審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離模式研究

楊代新

（100081 中央民族大學法學院 北京）

審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離模式研究

楊代新

（100081 中央民族大學法學院 北京）

審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)是現(xiàn)階段我國人民法院所共同具有的二項權(quán)能，民事執(zhí)行權(quán)的合理配置對整個強制執(zhí)行體制、機制以及方式的設計具有基礎性的作用。本文以民事執(zhí)行權(quán)的配置為中心，從我國目前民事執(zhí)行權(quán)配置存在的問題談起，通過對民事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)進行分析，將其所包含的具體權(quán)能劃分為執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)，提出了結(jié)合審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，將執(zhí)行裁決權(quán)從執(zhí)行局剝離出來及配套的一系列機制的執(zhí)行模式。

審判權(quán)；執(zhí)行權(quán)；分離

一、執(zhí)行權(quán)配置在我國的歷史演進

首先是執(zhí)行權(quán)在法院外部的配置。在我國司法權(quán)的歷史上，執(zhí)行權(quán)一直由審判機關(guān)負責行使。其次是執(zhí)行權(quán)在法院內(nèi)部的配置。執(zhí)行權(quán)在法院內(nèi)部配置上經(jīng)歷了四個階段：第一個階段，在法院內(nèi)部設立專門的執(zhí)行人員；第二個階段，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)合二為一；第三個階段，設立專門執(zhí)行機構(gòu)，即早期的執(zhí)行庭；第四個階段，在法院內(nèi)部設立了專門的執(zhí)行局。

二、當前執(zhí)行權(quán)配置存在的問題

（一）執(zhí)行權(quán)的縱向配置存在的問題

一是對執(zhí)行權(quán)的管轄權(quán)分配不合理。民訴法規(guī)定，執(zhí)行案件由第一審法院和主要財產(chǎn)所在地法院管轄，因為大量的民事案件均由基層法院管轄，產(chǎn)生的結(jié)果是基層法院負責絕大部分案件的執(zhí)行，給基層法院造成巨大執(zhí)行壓力。中級法院因為管轄的一審民事案件有限，產(chǎn)生的結(jié)果就是案件數(shù)量與辦案人員的數(shù)量明顯不成比例，除此之外，中級法院執(zhí)行人員的法律素質(zhì)也比基層法院的執(zhí)行人員要高，人員配備也齊全，劃分有各個專門科室，分工合理。而高級法院則主要進行對轄區(qū)案件的統(tǒng)籌監(jiān)督管理，基本不負責案件的執(zhí)行，資源浪費情況更為嚴重。二是由基層法院負責絕大多數(shù)案件的執(zhí)行，而基層法院管轄的執(zhí)行案件是當事人所在地或經(jīng)常居住地以及主要財產(chǎn)所在地，容易造成地方保護主義對法院執(zhí)行工作的阻礙。

（二）執(zhí)行權(quán)的橫向配置存在的問題

為了解決在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的執(zhí)行亂的現(xiàn)象，部分法院探索對執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)進行分離的改革模式，將執(zhí)行案件中需要對當事人的實體權(quán)利進行裁決的執(zhí)行裁決權(quán)從執(zhí)行局分離出來，由業(yè)務審判庭進行審理。但是這種改革模式，在實踐中也出現(xiàn)了以下問題：一是影響案件的執(zhí)行質(zhì)量，從未從事執(zhí)行工作的審判庭法官不熟悉執(zhí)行業(yè)務，對執(zhí)行需要適用的法律不熟悉，造成適用法律困難。二是影響案件的執(zhí)行效率，審判庭在辦理執(zhí)行復議和執(zhí)行異議案件的過程中，因?qū)?zhí)行有關(guān)的法律不熟悉，在適用法律時要么向執(zhí)行局征求意見，要么重新查找相關(guān)規(guī)定，嚴重拖延了案件的審理。三是沒有實現(xiàn)執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)的徹底分離，部分職能相互重疊，造成了司法資源的浪費。

（三）執(zhí)行權(quán)的行使主體問題

最高院下發(fā)的《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學運行的若干意見》明確了要在中級法院和基層法院的執(zhí)行局內(nèi)部設置執(zhí)行審查、執(zhí)行實施、申訴審查、綜合管理機構(gòu)，分別行使實施權(quán)、審查權(quán)、督辦權(quán)和管理權(quán)，這標志著全國各地法院系統(tǒng)的執(zhí)行權(quán)分權(quán)機制改革走向形式上的統(tǒng)一。執(zhí)行審查權(quán)由法官行使，執(zhí)行實施權(quán)由法官或者專門負責實施的人員行使。這種執(zhí)行權(quán)的配置方式，比較適合在那些案件多、執(zhí)行力量較充足的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實行，在案件數(shù)量少、法官人數(shù)亦缺乏的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層法院，執(zhí)行局的法官人數(shù)甚至無法組成完整的合議庭，因此難以落實到位。

三、執(zhí)行權(quán)的理論分析

（一）執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能

民事執(zhí)行權(quán)究竟屬于什么性質(zhì)的權(quán)力，是行政區(qū)還是司法權(quán)抑或其它，理論界一直有爭議。但是眾所周知，之所以要進行執(zhí)行權(quán)分權(quán)改革，就是因為傳統(tǒng)模式的審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)合二為一的高度集權(quán)機制存在著諸多弊端，任何權(quán)力均需要進行合理的分解和科學合理的配置。當前無論是在理論界還是實務界，均認為兩分論能比較合理的對民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)能進行解釋，即認為民事執(zhí)行權(quán)可分為執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)。最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》和《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學運行的若干意見》實際上就采用了二分論的觀點，只不過是把執(zhí)行裁判權(quán)的名稱改為執(zhí)行審查權(quán)而已。

（二）審執(zhí)關(guān)系探析

如果說對執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的分析是科學配置執(zhí)行權(quán)的前提，則對審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的關(guān)系進行科學合理的界定，對于合理配置執(zhí)行權(quán)具有重要的意義。通說認為，狹義的司法權(quán)包含審判權(quán)和檢察權(quán)兩項權(quán)力，這里的審判權(quán)是廣義上的審判權(quán)，既包括審理案件作出裁判的狹義審判權(quán)力，也包括民事執(zhí)行權(quán)。因此，作為廣義審判權(quán)下位概念的執(zhí)行權(quán)與狹義上的審判權(quán)一起構(gòu)成完整意義上的廣義審判權(quán)。執(zhí)行包括判斷性的執(zhí)行裁決行為和非判斷性的執(zhí)行實施行為。判斷性的執(zhí)行裁決行為需要理性、中立、公正行使，對判斷結(jié)果法律應預設相應的救濟途徑，即向上級人民法院上訴、向上級人民法院申請復議，且上級法院對下級法院的監(jiān)督亦應在相對應的程序上體現(xiàn)出來。而執(zhí)行實施屬于非判斷性的執(zhí)行工作，可以對其進行統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)。

三、執(zhí)行權(quán)配置的新設想

（一）對民事執(zhí)行權(quán)的合理歸位——設立專門的執(zhí)行裁判庭

為了對民事執(zhí)行權(quán)進行合理的歸位，首先需要做的就是改變原來由執(zhí)行局一個機構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)行實施權(quán)和執(zhí)行裁判權(quán)雙重權(quán)力的模式，將民事執(zhí)行權(quán)中分屬于不同性質(zhì)的執(zhí)行權(quán)歸屬于各不同的獨立的機構(gòu)分別行使，確保性質(zhì)不相同的執(zhí)行權(quán)能夠根據(jù)其各自具有的內(nèi)在規(guī)律進行行使。具體到實際的執(zhí)行改革中，就是要將民事執(zhí)行權(quán)中屬于執(zhí)行裁決權(quán)的這部分權(quán)力從現(xiàn)有的執(zhí)行局內(nèi)部分離出去，將其歸于一個專門行使執(zhí)行裁決權(quán)的獨立的機構(gòu)，這個機構(gòu)與法院的其他審判庭室是平行的地位，其職能就是專職負責執(zhí)行裁決權(quán)的行使。該獨立機構(gòu)和其他的審判庭一樣，由執(zhí)行法官組成，在處理案件時，執(zhí)行法官會組成合議庭，按照少數(shù)服從多數(shù)的傳統(tǒng)的合議原則對案件進行審理，依法行使執(zhí)行案件中的執(zhí)行裁判權(quán)，更好地對民事執(zhí)行中各方當事人的合法權(quán)益進行保護。同時，對該項執(zhí)行裁決權(quán)，上級法院和下級法院之間的關(guān)系同其他審判業(yè)務一樣，由各級法院在各自的管轄權(quán)范圍內(nèi)獨立行使，是業(yè)務監(jiān)督關(guān)系，而不是像行政機構(gòu)一樣屬于行政隸屬關(guān)系。而對民事執(zhí)行權(quán)中剩余的屬于執(zhí)行實施權(quán)部分的執(zhí)行事務，依然由現(xiàn)有的執(zhí)行局來行使，這部分執(zhí)行事務即體現(xiàn)了民事執(zhí)行權(quán)中屬于行政行為的屬性，因此，上級法院和下級法院之間的關(guān)系與行政機構(gòu)的設置類似，上級法院的執(zhí)行局對下級法院的執(zhí)行局進行垂直領導，對下級法院的執(zhí)行工作進行統(tǒng)一的指揮、領導、協(xié)調(diào)和管理。通過對民事執(zhí)行權(quán)中的各項權(quán)能進行合理的歸位，順應了審執(zhí)分離改革的大趨勢，使其中的執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)相分離，改變了與執(zhí)行裁決權(quán)不相符的行政化管理機制。

（二）對執(zhí)行實施權(quán)的科學配置——建立單獨執(zhí)行員序列

將民事執(zhí)行權(quán)中的執(zhí)行裁決權(quán)從執(zhí)行局剝離出來后，執(zhí)行局不再配備具有法官職稱的法官，執(zhí)行局的所有人員均是負責案件執(zhí)行的實施人員。對于這些專門負責執(zhí)行實施的人員，應建立與法官職稱不同的單獨執(zhí)行員序列進行管理，從而促進執(zhí)行實施更加專業(yè)化和職業(yè)化。根據(jù)民事訴訟法第二百二十八條和人民法院組織法第四十條的規(guī)定，執(zhí)行工作由執(zhí)行員進行。因此，執(zhí)行員已經(jīng)有其獨立的法律地位和職能。

（三）對執(zhí)行管轄權(quán)的優(yōu)化設置——執(zhí)行管轄和行政區(qū)劃適當分離

為了解決執(zhí)行權(quán)地方化和執(zhí)行案件分布嚴重失衡的問題，可以試行執(zhí)行管轄與行政區(qū)劃適當分離的模式，具體為：以中級法院為基本單位，統(tǒng)一管理執(zhí)行案件，統(tǒng)一指揮、調(diào)度執(zhí)行實施力量，案件進行流程管理，分段集約執(zhí)行，形成法院執(zhí)行工作與行政區(qū)劃適當分離的格局。據(jù)筆者所知，該模式已在一些地方開始施行。

具有健全的執(zhí)行指揮中心是執(zhí)行管轄與行政區(qū)劃適當分離的必要前提，同時，依靠信息技術(shù)，建設自動化的功能強大的執(zhí)行查控系統(tǒng)，推動高質(zhì)量、符合執(zhí)行工作自身規(guī)律的執(zhí)行改革創(chuàng)新。近年來，最高人民法院在全國各地法院推行審執(zhí)分離改革、建設執(zhí)行指揮中心，從法院內(nèi)部因素著手破解執(zhí)行難問題，已取得顯著成效，被執(zhí)行人難找、執(zhí)行財產(chǎn)難尋、協(xié)助執(zhí)行人難求這三大執(zhí)行難題已得到有效解決。剩下被執(zhí)行財產(chǎn)難動的一難問題，涉及地方和部門保護主義，必須通過執(zhí)行管轄與行政區(qū)劃相分離的改革來實現(xiàn)。如果將執(zhí)行案件集中到中級法院執(zhí)行，重新配置上下級法院執(zhí)行權(quán)力，整合執(zhí)行資源，推動執(zhí)行集約化、信息化，可大幅提高執(zhí)行效率和執(zhí)行標的到位。

執(zhí)行管轄與行政區(qū)劃分離改革的具體形式：一是集約執(zhí)行。執(zhí)行案件由中級人民法院統(tǒng)一立案，集中管轄。中級法院設執(zhí)行局、基層法院設執(zhí)行小組，中級法院執(zhí)行局統(tǒng)一指揮轄區(qū)力量。執(zhí)行案件實行分段集約執(zhí)行，中級法院執(zhí)行指揮中心通過執(zhí)行查控系統(tǒng)集中查控執(zhí)行人財產(chǎn)；統(tǒng)一管理委托評估、拍賣工作，探索推行涉案標的物集中網(wǎng)上拍賣。執(zhí)行財產(chǎn)的交付，包括房屋騰退、地上建筑物拆清場、停產(chǎn)停業(yè)等，由中級人民法院執(zhí)行局及案件第一審基層法院執(zhí)行小組共同實施。重大的執(zhí)行案件，由中級人民法院指揮，調(diào)度轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行實施力量完場交付工作。目前，集約執(zhí)行的執(zhí)行權(quán)運行模式已在全國各地開始推行，其所取得的成效也已得到了改革實踐的證實，尤其是在東部沿海經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)的中基層法院取得效果更為顯著。但是，這種改革模式并不完全適合經(jīng)濟相對欠發(fā)達的中西部地區(qū)的中基層法院。這些地區(qū)的法院有其獨特的地域特點：法院的案件數(shù)量不斷增多但案情相對簡單，相應的執(zhí)行人員嚴重缺乏，大部分地區(qū)都屬于農(nóng)村，農(nóng)業(yè)人口占有較大的比重，且人口流動性強，農(nóng)村的房屋難以交易。因此一味的在這些地區(qū)設置集約執(zhí)行模式來運行，勢必會引發(fā)一系列的矛盾和問題。最為實際的辦法是，根據(jù)這些地區(qū)獨有的特點，采用集約執(zhí)行的方法對查找被執(zhí)行人的財產(chǎn)或財產(chǎn)線索，以減少執(zhí)行成本，提高執(zhí)行效率。二是強化案件流程管理。對存在地方保護主義和部門保護主義嚴重干擾，以及中級人民法院執(zhí)行存在困難的案件，采用諸如提級執(zhí)行、限時執(zhí)行、交叉換執(zhí)行員執(zhí)行、執(zhí)行聽證等方式，強化對執(zhí)行權(quán)在實際運行中的監(jiān)督，確保執(zhí)行權(quán)公正高效的運行。

上述設想，需突對現(xiàn)有的兩條法律規(guī)定進行修改。一是對執(zhí)行案件管轄的法律規(guī)定進行修改。民事訴訟法第二百二十四條規(guī)定的執(zhí)行案件由第一審法院和財產(chǎn)所在地法院管轄原則，主要是從方便當事人申請執(zhí)行以及執(zhí)行法院開展執(zhí)行工作的角度出發(fā)，但是該規(guī)定沒有考慮各地盛行的地方保護主義和部門保護主義對執(zhí)行工作所造成的阻礙。針對該條，可以根據(jù)第二審法院對案件提級管轄的規(guī)定，嘗試擴大第二審法院對執(zhí)行案件的管轄權(quán)。二是對交叉執(zhí)行、提級執(zhí)行的法律規(guī)定進行修改，即對民事訴訟法第二百二十六條的規(guī)定進行修改。在司法實踐中，執(zhí)行法院超過六個月未對案件執(zhí)行的，僅僅由申請執(zhí)行人將向上一級法院提出由上級法院督促下級法院執(zhí)行的申請，而由于上下級法院的執(zhí)行人員相互熟識等原因，上一級法院通常只是向執(zhí)行法院發(fā)出督促執(zhí)行令，至于執(zhí)行法院最終是否將案件執(zhí)行到位，則不再過問，沒有起到該制度應有的破除地方保護主義干擾執(zhí)行和遏制消極執(zhí)行的作用。因此，應該探索對執(zhí)行法院存在明顯不作為的案件，無需等待六個月期滿，申請執(zhí)行人可直接申請上級法院提級執(zhí)行或交叉執(zhí)行；對嚴重存在地方保護主義阻礙執(zhí)行工作的案件，無需等待六個月期滿，也無需當事人申請，執(zhí)行法院依職權(quán)報請上級法院提級執(zhí)行或交叉執(zhí)行。

四、結(jié)語

民事執(zhí)行改革歷時已久，在此期間，無不充滿著艱辛的探索，學者們默默為改革貢獻著自己的智慧，實務者不斷窮盡著自己的想象空間。民事執(zhí)行權(quán)于司法權(quán)、行政權(quán)而言，是一種相對獨立的國家權(quán)力。審執(zhí)分離應在兩層意義上使用：一層是審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離；一層是執(zhí)行過程中的執(zhí)行裁決權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)分離，并將不同內(nèi)容的執(zhí)行權(quán)分配給不同的機構(gòu)來行使：執(zhí)行實施權(quán)依然由現(xiàn)有的執(zhí)行局來行使，在執(zhí)行局內(nèi)部則全部由單獨的執(zhí)行員具體負責，執(zhí)行裁決權(quán)則由新設的執(zhí)行裁決庭來行使。同時，以中級人民法院為基本單位，統(tǒng)一管理執(zhí)行案件，統(tǒng)一指揮、調(diào)度執(zhí)行實施力量，案件分段集約執(zhí)行，形成法院執(zhí)行工作與行政區(qū)劃適當分離的格局倘若徹底落實了這些內(nèi)容，執(zhí)行過程中的權(quán)力行使的正當性和效率性便能得到協(xié)調(diào)和平衡。長久以來的“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”困局，亦能予以解決。

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