中美禽肉貿(mào)易爭(zhēng)端回顧和分析

王媛媛，孫淑芳，劉陸世，魏榮

（中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島266032）

中美禽肉貿(mào)易爭(zhēng)端回顧和分析

王媛媛，孫淑芳，劉陸世，魏榮

（中國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島266032）

據(jù)中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)對(duì)中國(guó)的禽產(chǎn)品（包括雞肉、雞爪、雞翅等可食用下水）出口數(shù)量從2004年的1 600萬噸，猛增至2014年的2.04億噸，增加了11倍，而同一時(shí)段內(nèi)，美國(guó)進(jìn)口中國(guó)禽肉數(shù)量為0。中美禽肉貿(mào)易摩擦曾一度白熱化至雙方對(duì)簿W(wǎng)TO?！懊绹?guó)—影響中國(guó)家禽產(chǎn)品進(jìn)口的某些措施”案（WTO爭(zhēng)端編號(hào)為DS39［1］，簡(jiǎn)稱“中美禽肉貿(mào)易案”）是美國(guó)國(guó)會(huì)通過禁止農(nóng)業(yè)部利用聯(lián)邦政府的撥款制定我國(guó)禽肉進(jìn)口措施引起的，本質(zhì)是美國(guó)濫用SPS措施，設(shè)置技術(shù)性貿(mào)易壁壘，不承認(rèn)中國(guó)相關(guān)檢驗(yàn)檢疫制度與美國(guó)國(guó)內(nèi)的相應(yīng)機(jī)制具有等效性，目的是阻礙我國(guó)禽肉進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。通過研究FSIS公布的2010年、2013年美國(guó)對(duì)我國(guó)禽產(chǎn)品加工和屠宰檢驗(yàn)檢疫體系及衛(wèi)生體系現(xiàn)場(chǎng)審查報(bào)告，結(jié)合中美兩國(guó)禽肉貿(mào)易數(shù)據(jù)，分析我國(guó)在禽肉出口中存在的問題，以便我們?cè)诳偨Y(jié)分析的基礎(chǔ)上做好今后的工作。

1中美禽肉貿(mào)易爭(zhēng)端回顧

2004年初，我國(guó)暴發(fā)H5N1型高致病性禽流感，隨即美國(guó)禁止進(jìn)口我國(guó)家禽及禽肉制品。2004-2014年的10年間，美國(guó)先后6次派員通過文檔審閱、現(xiàn)場(chǎng)核查及進(jìn)口港復(fù)檢方式審查我國(guó)出口禽肉加工和屠宰檢驗(yàn)檢疫體系及衛(wèi)生體系是否與美國(guó)禽肉檢驗(yàn)體系對(duì)等。2004年至2005年，美國(guó)對(duì)我國(guó)通過4次對(duì)等審查，指出我國(guó)在制定并實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生操作規(guī)范（SSOP）、危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)計(jì)劃（HACCP），屠宰檢疫以及對(duì)美國(guó)法規(guī)熟知這4方面存在問題；2006年3月，美國(guó)表示完成中美禽肉屠宰體系等有效性評(píng)估，進(jìn)入法規(guī)起草階段。隨即，2006年5月，美國(guó)允許進(jìn)口中國(guó)加工熟制禽肉，但出口美國(guó)熟制禽肉的原料應(yīng)來自美國(guó)認(rèn)可的國(guó)家。然而，正當(dāng)我國(guó)積極按美國(guó)要求提交有出口資質(zhì)企業(yè)名單時(shí)，2007年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《2008年農(nóng)業(yè)撥款法案》，其中第733條款明確“不得將政府撥款用于制訂和實(shí)施有關(guān)中國(guó)禽肉產(chǎn)品輸美的規(guī)定”［2］，由于無法制定關(guān)于中國(guó)禽肉的更進(jìn)一步市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，致使中國(guó)熟制禽肉輸美從源頭被制約。這一做法劍指中國(guó)，而非對(duì)WTO其他成員，顯然是對(duì)我國(guó)的歧視。此后，《2009年農(nóng)業(yè)撥款法案》第727條款與2008年第733條款一脈相承。2009年7月，我國(guó)向WTO發(fā)起訴訟，中美禽肉貿(mào)易案成為中美貿(mào)易爭(zhēng)端中首起直接涉及WTO《衛(wèi)生與植物檢疫措施協(xié)定》（簡(jiǎn)稱《SPS協(xié)定》）的案例。2010年7月，WTO裁定美國(guó)《2009年農(nóng)業(yè)撥款法案》第727條款違反SPS協(xié)定的科學(xué)證據(jù)原則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則、適度保護(hù)原則以及非歧視性原則［3］，并違反關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定1994最惠國(guó)待遇和取消數(shù)量限制規(guī)定。然而，勝訴僅為中國(guó)禽肉進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)劈開道口子，中國(guó)禽肉并不能因此快速進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。美國(guó)《2010年農(nóng)業(yè)撥款法案》第743條款雖然作了修正，規(guī)定：“在滿足加強(qiáng)檢驗(yàn)核查、增強(qiáng)措施透明度等要求后，允許將撥款用于進(jìn)口中國(guó)禽類或禽類制品”，但這也意味著美國(guó)將對(duì)我國(guó)禽肉出口重新審核、評(píng)估、認(rèn)證。隨即，美國(guó)以2006年批準(zhǔn)中國(guó)加工熟制禽肉輸美后，并沒有對(duì)我國(guó)整改措施進(jìn)行驗(yàn)證，我國(guó)也沒有向美國(guó)實(shí)際出口貨物，又提出我國(guó)2009年出臺(tái)了新的《食品安全法》，無法判斷其內(nèi)容是否影響國(guó)際貿(mào)易，因此暫停我國(guó)加工熟制禽肉輸美的資格。2010年12月，美國(guó)第五次對(duì)我國(guó)出口禽肉加工和屠宰檢驗(yàn)檢疫等有效性評(píng)估工作，但評(píng)估認(rèn)為我國(guó)禽肉加工和屠宰檢驗(yàn)檢疫體系均不與美國(guó)等效。2013年3月，美國(guó)對(duì)我國(guó)出口禽肉加工和屠宰檢驗(yàn)檢疫體系進(jìn)行了第6次系統(tǒng)性核查，驗(yàn)證我國(guó)提出的整改措施是否合格，最終確認(rèn)中美禽肉加工體系等效，但屠宰檢驗(yàn)檢疫體系依舊存在禽肉宰后檢驗(yàn)方式、檢驗(yàn)點(diǎn)設(shè)置順序、屠宰速度等不與美國(guó)等效問題。2014年10月，山東青島九聯(lián)、山東盡美食品、濰坊樂港食品、德州慶云瑞豐四家來自山東的企業(yè)獲得出口美國(guó)加工禽肉資格，但德州慶云瑞豐公司在2015年3月又被取消了出口資格，因此，目前我國(guó)有3家企業(yè)具備向美國(guó)出口熟制禽肉的資格，前提是加工原料來自美國(guó)或美國(guó)認(rèn)可的國(guó)家。

2中美禽肉貿(mào)易爭(zhēng)端分析

2.1等效性審核中發(fā)現(xiàn)的法規(guī)和技術(shù)問題2010年、2013年美國(guó)對(duì)我國(guó)禽產(chǎn)品加工和屠宰檢驗(yàn)檢疫體系及衛(wèi)生體系現(xiàn)場(chǎng)審查報(bào)告已在FSIS網(wǎng)站公布［4］。美國(guó)對(duì)我國(guó)禽肉加工和屠宰檢驗(yàn)體系等效性審核主要是依據(jù)21U.S.C.451［5］美國(guó)禽產(chǎn)品檢疫法，和9CFR 381.196［6］禽產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)定進(jìn)行。審核圍繞政府監(jiān)管、法律法規(guī)、衛(wèi)生條件、HACCP、化學(xué)殘留檢測(cè)、微生物檢測(cè)這6項(xiàng)能力開展。盡管美國(guó)對(duì)我國(guó)的對(duì)等審核過于嚴(yán)苛，在一定程度上加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，但是不得不承認(rèn)我們?cè)谡O(jiān)管、屠宰檢疫方面的確存在一定問題，美方的建議值得借鑒。

雖然我國(guó)對(duì)禽肉加工和屠宰進(jìn)行了細(xì)致的頂層設(shè)計(jì)，制定了《食品安全法》等法律，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（國(guó)務(wù)院第503號(hào)令）、《出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊(cè)登記管理規(guī)定》（質(zhì)檢總局2002年第20號(hào)公告）等法規(guī)，通過轉(zhuǎn)化國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)公布了GB/T 20094-2006屠宰和肉類加工廠企業(yè)衛(wèi)生注冊(cè)管理規(guī)范、GB 16869-2005鮮、凍禽產(chǎn)品和GB/T 19538-2004危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）體系及其應(yīng)用指南等涉及屠宰和加工的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但審核仍發(fā)現(xiàn)無論是官方獸醫(yī)還是檢疫人員均不具備發(fā)現(xiàn)并剔除產(chǎn)品中的全部病變部位的能力，無法對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行有效檢驗(yàn)；并且質(zhì)檢總局給予各省自主制定檢驗(yàn)規(guī)程的高度“自主權(quán)”，導(dǎo)致企業(yè)間的檢驗(yàn)方式不統(tǒng)一，檢驗(yàn)程序與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)存在相互矛盾之處；美國(guó)對(duì)李氏桿菌的控制非常嚴(yán)格，而我國(guó)在微生物控制方面重視不夠，不能真正控制禽屠宰后環(huán)境中李氏桿菌。屠宰檢疫方面，美國(guó)明確規(guī)定是官方獸醫(yī)進(jìn)行屠宰檢疫，而我國(guó)則聘用企業(yè)雇員從事該操作，無法保證檢驗(yàn)結(jié)果的真實(shí)性；屠宰生產(chǎn)線速度和屠宰檢驗(yàn)人員配比不當(dāng)，美國(guó)對(duì)此根據(jù)不同屠宰條件下的分析評(píng)估制定了詳細(xì)要求，而我國(guó)的做法顯得過于簡(jiǎn)單，缺少科學(xué)證據(jù)支撐。

針對(duì)審核中發(fā)現(xiàn)的問題，我國(guó)也及時(shí)進(jìn)行了改進(jìn)說明，質(zhì)檢總局公布了《針對(duì)出口美國(guó)禽產(chǎn)品檢驗(yàn)和隔離檢疫手冊(cè)》，以及《出口禽產(chǎn)品微生物檢測(cè)項(xiàng)目》，目的是建立統(tǒng)一的檢測(cè)技術(shù)，并定期對(duì)檢驗(yàn)人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，確保有效檢驗(yàn)。

2.2禽肉出口影響因素多，變數(shù)大分析FAO近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)禽肉屠宰量年平均比美國(guó)多30%左右（圖1），但美國(guó)的禽肉出口卻遠(yuǎn)超中國(guó)，出口量是中國(guó)的7倍（圖2）。我國(guó)的出口量?jī)H占屠宰量的2%，而美國(guó)卻高達(dá)20%（圖3）。

圖1中美禽肉屠宰量（萬噸）

圖2中美禽肉出口量（萬噸）

由此可見，我國(guó)雖是禽肉生產(chǎn)大國(guó)，但是禽肉出口卻無法占據(jù)國(guó)際市場(chǎng)。影響中國(guó)禽肉出口的主要障礙，第一是疫病控制和微生物檢測(cè)，第二是藥物殘留，第三是以SPS措施為手段的貿(mào)易保護(hù)主義。即便FSIS認(rèn)可我國(guó)禽肉加工和屠宰檢驗(yàn)等效性，美國(guó)農(nóng)業(yè)部也隨時(shí)會(huì)因?yàn)槲覈?guó)暴發(fā)了禽流感或者因?yàn)槲覈?guó)禽肉中藥物檢測(cè)超標(biāo)而禁止我國(guó)禽肉進(jìn)口，或者借機(jī)大幅壓低我國(guó)禽肉產(chǎn)品價(jià)格。

圖3出口量占屠宰量百分比

美國(guó)以保護(hù)本國(guó)民眾健康，防止疫病傳入為理由，通過最大限度的應(yīng)用SPS措施，設(shè)置嚴(yán)格到近乎苛刻的禽肉進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)，致使我國(guó)企業(yè)為滿足其要求不得不升級(jí)設(shè)備，增設(shè)檢驗(yàn)人員，從而提高了產(chǎn)品成本；另一方面，為了確保這些運(yùn)輸?shù)矫绹?guó)的加工禽肉是安全衛(wèi)生的，而且標(biāo)簽和包裝也是符合標(biāo)準(zhǔn)的，所有產(chǎn)品入關(guān)前在港口接受美國(guó)FSIS的查檢。這些檢驗(yàn)包括產(chǎn)品外觀的檢查，實(shí)驗(yàn)室分析有關(guān)化學(xué)殘留物或致病微生物含量的檢查，證書的查驗(yàn)，運(yùn)輸中的破損程度的檢查，標(biāo)簽以及數(shù)量的準(zhǔn)確性的檢查。對(duì)出口商來講貨物銷售的時(shí)間延長(zhǎng)，進(jìn)一步提高了成本，削弱了我國(guó)禽肉在美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力。

早在2008年中國(guó)熟制禽肉即實(shí)現(xiàn)了對(duì)歐盟出口，至今沒有發(fā)生過質(zhì)量問題。而如今，即便美國(guó)已開放中國(guó)熟制禽肉進(jìn)口，但卻以食品安全為由規(guī)定學(xué)校食堂不得使用來自中國(guó)的禽肉制品，以此限制我國(guó)禽肉在美銷售，而我國(guó)產(chǎn)品以往恰恰主要銷售到學(xué)校，這無疑讓脆弱的中國(guó)禽肉產(chǎn)業(yè)雪上加霜。況且，世界動(dòng)物衛(wèi)生組織制定的《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》中也明確指出，只要按照要求處理的加工熟制禽肉，無論禽肉來源是否無疫區(qū)，均符合出口要求。美國(guó)在對(duì)待中國(guó)禽肉的做法顯然不符合國(guó)際規(guī)則。

2.3處理國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，我們還是入門水平就爭(zhēng)端本身而言，我們一方面反對(duì)美國(guó)歧視性法律的出臺(tái)，另一方面訴諸法律，爭(zhēng)取權(quán)利。從事件最終處理結(jié)果來看，我們采取的立場(chǎng)和態(tài)度是正確的。然而細(xì)究整個(gè)事件過程，2008年，美國(guó)即已針對(duì)我國(guó)設(shè)置歧視性規(guī)定，而我們起訴的卻是2009年的延續(xù)性歧視規(guī)定。這一疏漏說明我們啟動(dòng)爭(zhēng)端訴訟時(shí)間滯后，出手太慢，處理貿(mào)易摩擦不成熟。況且，雖然贏得了訴訟，但是我國(guó)禽肉卻已經(jīng)闊別美國(guó)市場(chǎng)長(zhǎng)達(dá)10年之久，早已失去了在美國(guó)的市場(chǎng)份額，即使放開市場(chǎng)，重新拿到訂單也非易事。反觀美國(guó)，雖然輸了官司，卻獲得了利益。市場(chǎng)是利益主導(dǎo)，從這方面而言，我們輸給了美國(guó)。

3結(jié)語

中美兩國(guó)雖均為禽肉生產(chǎn)大國(guó)，但消費(fèi)、飲食習(xí)慣卻大不相同。中國(guó)人偏愛雞腿、雞爪和雞翅，而美國(guó)人偏愛雞胸肉，利用飲食差異進(jìn)行貿(mào)易，可有效彌補(bǔ)各自不足，實(shí)現(xiàn)互贏。因此，中美兩國(guó)禽肉貿(mào)易互補(bǔ)大于競(jìng)爭(zhēng)，中美禽肉貿(mào)易大有可為。然而，截至目前，雖然美國(guó)已開放對(duì)我國(guó)熟制禽肉的進(jìn)口近一年時(shí)間，但我國(guó)熟制禽肉對(duì)美出口依舊為零。下一步，政府應(yīng)幫助企業(yè)盡可能開拓美國(guó)市場(chǎng)，穩(wěn)定和擴(kuò)大禽肉出口。

目前，美國(guó)僅允許我國(guó)的進(jìn)料（來料）加工禽肉出口，并未放開本土禽肉的出口。按照美方以前提供的時(shí)間表，僅就中國(guó)自產(chǎn)原料的熟制禽肉輸美制訂法規(guī)的程序就至少還需要2年時(shí)間。下一步，政府和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)密切與美國(guó)溝通盡早推進(jìn)本土熟制禽肉出口的相關(guān)認(rèn)證、審核工作。

為避免將來我國(guó)禽肉出口繼續(xù)受制于美國(guó)，一方面我們的政府部門要持續(xù)推進(jìn)我國(guó)與美國(guó)檢驗(yàn)檢疫機(jī)制的等效認(rèn)可，重視對(duì)SPS規(guī)則的使用，尤其是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析和科學(xué)基礎(chǔ)的研究，積極參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定，必要時(shí)，及時(shí)發(fā)起WTO訴訟，增加談判的籌碼；另一方面我們的禽肉加工企業(yè)要升級(jí)加工技術(shù)，對(duì)于國(guó)外技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，在其即將實(shí)施或?qū)嵤┑某跗诩磻?yīng)進(jìn)行追蹤研究，及早采取應(yīng)對(duì)措施，適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)不斷變化的格局。

［1］陳怡晨，欒信杰“.美國(guó)—影響中國(guó)家禽產(chǎn)品進(jìn)口的某些措施”爭(zhēng)端研究［J］.國(guó)際商務(wù)研究，2013，34（190）：55-65.

［2］羅漢偉.中美禽肉案：牽制比勝訴更重要［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊. 2010（25）：14-15.

［3］陸婷.中國(guó)訴美禽肉［J］.時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2013（275）：2-3.

［4］http://www.fsis.usda.gov.

［5］https://www.law.cornell.edu/uscode/text

［6］http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx？SID=ae212cff828df9ad2c78d-8ecb39bc648&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title09/9cfr381_main_02. tpl.

2015-10-21

魏榮，E-mail：weirong21cn@163.com