主體因素。由于民眾的環(huán)保意識薄弱，環(huán)保行為參與度低，使現(xiàn)實(shí)中公民無法承擔(dān)起維護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，造成環(huán)境污染日益嚴(yán)重。

3.市場層面：企業(yè)自利性侵害環(huán)境公益性

作為市場主體的企業(yè)，是以盈利為目的的組織，長期以來以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)來設(shè)計自己的行為，因而企業(yè)自利性經(jīng)常侵害到生態(tài)環(huán)境公益性，進(jìn)而引發(fā)生態(tài)環(huán)境的污染問題。這些污染型的企業(yè)小到星羅棋布的小造紙廠、小印染廠、小電鍍廠，大到電力、鋼鐵、建材、電石、焦炭等重污染企業(yè)集中行業(yè)，它們都是我國主要環(huán)境污染物的“生產(chǎn)者”，也是多數(shù)環(huán)境糾紛和矛盾的“觸發(fā)者”。盡管從2005年我國就開始對污染最嚴(yán)重的珠三角城市著手建立環(huán)保淘汰機(jī)制，關(guān)閉污染嚴(yán)重的企業(yè)，隨后，政府又對長三角以及其他沿海發(fā)達(dá)地區(qū)開展“清剿”污染大戶工作。然而，整治的效果并不理想，這些高污染企業(yè)從發(fā)達(dá)地區(qū)搬到一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)“安家落戶”，并嚴(yán)重污染當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。欠發(fā)達(dá)地區(qū)之所以非常歡迎大型污染企業(yè)的遷入，原因很簡單：一是這些企業(yè)都是當(dāng)?shù)丶{稅大戶，能夠增加本地區(qū)的財政收入；二是小城市和邊遠(yuǎn)山區(qū)需要就業(yè)，而企業(yè)會給當(dāng)?shù)卦黾泳蜆I(yè)指標(biāo)，幫助廣大農(nóng)民群眾順利脫貧；三是在以GDP為官員主要晉升考核指標(biāo)的模式下，大型企業(yè)可以為地方官員創(chuàng)造良好的政績，助推地方官員實(shí)現(xiàn)晉升目標(biāo)。因此，許多地方政府對大型污染企業(yè)，特別是國有企業(yè)、納稅大戶，都比較“偏愛”，對其污染地方環(huán)境的現(xiàn)象不太重視，進(jìn)而造成更加嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。

四、生態(tài)環(huán)境合作治理實(shí)現(xiàn)的路徑選擇

生態(tài)環(huán)境良善治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，單靠政府層面履行環(huán)境監(jiān)管職能，或者是社會層面實(shí)行有效監(jiān)督，抑或是市場層面企業(yè)自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜、綜合的社會工程，需要政府、社會以及市場在互相認(rèn)同、彼此信任、達(dá)成共識、集體行動的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)三者對生態(tài)環(huán)境的合作治理，最終取得生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最佳績效。

1.政府層面：主體共存，構(gòu)建“政府—社會—市場”合作治理平臺

生態(tài)文明成為中國未來發(fā)展的重要文明標(biāo)志之一，生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)離不開政府、社會和市場三者有效履行環(huán)境治理職責(zé)。因此，在政府層面，迫切需要建立多元主體利益合作治理模式，通過政府的帶動作用，充分發(fā)揮好社會和市場的環(huán)境保護(hù)職能，進(jìn)而構(gòu)建起“政府—社會—市場”合作治理平臺，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境合作治理的良好績效。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。發(fā)展型政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心，服務(wù)型政府則以社會發(fā)展為中心，政府只有確立公共服務(wù)的理念，加大生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵各類群體和各種生產(chǎn)要素參與到保護(hù)環(huán)境的工作中去，以此激發(fā)社會的活力，破除環(huán)境監(jiān)管失靈的痼疾，才能為有效實(shí)行生態(tài)環(huán)境職能提供基本的價值基礎(chǔ)。政府實(shí)行地方保護(hù)主義，推崇GDP，根源還在于激勵機(jī)制出了問題。當(dāng)前，中組部已取消單純以GDP指標(biāo)來考核官員政績的措施，因此，各級地方政府應(yīng)把主要精力放在注重地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級等方面，而不是走西方發(fā)達(dá)國家的“先污染、后治理”的老路。endprint

第二，完善生態(tài)環(huán)境法律制度，提高違法成本?，F(xiàn)階段，政府應(yīng)重新統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律資源，通過大力推進(jìn)現(xiàn)有過時法律的修訂工作，加強(qiáng)以往環(huán)境監(jiān)管空白區(qū)域的立法工作，以此來完善環(huán)境監(jiān)管法律體系，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管的有法可依、有章可循，真正能夠使法律起到威懾作用，保證法律的權(quán)威性地位。政府應(yīng)加大對《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律的修改力度，提高違規(guī)成本的懲罰力度，使法律真正成為維護(hù)人們權(quán)益的“利器”。同時全國人大應(yīng)加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)方面的立法工作，這不僅可以有效提高法律的權(quán)威性，而且可以對政府部門形成外在壓力，能夠提高環(huán)境保護(hù)的績效。在完善的環(huán)境監(jiān)管法律體系指導(dǎo)下，政府還應(yīng)做到依法行政，依法監(jiān)管，建立嚴(yán)格的法律問責(zé)制，嚴(yán)懲一切破壞環(huán)境的違法行為，不斷提高政府部門依法監(jiān)管環(huán)境的能力和水平，努力營造和諧的生態(tài)環(huán)境。

第三，健全環(huán)境監(jiān)管體制，理順各級政府監(jiān)管權(quán)限。當(dāng)前環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)林立、分工過細(xì)、職能界定不清等，是造成政府部門多頭監(jiān)管、職能交叉的重要原因。因此，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行改革首要解決的是“政出多門”問題。在縱向上，政府要實(shí)行中央與地方的分權(quán)，理順央地之間的監(jiān)管權(quán)限，做到生態(tài)環(huán)境治理的權(quán)與責(zé)相匹配。在橫向上，應(yīng)劃清政府與市場的邊界，將政府管不了和管不好的生態(tài)環(huán)境方面的事情交給市場來處理，充分發(fā)揮好市場機(jī)制在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的調(diào)節(jié)作用。總之，政府在環(huán)境監(jiān)管過程中，應(yīng)該按照市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的客觀規(guī)律進(jìn)行有效監(jiān)管，切忌政府的缺位、錯位以及監(jiān)管方式不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象的出現(xiàn)，以此實(shí)現(xiàn)從“九龍治水”式分段無效監(jiān)管向“一龍治水”式有效監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。

第四，培養(yǎng)環(huán)境監(jiān)管隊伍，提升環(huán)境監(jiān)管技術(shù)。生態(tài)環(huán)境治理從地域上看，其更多的是地方政府的職責(zé)，而中央政府除了做好宏觀上的戰(zhàn)略指導(dǎo)外，更多的是給予地方政府以權(quán)力和資源，使其有能力參與到環(huán)境治理的實(shí)踐工作中去。中央政府應(yīng)重新劃分在環(huán)境監(jiān)管職能工作中的權(quán)限，尤其是為縣級以下特別是廣大的農(nóng)村地區(qū)成立環(huán)境保護(hù)的行政主管部門，使其行使環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，以此彌補(bǔ)傳統(tǒng)由于機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)安排不合理而產(chǎn)生的環(huán)境監(jiān)管真空問題。另外，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管作為一項技術(shù)性的工作，只有擁有專業(yè)環(huán)保知識、掌握科學(xué)環(huán)境治理技術(shù)的人員才能勝任，因此，政府應(yīng)加大培養(yǎng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍，并對其進(jìn)行專業(yè)知識培訓(xùn)，使廣大環(huán)境監(jiān)管人員能夠勝任本職工作，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。

2.社會層面：生態(tài)共享，充分發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織和社會公眾的力量

第一，保障生態(tài)共享，加大科研機(jī)構(gòu)生態(tài)技術(shù)的推廣?？蒲袡C(jī)構(gòu)是生態(tài)環(huán)境技術(shù)研發(fā)和推廣的主要部門，理應(yīng)在生態(tài)環(huán)境治理中承擔(dān)重要職責(zé)。然而，在當(dāng)前我國科研體制影響下，政府、社會和科研機(jī)構(gòu)都只注重對生態(tài)環(huán)境的前期研究，忽視環(huán)境技術(shù)的推廣和應(yīng)用，產(chǎn)業(yè)化程度更是偏低。因此，為了保障生態(tài)共享，實(shí)現(xiàn)合作治理的順利推進(jìn)，科研機(jī)構(gòu)應(yīng)扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的注重科研、輕視環(huán)境技術(shù)應(yīng)用的思路，通過培育高素質(zhì)的技術(shù)推廣隊伍，構(gòu)建起“政府—科研機(jī)構(gòu)—市場”的生態(tài)技術(shù)推廣和應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮好環(huán)保技術(shù)推廣在生態(tài)環(huán)境治理中的整體優(yōu)勢。政府應(yīng)嘗試和探索建立環(huán)保科技推廣體制，整合現(xiàn)在分散的生態(tài)環(huán)境推廣機(jī)構(gòu)，建立協(xié)同合作的推廣部門，為生態(tài)環(huán)境技術(shù)的推廣創(chuàng)造溝通與交流的平臺。市場也應(yīng)該構(gòu)建起環(huán)保科技成果推廣轉(zhuǎn)化服務(wù)體系，在市場中吸收更多的生態(tài)環(huán)境技術(shù)，增加市場的增值效益和額外收入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境技術(shù)推廣的高效益發(fā)展。

第二，培育環(huán)保組織，使其有能力參與生態(tài)環(huán)境治理。我國的環(huán)保組織由于是作為“補(bǔ)充性”的角色而出現(xiàn)的，因此從一開始就存在著先天不足、發(fā)展滯后的問題。盡管也有一些像“自然之友”“地球村”“環(huán)保志愿者群體”等民間環(huán)保組織發(fā)展得比較好，但是總體來說，當(dāng)前我國環(huán)保組織由于經(jīng)費(fèi)不足、參與人員不夠、社會公信力低下、社會監(jiān)督力量不足等問題，制約了其作用的充分發(fā)揮。因此，政府要大力扶植和培育各類環(huán)保組織（包括由政府部門發(fā)起成立的民間環(huán)保組織和由民間自發(fā)組建的民間環(huán)保組織），幫助解決環(huán)保組織人員的生活物質(zhì)保障、辦公場所及經(jīng)濟(jì)上的困難，以此吸引更多的專業(yè)人員參與到環(huán)境治理的隊伍中來，壯大環(huán)保組織的力量。政府還應(yīng)幫助環(huán)保組織拓寬生態(tài)環(huán)境參與渠道，方便環(huán)保成員能夠隨時隨地揭露社會中破壞生態(tài)環(huán)境的行為，提升生態(tài)環(huán)境治理的效益。此外，環(huán)保組織也應(yīng)轉(zhuǎn)變自身的發(fā)展思維，積極增強(qiáng)自身力量，擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境治理和服務(wù)的范圍，提升在社會中的公信力，贏得公眾的認(rèn)可。

第三，增強(qiáng)公民的環(huán)保意識，提高公民參與環(huán)境治理熱情。我國居民生態(tài)環(huán)保意識相比其他發(fā)達(dá)國家的公民異常薄弱的原因，除了公民自身環(huán)保意識偏低、不注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)外，還和政府部門不積極宣傳環(huán)保知識、大專院校不注重對公民的環(huán)保教育培養(yǎng)密切相關(guān)。因此，要想增強(qiáng)民眾的環(huán)保意識，提高公民參與環(huán)境治理的熱情，需要做到如下三個方面：一是政府要積極宣傳生態(tài)環(huán)境知識，在城市和農(nóng)村中的公共場所主辦公益活動和生態(tài)環(huán)保知識講座，扭轉(zhuǎn)長期以來形成的“生態(tài)保護(hù)只是政府的責(zé)任，和民眾自身沒有關(guān)系”的錯誤思維，幫助居民形成生態(tài)文明發(fā)展觀念，從而激發(fā)起公民參與環(huán)境治理的熱情。二是大專院校作為培訓(xùn)公民生態(tài)環(huán)境知識的主要陣地，不僅需要承擔(dān)起培養(yǎng)專業(yè)性環(huán)境監(jiān)管人員的職責(zé)，還需注重對公民生態(tài)環(huán)境教育知識的傳輸和指導(dǎo)，使其真正養(yǎng)成自覺維護(hù)生態(tài)環(huán)境的習(xí)慣。三是公民作為社會的主體，在生態(tài)環(huán)境治理中要以主人翁的身份認(rèn)真對待，時刻與破壞環(huán)境的行為做斗爭，這樣才能真正維護(hù)生態(tài)環(huán)境治理的良好績效。

3.市場層面：利益共榮，重塑企業(yè)的道德責(zé)任和社會意識

為了達(dá)成“政府—社會—市場”三者之間的利益共榮，還需要對作為市場主體的企業(yè)的生態(tài)環(huán)境職責(zé)進(jìn)行合理的規(guī)范。作為理性經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)在面對環(huán)境污染收益大于成本時，往往會選擇采取破壞生態(tài)環(huán)境的行為。因此，要想制止企業(yè)的環(huán)境污染行為，首先需要政府出臺相關(guān)法律法規(guī)，加大懲戒力度，通過嚴(yán)刑峻法和高昂的污染罰款，使企業(yè)環(huán)境違法行為“得不償失”。除了政府層面采取行政監(jiān)管措施外，還需要社會層面加大對企業(yè)污染生態(tài)環(huán)境行為的揭露和檢舉，通過建立環(huán)境信息披露機(jī)制，要求企業(yè)全面、詳盡地公布環(huán)境信息，引入環(huán)境公益訴訟制度，使訴訟的主體由直接的受害者擴(kuò)大到政府、環(huán)保組織和公民團(tuán)體；同時，建立環(huán)境違法舉報獎勵制度，動員各種社會力量來監(jiān)督和限制企業(yè)環(huán)境違法行為。政府層面和社會層面的努力都只能從外在層面限制企業(yè)的生態(tài)環(huán)境污染行為，要想真正實(shí)現(xiàn)市場層面的生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)，更需要企業(yè)轉(zhuǎn)變自身的發(fā)展思維，從之前的注重經(jīng)濟(jì)利潤目標(biāo)轉(zhuǎn)到當(dāng)前維護(hù)社會生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是企業(yè)要重塑自身的道德責(zé)任和社會意識。企業(yè)的道德責(zé)任和社會意識可以通過強(qiáng)化倫理教育、規(guī)范市場營銷行為、建立企業(yè)道德規(guī)則、提高企業(yè)道德素質(zhì)尤其是提高企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)等措施來實(shí)現(xiàn)?？傊髽I(yè)在追求自身經(jīng)濟(jì)利益時，也應(yīng)當(dāng)考慮社會的整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，并自覺承擔(dān)起維護(hù)生態(tài)環(huán)境的社會責(zé)任，這樣才能最終實(shí)現(xiàn)市場、社會和政府的利益共榮。endprint

五、結(jié)語

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)政治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)成為促進(jìn)社會發(fā)展、提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟。作為生態(tài)文明重要組成部分的生態(tài)環(huán)境，是國家文化軟實(shí)力的重要象征，成為實(shí)現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的核心要素。近年來，政府切實(shí)出臺了許多生態(tài)環(huán)境治理的政策和規(guī)章制度，發(fā)揮了減少生態(tài)環(huán)境污染、美化社會環(huán)境的作用，但是從社會整體和長遠(yuǎn)發(fā)展來看，我國的生態(tài)環(huán)境問題依然十分嚴(yán)峻，各類因環(huán)境污染而產(chǎn)生的群體性抗?fàn)幨录矔r有發(fā)生。究其原因，主要在于政府、社會和企業(yè)之間的生態(tài)環(huán)境合作治理模式尚未建立，制約了生態(tài)環(huán)境的治理效果。因此，現(xiàn)階段，決策層迫切需要構(gòu)建“政府—社會—市場”合作治理平臺，以追求主體共存、生態(tài)共享、利益共榮為價值目標(biāo)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)善治。

注釋

①張高麗：《大力推進(jìn)生態(tài)文明努力建設(shè)美麗中國》，《求是》2013年第24期。②任丙強(qiáng)：《生態(tài)文明建設(shè)視角下的環(huán)境治理：問題、挑戰(zhàn)與對策》，《政治學(xué)研究》2013年第5期。③崔義中、李維維：《馬克思主義生態(tài)文明視角下的生態(tài)權(quán)利沖突分析》，《河北學(xué)刊》2010年第5期。④參見Kirk Emerson， Tina Nabatchi， Steve Balogh. An integrative Framework for Collaborative Governance. Journal of Public Administration Research and Theory. 2012， vol.22， No.1， pp.1—29.⑤參見Rosemary O'Leary， Catherine Gerard， Lisa Blomgren Bingham. Introduction to the Symposium on Collaborative Public Management. Public Administration Review. 2006， vol.66， No.12， pp.1—170.⑥Taehyon Choi. Information Sharing， Deliberation， and Collective Decision-Making： A Computational Model of Collaborative. Doctoral Dissertation of University of Southern California， 2011， p.4.⑦參見Shui Yan Tang， Daniel A. Understanding Collaborative Governance from the Structural Choice-Politics， IAD， and Transaction Cost Perspectives. Ssrn Electronic Journal. 2010， pp.25—37.⑧參見Chris Ansell， Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory. 2008， vol.18， No.4， pp.543—571.⑨廖云飛：《市場經(jīng)濟(jì)條件下環(huán)境污染的控制機(jī)制及其政策》，《能源與環(huán)境》2012年第5期。⑩蔡守秋：《論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全》，《河北法學(xué)》2008年第3期。張沉、安士蓮：《OECD遞交中國環(huán)評報告，稱中國執(zhí)行效率偏低》，《經(jīng)濟(jì)觀察報》2007年7月23日。許健、呂永龍、王桂蓮：《我國環(huán)境技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)狀與發(fā)展對策》，《環(huán)境科學(xué)發(fā)展》1999年第2期。中華環(huán)保聯(lián)合會：《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r報告》，《環(huán)境保護(hù)》2006年第10期。鞠占杰：《我國民間環(huán)保組織的現(xiàn)狀及未來發(fā)展問題探討》，《環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)》2011年第7期。丁國軍：《我國環(huán)保民間組織的發(fā)展路徑探析》，《環(huán)境保護(hù)》2015年第21期。中國環(huán)境文化促進(jìn)會：《公眾環(huán)保意識與行為亟須加強(qiáng)》，《中國國情國力》2007年第3期。胡靜：《企業(yè)污染何時休》，《中國新時代》2012年第3期。

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