人口流動(dòng)下政府間事權(quán)優(yōu)化配置研究

甘行瓊+宋羽+劉大帥

摘要：目前我國(guó)財(cái)政體制的改革已經(jīng)成為學(xué)界和政界關(guān)注的焦點(diǎn)。在人口流動(dòng)的背景下，如何優(yōu)化政府間的事權(quán)配置是財(cái)政體制優(yōu)化設(shè)計(jì)的一個(gè)重要前提。實(shí)踐中大規(guī)模的人口流動(dòng)必然會(huì)帶來(lái)流動(dòng)人口公共服務(wù)的供給責(zé)任問(wèn)題，進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生政府間有關(guān)流動(dòng)人口公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任配置問(wèn)題；理論上，人口流動(dòng)會(huì)引致地方公共產(chǎn)品供給的財(cái)政外部性，增加政府間事權(quán)和支出責(zé)任效率配置的難度。

關(guān)鍵詞：人口流動(dòng)；政府事權(quán)；財(cái)政體制；政府職能；義務(wù)教育；養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2016）06-0074-06

一、人口流動(dòng)與政府間事權(quán)配置的邏輯關(guān)聯(lián)分析

在英文文獻(xiàn)中“人口流動(dòng)”這一概念并不常見(jiàn)，取而代之的是“人口遷移”（Migration）。如聯(lián)合國(guó)國(guó)際人口學(xué)會(huì)的《人口學(xué)詞典》將人口遷移定義為“人口在地理單元之間的空間移動(dòng)，通常涉及居住地的永久性變化”。在國(guó)際通行意義上，流動(dòng)人口與遷移人口之間的共性在于人口跨越了一定的地理區(qū)域，區(qū)別在于常住地是否發(fā)生永久性的改變。由于“永久性”難以度量，所以國(guó)外區(qū)分流動(dòng)人口與遷移人口的實(shí)際意義并不顯著?？梢?jiàn)，國(guó)外流動(dòng)人口或遷移人口的界定依賴于空間和時(shí)間兩個(gè)基本因素。目前中國(guó)的人口流動(dòng)可以定義為：“人們超過(guò)一定時(shí)間長(zhǎng)度、跨越一定空間范圍、沒(méi)有相應(yīng)戶口變動(dòng)的空間位移過(guò)程即人口流動(dòng)，發(fā)生這種人口流動(dòng)過(guò)程的人口即為流動(dòng)人口”（段成榮等，2012）[1]。可見(jiàn)，中國(guó)的人口流動(dòng)概念與國(guó)外最大的區(qū)別在于除了時(shí)間和空間因素外，還必須考慮戶籍因素。伴隨著人口流動(dòng)，戶口登記地發(fā)生變化的成為遷移人口，戶口登記地未發(fā)生變化的成為流動(dòng)人口[2]。在中國(guó)，流動(dòng)人口與遷移人口的區(qū)分意義重大。二者在流入地所能享受到的公共服務(wù)或者權(quán)益是大不相同的，原因是中國(guó)的戶籍制度事實(shí)上已經(jīng)成為一種利益分配機(jī)制和社會(huì)管理的“操作系統(tǒng)”（陸益龍，2012）[3]。

實(shí)踐中頻繁大規(guī)模的人口流動(dòng)必然會(huì)帶來(lái)流動(dòng)人口公共服務(wù)的供給責(zé)任問(wèn)題，進(jìn)而要求明晰政府間有關(guān)流動(dòng)人口公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任配置。理論上，人口流動(dòng)會(huì)引致地方公共產(chǎn)品供給的財(cái)政外部性，直接影響地方政府的財(cái)政利益，進(jìn)而影響地方財(cái)政激勵(lì)，增加地方公共產(chǎn)品的效率供給的難度。公共服務(wù)供給的財(cái)政外部性具體可以分為溢出和溢入兩個(gè)方面。溢出效應(yīng)表現(xiàn)為由某一個(gè)地方政府供給（負(fù)擔(dān)供給成本）某種公共服務(wù)的受益外溢到其他地方政府。溢入效應(yīng)表現(xiàn)為某一地方政府因?yàn)槠渌胤秸墓卜?wù)供給行為而受益卻不用支付成本。人口流動(dòng)下，這種財(cái)政外部性突出的反映在兩類公共服務(wù)中。第一是教育。一個(gè)人幼年時(shí)在某地接受基礎(chǔ)教育而在工作年齡時(shí)卻遷移到另一個(gè)地方工作，提供基礎(chǔ)教育的地方政府承擔(dān)了改善個(gè)人人力資本的成本，而工作地的地方政府卻因?yàn)榇巳说牧魅攵鵁o(wú)償獲得了一部分財(cái)政利益。實(shí)踐中，在人口流動(dòng)下，高層次教育的公共產(chǎn)品屬性較弱，私人產(chǎn)品屬性較強(qiáng)；基礎(chǔ)教育的公共產(chǎn)品屬性則比較突出。外部性強(qiáng)的教育一般由高層級(jí)的政府負(fù)責(zé)供給有助于將人口流動(dòng)引致的財(cái)政外部性內(nèi)部化。當(dāng)然，在完全采用具有使用者付費(fèi)性質(zhì)的受益稅資助教育的情況下，人口流動(dòng)可能不會(huì)引起太大的財(cái)政外部性，因?yàn)橥耆捎檬芤娑愘Y助基礎(chǔ)教育就類似于私人產(chǎn)品的市場(chǎng)交易。第二是社會(huì)保障，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等。一般情況下，正值勞動(dòng)年齡的人口對(duì)于養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)的需求較低而稅收貢獻(xiàn)較高，退休年齡的人口則相反。因此，退休地的地方政府承擔(dān)了養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)的稅收成本，而工作地的地方政府卻獲得了養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)的稅收收益。在人口流動(dòng)的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的私人產(chǎn)品性質(zhì)，其公共產(chǎn)品屬性主要表現(xiàn)在受益的外溢性。如果由地方政府承擔(dān)支出責(zé)任，那么相應(yīng)的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)也可能出現(xiàn)地區(qū)間的差異，從而引起人口（尤其是老年人口）向保障標(biāo)準(zhǔn)高的地區(qū)流動(dòng)，形成福利移民，這樣可能會(huì)強(qiáng)化地方政府間的財(cái)政外部性?？梢?jiàn)，人口流動(dòng)會(huì)模糊公共產(chǎn)品的受益邊界，造成地方政府公共服務(wù)供給中財(cái)政收益與財(cái)政成本的不對(duì)稱，從而可能扭曲地方政府的公共產(chǎn)品供給激勵(lì)。這在流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的實(shí)踐中可能表現(xiàn)為：隨著財(cái)政外部性的增強(qiáng)，地方政府可能出臺(tái)一些針對(duì)流動(dòng)人口的限制措施，或者對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行有目的的篩選。因此，人口流動(dòng)要求科學(xué)配置政府間的事權(quán)與支出責(zé)任。

二、人口流動(dòng)下我國(guó)政府間事權(quán)配置的缺陷分析

從制度變遷來(lái)看，建國(guó)后我國(guó)歷次財(cái)政體制改革均體現(xiàn)出“重財(cái)權(quán)、輕事權(quán)”的改革傳統(tǒng)，收入分享方面的改革成績(jī)較大，而事權(quán)劃分則一直維持原有格局（蔡紅英，2007）[4]。由于我國(guó)目前沒(méi)有專門(mén)的《財(cái)政法》，事權(quán)劃分的具體細(xì)則主要體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院的一些規(guī)章當(dāng)中，例如，1994年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》對(duì)事權(quán)在中央與地方之間進(jìn)行了總體上的劃分，但其表述本身有很多含糊不清之處，事權(quán)劃分的操作性較差（樓繼偉，2013）[5]。從實(shí)踐看，除了外交與國(guó)防之外，幾乎所有的事權(quán)都是由中央與各級(jí)地方政府共同分擔(dān)，反映到各級(jí)地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置上就是“職責(zé)同構(gòu)”（朱光磊等，2013）[6]。受到我國(guó)高度集權(quán)的政治治理體制影響，上級(jí)政府一般握有更大的支出責(zé)任配置權(quán)和變更權(quán)，支出責(zé)任下移幾乎成為一個(gè)必然的趨勢(shì)。我國(guó)的市縣鄉(xiāng)三級(jí)基層地方政府一直負(fù)責(zé)提供幾乎所有的公共服務(wù)（田志剛，2010）[7]。流動(dòng)人口的公共服務(wù)供給責(zé)任也主要由基層地方政府承擔(dān)。隨著人口流動(dòng)的日益頻繁，流動(dòng)人口公共服務(wù)供給引發(fā)的財(cái)政外部性日益顯著，嚴(yán)重影響了地方政府的積極性。這里以義務(wù)教育和養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)公共服務(wù)為例進(jìn)行分析。

（一）義務(wù)教育“兩為主”政策與“以縣為主”投入體制的沖突

1986年通過(guò)的《義務(wù)教育法》及其后頒布的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》明確了縣級(jí)乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)于義務(wù)教育支出的主體責(zé)任。分稅制改革帶來(lái)了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，2000年以后的農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步縮減了縣鄉(xiāng)政府的財(cái)源。義務(wù)教育支出的高度分權(quán)使得財(cái)力本已不足的縣鄉(xiāng)政府很難保障足額投入。為緩解矛盾，中央從2001年開(kāi)始首先將義務(wù)教育的支出責(zé)任重心由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提升到縣級(jí)財(cái)政（“以縣為主”）；2005年國(guó)務(wù)院要求將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政保障范圍；2006年在西部地區(qū)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，2007年在全國(guó)推廣。新機(jī)制進(jìn)一步明確了中央和各級(jí)地方政府的支出責(zé)任，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。雖然新機(jī)制增加了中央和省級(jí)政府的支出責(zé)任，但并不意味著縣級(jí)政府投入主體地位的改變。以農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)為例，根據(jù)陳靜漪等（2011）[8]的測(cè)算，縣級(jí)政府承擔(dān)了占總經(jīng)費(fèi)的74.6%的人員經(jīng)費(fèi)；中央與地方分擔(dān)的項(xiàng)目只包括義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)。而在省以下各級(jí)政府間事權(quán)界定不清的背景下，省級(jí)政府不可能構(gòu)成義務(wù)教育投入的主體。

就流動(dòng)人口的義務(wù)教育而言，2001年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》首次指出了流入地政府在解決流動(dòng)人口義務(wù)教育問(wèn)題上必須承擔(dān)的責(zé)任，明確提出了“兩為主”政策，即“以流入地為主，以公立學(xué)校為主”。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》再次重申了“兩為主”原則，并成為隨后解決流動(dòng)人口義務(wù)教育的基本原則。“兩為主”政策強(qiáng)調(diào)了流入地政府對(duì)流動(dòng)人口義務(wù)教育的投入責(zé)任，在“以縣為主”的投入體制下，主要由流入地縣區(qū)級(jí)政府承擔(dān)投入責(zé)任。實(shí)踐中，“兩為主”政策是中央將流出地的支出責(zé)任平移到流入地的結(jié)果（葛新斌，2007）[9]，同時(shí)中央又沒(méi)有規(guī)定流出地將流出兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移給流入地政府，中央自身也沒(méi)有直接承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。2006年《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》雖然規(guī)定了“以流入地公立學(xué)校為主接收農(nóng)民工隨遷子女，按照實(shí)際在校人數(shù)撥付學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)”，但這里并沒(méi)有規(guī)定經(jīng)費(fèi)投入的主體是哪級(jí)政府。由于長(zhǎng)期以來(lái)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本是依據(jù)戶籍人口撥付的，在“以縣為主”的體制下，流入地縣區(qū)級(jí)政府依據(jù)本地戶籍學(xué)生人數(shù)向公立學(xué)校撥付教育經(jīng)費(fèi)，必然導(dǎo)致公立學(xué)校將不具備本地戶籍的流動(dòng)兒童視為“額外負(fù)擔(dān)”。另外，在流入地城市的農(nóng)民工出于生活成本的考慮而多居住于城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，工作地往往位于市中心，前者與后者并不屬于同一區(qū)縣級(jí)政府的管轄范圍。按照《義務(wù)教育法》“就近入學(xué)”的原則，大量農(nóng)民工隨遷子女將在城鄉(xiāng)結(jié)合部的公立學(xué)校就讀。在“以縣為主”的投入體制下，城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)力較弱，對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育需求明顯力不從心，供給積極性將受到很大影響。

通過(guò)“兩為主”政策與“以縣為主”投入體制的沖突可以看出，主要由基層地方政府負(fù)擔(dān)流動(dòng)人口義務(wù)教育支出責(zé)任很難解決地區(qū)間的財(cái)政外部性問(wèn)題。無(wú)論是流出地成年人外出就業(yè)導(dǎo)致的義務(wù)教育供給的財(cái)政外部性，還是流入地為本地流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育可能產(chǎn)生的財(cái)政外部性，都不能僅僅依靠地方政府解決，中央和高層級(jí)地方政府的介入和參與是必要的。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)過(guò)低與地方政府的人口選擇

從國(guó)際實(shí)踐看，各國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)一般實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，保險(xiǎn)基金可在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑使用。目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層級(jí)過(guò)低，省級(jí)統(tǒng)籌還未完全落實(shí)，基金統(tǒng)籌一般以市縣級(jí)為主，統(tǒng)籌單位多達(dá)2 000余個(gè)（鄭秉文等，2012）[10]。從總體上看，發(fā)達(dá)的流入地基金財(cái)務(wù)狀況較好，欠發(fā)達(dá)的流出地基金財(cái)務(wù)狀況較差。地方政府成為事實(shí)上的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼的直接承擔(dān)者。中央政府也會(huì)對(duì)基金缺口較大的地方政府給予財(cái)政補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼比例并沒(méi)有一定之規(guī)。這說(shuō)明中央與地方政府間在養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的支出責(zé)任劃分上是模糊隨意的。支出責(zé)任劃分模糊與統(tǒng)籌層次過(guò)低（支出責(zé)任下沉）兩方面促使地方政府將本地的統(tǒng)籌基金視為自身財(cái)政利益。對(duì)人口流入的發(fā)達(dá)地區(qū)而言，豐厚的統(tǒng)籌基金既減輕了地方政府為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的壓力，還有利于地方政府降低本地企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，增強(qiáng)本地招商引資的競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于國(guó)家整體而言，基金余缺不能在統(tǒng)籌區(qū)間調(diào)劑會(huì)直接導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼支出的無(wú)效率，可能強(qiáng)化地方的屬地主義，不利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

由于我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移涉及到“統(tǒng)籌賬戶”和“個(gè)人賬戶”的同時(shí)轉(zhuǎn)移。雖然國(guó)家層面出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接辦法（《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（2009）、《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》（2014）和《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（2014）），但是依據(jù)相關(guān)規(guī)定，流動(dòng)人口在跨統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移職工養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)只能轉(zhuǎn)出個(gè)人賬戶和部分統(tǒng)籌賬戶資金，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間轉(zhuǎn)移時(shí)也只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶。在地方政府力圖維護(hù)各自基金利益的情況下，對(duì)于流動(dòng)人口進(jìn)入本地養(yǎng)老保障體系是有選擇的，鼓勵(lì)年輕人加入的同時(shí)限制中老年人轉(zhuǎn)入，對(duì)轉(zhuǎn)出行為一般持支持態(tài)度。一般情況下，年輕人的加入有助于緩解一個(gè)地方的人口老齡化問(wèn)題，改善本地社保基金的財(cái)務(wù)狀況；人口轉(zhuǎn)出則會(huì)減輕本地將來(lái)養(yǎng)老保障的支出責(zé)任，即便是年輕人轉(zhuǎn)出也會(huì)將原先全部或部分企業(yè)繳費(fèi)無(wú)償留在本地，為本地的統(tǒng)籌基金做出貢獻(xiàn)?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移辦法規(guī)定了養(yǎng)老待遇領(lǐng)取地的確定原則為：在流入地繳費(fèi)至少滿十年，否則最終的待遇領(lǐng)取地還是戶籍所在地①。這一原則導(dǎo)致了地方政府不斷吸納年輕的流動(dòng)人口加入本地的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的積極性不高，常常坐視流動(dòng)人口頻繁“退?！被颉皵啾！?。這也是我國(guó)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率偏低，參保積極性不高和轉(zhuǎn)移接續(xù)成功率較低的重要原因。無(wú)論是“退?！?、“斷?！?，還是重新入保，都意味著流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的便攜性損失，不利于勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，也可以視為流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的財(cái)政外部性沒(méi)有得到內(nèi)化的一種成本代價(jià)。

三、適應(yīng)人口流動(dòng)的政府間事權(quán)優(yōu)化配置的政策建議

（一）人口流動(dòng)下政府間事權(quán)優(yōu)化配置的原則

關(guān)于事權(quán)劃分的原則，西方學(xué)者已經(jīng)有了較為系統(tǒng)的研究，形成了系列理論包括外部性理論、偏好識(shí)別理論、公共產(chǎn)品層次理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論等。這些理論都與人口流動(dòng)存在一定程度的關(guān)聯(lián)。因此，在人口流動(dòng)的背景下，政府間的事權(quán)配置應(yīng)該遵循以下原則：（1）外部性原則。人口流動(dòng)是引致地方政府間財(cái)政外部性最重要的原因之一。從公共服務(wù)供給利益外溢性來(lái)看，人口流動(dòng)引致的“溢出”和“溢入”效應(yīng)是極為復(fù)雜的。在“溢出”和“溢入”效應(yīng)方向明確時(shí)，公共服務(wù)事權(quán)可以保留在層級(jí)較低的地方政府，并通過(guò)地方政府間的橫向財(cái)政協(xié)調(diào)來(lái)化解外部性。但在“溢出”和“溢入”效應(yīng)較為復(fù)雜時(shí)，地方政府間的財(cái)政協(xié)調(diào)的交易成本過(guò)高時(shí)，由中央政府或高層級(jí)的地方政府（省級(jí)）承擔(dān)事權(quán)有助于減輕外部性。（2）動(dòng)態(tài)原則。隨著技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，個(gè)人的公共服務(wù)需求是發(fā)展變化的。公私人產(chǎn)品之間的邊界、基本的公共產(chǎn)品與奢侈性的公共產(chǎn)品之間的邊界都是發(fā)展變化的。在中國(guó)戶籍制度改革沒(méi)有完全到位的背景下，人口的頻繁流動(dòng)會(huì)增加個(gè)人信息的復(fù)雜性和不確定性，進(jìn)而會(huì)增加政府全面對(duì)口滿足居民個(gè)人的公共服務(wù)需求的難度。因此，中央與地方之間的事權(quán)配置必須保持相對(duì)穩(wěn)定性與靈活性的統(tǒng)一。信息變化頻繁的公共服務(wù)事權(quán)適合地方政府承擔(dān)，信息相對(duì)穩(wěn)定的公共服務(wù)事權(quán)適合中央承擔(dān)。（3）激勵(lì)相容原則。外部性原則與動(dòng)態(tài)原則主要反映的是不同公共服務(wù)自身的屬性，而激勵(lì)相容原則更加強(qiáng)調(diào)制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在合理性。人口流動(dòng)下，政府間事權(quán)劃分的“激勵(lì)相容”原則主要是指支出責(zé)任的劃分要有利于各級(jí)政府在為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)的過(guò)程中能夠?qū)崿F(xiàn)收益與成本相對(duì)稱、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱，進(jìn)而調(diào)動(dòng)各級(jí)政府為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)的積極性。激勵(lì)相容原則主要表現(xiàn)為事權(quán)與財(cái)力的匹配。目前，流動(dòng)人口公共服務(wù)主要是一些基本公共服務(wù)，其決策權(quán)基本集中于中央政府。因此，相關(guān)的支出責(zé)任在政府間進(jìn)行分擔(dān)時(shí)，應(yīng)著重考慮不同公共服務(wù)的受益范圍。同時(shí)，為強(qiáng)化激勵(lì)相容原則，還應(yīng)注重在財(cái)力配置過(guò)程中盡可能使地方自有財(cái)力與事權(quán)（支出責(zé)任）相適應(yīng)。

（二）適應(yīng)人口流動(dòng)的政府間事權(quán)優(yōu)化配置的具體思路

1. 細(xì)化并適當(dāng)上收部分公共服務(wù)支出責(zé)任。我國(guó)政府間事權(quán)劃分不是按照事權(quán)項(xiàng)目而是按照事權(quán)要素進(jìn)行的，總體上是“中央決策、地方執(zhí)行”（劉尚希，2012）[11]。在人口流動(dòng)下，為矯正地方財(cái)政激勵(lì)，需要重點(diǎn)考慮的是細(xì)化支出責(zé)任并將部分支出責(zé)任適當(dāng)上收。支出責(zé)任在各級(jí)政府間的細(xì)化是事權(quán)優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于增強(qiáng)事權(quán)的可問(wèn)責(zé)性，強(qiáng)化地方政府的財(cái)力與事權(quán)匹配的確定性②。以教育為例，目前農(nóng)村義務(wù)教育支出責(zé)任在政府間劃分較為細(xì)致和規(guī)范，城市義務(wù)教育的支出責(zé)任劃分相對(duì)較粗，且主要集中于縣區(qū)級(jí)政府（陳靜漪等，2008）[12]。2008年國(guó)務(wù)院《關(guān)于免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》只規(guī)定了省級(jí)政府經(jīng)費(fèi)支出的統(tǒng)籌責(zé)任，對(duì)包括免學(xué)雜費(fèi)支出在內(nèi)的各項(xiàng)支出責(zé)任并沒(méi)有在省及省以下細(xì)化。同時(shí)，中央政府對(duì)自身支出責(zé)任的規(guī)定也較為模糊?！锻ㄖ访鞔_提出的中央政府支出責(zé)任僅在于對(duì)已經(jīng)整體免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)的省份進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育問(wèn)題解決較好的省份給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。在“壓力型”體制下，支出責(zé)任劃分不細(xì)必然導(dǎo)致責(zé)任下沉。由于我國(guó)的人口流動(dòng)是以鄉(xiāng)—城流動(dòng)為主，城市義務(wù)教育支出責(zé)任過(guò)分下沉直接扭曲了地方政府的財(cái)政激勵(lì)。在下一步的改革中，應(yīng)依據(jù)事權(quán)劃分的三條原則，對(duì)流動(dòng)人口的義務(wù)教育支出責(zé)任進(jìn)行細(xì)化。應(yīng)在城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的支出責(zé)任。中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家統(tǒng)一課程的免費(fèi)教科書(shū)，并負(fù)責(zé)跨省流動(dòng)學(xué)生的免學(xué)雜費(fèi)支出和打工子弟學(xué)校特崗教師的工資支出。省級(jí)政府負(fù)擔(dān)一部分除打工子弟學(xué)校特崗教師工資外的人員經(jīng)費(fèi)，這樣一方面可以促進(jìn)教師資源在省內(nèi)流動(dòng)，另一方面也能夠減輕一部分省內(nèi)人口流動(dòng)帶來(lái)的外部性?？紤]到信息處理的復(fù)雜性，市級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)地方課程免費(fèi)教科書(shū)的支出責(zé)任，同時(shí)承擔(dān)一半的校舍維修和新建支出責(zé)任。縣區(qū)級(jí)政府承擔(dān)一部分人員經(jīng)費(fèi)，同時(shí)承擔(dān)另一半的基建支出以及貧困家庭學(xué)生補(bǔ)助支出③。基于激勵(lì)相容原則，中央政府應(yīng)對(duì)人口流入集中的省份給予專項(xiàng)支持，省級(jí)政府也應(yīng)負(fù)擔(dān)統(tǒng)籌調(diào)劑義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，貫徹“轄區(qū)財(cái)政”理念，對(duì)人口流入集中的市級(jí)和縣區(qū)級(jí)政府進(jìn)行專項(xiàng)支持。這樣適當(dāng)上收支出責(zé)任既能夠減少人口流動(dòng)帶來(lái)的外部性，確保地方政府在為流動(dòng)人口供給義務(wù)教育時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等、供給與需求銜接，最終實(shí)現(xiàn)地方政府的激勵(lì)相容④。當(dāng)然，在細(xì)分支出責(zé)任時(shí)，要對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行必要的鑒別和分類，防止國(guó)內(nèi)“福利移民”可能帶來(lái)的地方公共服務(wù)供給的“洼地效應(yīng)”。對(duì)隨遷子女的鑒別應(yīng)主要考慮其監(jiān)護(hù)人穩(wěn)定就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置合理的穩(wěn)定就業(yè)年限門(mén)檻。

在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，我國(guó)流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢與統(tǒng)籌層級(jí)過(guò)低有直接相關(guān)，也與支出責(zé)任模糊不清密切相關(guān)。因此，唯有以支出責(zé)任細(xì)化為基礎(chǔ)，積極推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，才能同時(shí)化解流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)難題與制度本身的有效性和可持續(xù)性難題。養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出責(zé)任應(yīng)首先細(xì)化為基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任。基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的外部性特征明顯，需要中央政府直接介入，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)屬地化特征明顯，屬于地方政府的責(zé)任范疇?；A(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化為社會(huì)統(tǒng)籌基金責(zé)任和個(gè)人賬戶基金責(zé)任。社會(huì)統(tǒng)籌基金主要體現(xiàn)互濟(jì)互助功能，外部性突出，各國(guó)一般是由中央財(cái)政承擔(dān)兜底責(zé)任；個(gè)人賬戶基金與個(gè)人的受益直接對(duì)應(yīng)，外部性較小，適合地方政府負(fù)責(zé)⑤。可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，將基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)統(tǒng)籌繳費(fèi)改征社會(huì)保障稅，由國(guó)稅部門(mén)負(fù)責(zé)征收，中央政府依據(jù)預(yù)算安排相應(yīng)收支；個(gè)人賬戶依然保留收費(fèi)形式，收支由地方政府（省級(jí)政府）負(fù)責(zé)，結(jié)余主要用于完善個(gè)人賬戶。在完善個(gè)人賬戶時(shí)，由于中央對(duì)地方存在歷史欠賬，中央應(yīng)考慮不同地區(qū)的實(shí)際給予地方一定補(bǔ)償和支持。由中央負(fù)責(zé)征收社保稅推進(jìn)統(tǒng)籌賬戶的全國(guó)統(tǒng)籌，不僅有助于凸顯統(tǒng)籌賬戶的稅收屬性、減輕人口流動(dòng)的外部性，還可以有效杜絕地方政府對(duì)企業(yè)繳費(fèi)監(jiān)管不力的難題。但是，規(guī)范的全國(guó)統(tǒng)籌制度還依賴于對(duì)既有歷史問(wèn)題的較好解決。目前，發(fā)達(dá)省份擁有的大部分滾存基金盈余主要來(lái)自流動(dòng)人口的貢獻(xiàn)（鄭秉文，2012）[10]，在全國(guó)統(tǒng)籌的過(guò)程中，發(fā)達(dá)地區(qū)有義務(wù)按一定比例向中央上繳該部分基金。同時(shí)，中央政府應(yīng)建立調(diào)劑金制度，并用自身收入彌補(bǔ)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的缺口（林毓銘，2013）[13]。總之，中央上收養(yǎng)老保險(xiǎn)事權(quán)，不僅可以矯正地方財(cái)政激勵(lì)，還能夠提高財(cái)政資金的使用效率。在社會(huì)統(tǒng)籌賬戶實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的條件下，地方政府區(qū)隔或選擇流動(dòng)人口的激勵(lì)必然大為減弱。隨著個(gè)人賬戶隨人轉(zhuǎn)移能力的增強(qiáng)，流動(dòng)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)勢(shì)必會(huì)更加順暢。同時(shí)，相當(dāng)一部分在地方統(tǒng)籌下需要中央財(cái)政補(bǔ)助的基金缺口可以在制度內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我平衡。

2. 地方保留與受益范圍大致對(duì)稱的事權(quán)?；诘胤秸南鄬?duì)信息優(yōu)勢(shì)，在多數(shù)情況下，只要公共服務(wù)的受益范圍與地方政府的管轄范圍一致，將相應(yīng)的事權(quán)包括決策權(quán)和支出責(zé)任賦予地方政府，可以使其向蒂布特競(jìng)爭(zhēng)意義上的“轄區(qū)”貼近，從而可以在促進(jìn)流動(dòng)人口公共服務(wù)有效供給的同時(shí)，進(jìn)一步提升財(cái)政分權(quán)的效率。目前，住房保障是影響流動(dòng)人口在流入地穩(wěn)定就業(yè)和社會(huì)融入的重要因素。住房保障具有典型的屬地化公共服務(wù)特征，會(huì)因人口流動(dòng)而產(chǎn)生一定的外部性⑥。這就要求中央政府在化解外部性和掌控監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，將與地方受益相對(duì)稱的一部分決策權(quán)和相應(yīng)的支出責(zé)任下放地方⑦。從總體上講，住房保障目前基本屬于地方事權(quán)，中央政府只負(fù)責(zé)制定計(jì)劃和出臺(tái)相關(guān)政策，并承擔(dān)一些補(bǔ)助地方的責(zé)任，省級(jí)政府負(fù)總責(zé)，市、縣政府承擔(dān)主要的籌集責(zé)任并落實(shí)中央計(jì)劃（周小寒，2014）[14]。這里存在三方面的問(wèn)題：一是由中央自上而下制定保障房建設(shè)計(jì)劃，決策權(quán)過(guò)于集中，地方多樣化的需求難以得到靈活滿足。二是中央對(duì)地方的補(bǔ)助責(zé)任不清，地方政府存在向上卸責(zé)的動(dòng)機(jī)，從而難以擺脫對(duì)于推高房?jī)r(jià)的依賴。三是中央的監(jiān)督權(quán)沒(méi)有得到強(qiáng)化，行政問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全導(dǎo)致地方政府疲于履行職責(zé)。今后的改革應(yīng)對(duì)這三個(gè)方面加以修正：第一，中央應(yīng)在統(tǒng)一住房保障相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，下放地方一定的保障房建設(shè)決策權(quán)，使地方政府能夠依據(jù)本地實(shí)際采取多樣化的方式供給保障性住房，最終形成一個(gè)區(qū)域性的、富于活力的保障房市場(chǎng)，流動(dòng)人口可以依據(jù)自身情況進(jìn)行選擇，這樣符合蒂布特模型的精神理念，也有助于地方政府競(jìng)爭(zhēng)的制度創(chuàng)新。第二，明晰中央與地方政府的支出責(zé)任。地方政府（市、縣政府）壟斷了土地供應(yīng)，承擔(dān)主體籌資責(zé)任是適當(dāng)?shù)?。中央政府?yīng)依據(jù)不同類型的地方政府分別確定不同的支出責(zé)任的分擔(dān)比重。對(duì)于人口流入較多且財(cái)力較強(qiáng)的一線城市，原則上應(yīng)由地方政府承擔(dān)全部支出責(zé)任⑧，以此促進(jìn)流動(dòng)人口分享城市化和土地升值帶來(lái)的收益。對(duì)于財(cái)力較差的欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及流動(dòng)人口較多但財(cái)力并不強(qiáng)的中西部省會(huì)城市，中央應(yīng)視情況給予不同的、具有明確比例的補(bǔ)助。省級(jí)政府除了執(zhí)行一部分住房保障的決策權(quán)外，其支出責(zé)任主要是負(fù)責(zé)省域內(nèi)的資金平衡。第三，應(yīng)強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的監(jiān)督權(quán)，包括完善自上而下的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制和構(gòu)建社會(huì)監(jiān)督體系兩個(gè)方面。

注釋：

①待遇的領(lǐng)取地與一個(gè)人退休后所能領(lǐng)到的養(yǎng)老金高低密切相關(guān)，因?yàn)樵诘胤浇y(tǒng)籌的背景下，養(yǎng)老金發(fā)放是與當(dāng)?shù)芈毠て骄べY水平掛鉤的。

②就公共服務(wù)供給而言，在中央與地方共擔(dān)事權(quán)的情況下，如果支出責(zé)任沒(méi)有細(xì)化，就意味著中央與地方之間的分工沒(méi)有細(xì)化，地方政府對(duì)應(yīng)事權(quán)而來(lái)的財(cái)力也就缺乏一個(gè)明晰的規(guī)則。

③基建支出、地方課程教材支出以及貧困生補(bǔ)助支出都需要較多屬地化的信息，掌握這些信息正是地方政府尤其是基層政府的優(yōu)勢(shì)所在。

④李世剛等（2012）的實(shí)證研究也表明，上收支出責(zé)任可以糾正義務(wù)教育財(cái)政支出偏低的狀況，改善公共支出效率。參見(jiàn)：李世剛、尹恒：《縣級(jí)基礎(chǔ)教育財(cái)政支出的外部性分析——兼論“以縣為主”體制的有效性》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第11期。

⑤由于歷史原因，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”問(wèn)題較為嚴(yán)重，對(duì)其進(jìn)行完善構(gòu)成了地方政府的一項(xiàng)重要支出責(zé)任。

⑥在一個(gè)地方享受住房保障后選擇遷移的人，其人力資本得到了涵養(yǎng)，但遷移卻使相關(guān)收益不能為原先的住房保障提供地享有。

⑦相比于義務(wù)教育和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，住房保障具有更多的收入再分配性質(zhì)。依據(jù)傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論，收入分配職能適合中央政府承擔(dān)。但從國(guó)外的理論與實(shí)踐發(fā)展過(guò)程來(lái)看，地方政府在此方面并非無(wú)所作為，奧茨曾經(jīng)指出，在信息不完全的條件下，社會(huì)保障的分權(quán)化有助于實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，從而推進(jìn)政策制定水平的提升。因此，收入分配職能究竟應(yīng)如何在中央與地方間配置，更多的要根據(jù)各國(guó)國(guó)情而定。參見(jiàn)：張恒龍、陳憲：《當(dāng)代西方財(cái)政分權(quán)理論述要》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》，2007年第3期。

⑧實(shí)際上中央政府仍然是承擔(dān)隱性支出責(zé)任的，這主要表現(xiàn)為中央因住房保障而實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策所造成的稅收損失。

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Study on the Allocation of Government Duties under the Population Flow

——Taking Compulsory Education and Endowment Insurance as Examples

Abstract： At present， the reform of China's financial system has become the focus in the academic and political circles. Under the background of population flow， how to optimize the allocation of government duties is an important premise in terms of financial system advancement.In practice， large-scale population flow will certainly lead to the supply responsibility problem in aspects of population public service， which will further result in the duties of public service and allocation of expenditure responsibility towards the population flow； theoretically， the population flow will cause financial externalities of the local public goods and increase the difficulties of inter government duties and expenditure responsibilities efficiently.

Key words： Population Flow； Government Duties； Financial System； Government Function； Compulsory Education； Endowment Insurance