城管綜合執(zhí)法的自我管控機制建構(gòu)——尋求良性執(zhí)法的多維制度解

□劉福元

（東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧大連 116025）

城管綜合執(zhí)法的自我管控機制建構(gòu)——尋求良性執(zhí)法的多維制度解

□劉福元

（東北財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧大連 116025）

當前，城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域中所存在的諸多問題，已經(jīng)成了我國行政執(zhí)法體制改革理論和實踐中的主要焦點之一；而單一或有限的解決方案都難以從根本上化解這些問題。對此，應(yīng)當以行政自我管控理論為基石，以城管部門自身為主體，從內(nèi)部的人員要求、行為準則和執(zhí)法方式等方面入手，構(gòu)建并完善相應(yīng)的多元制度機制，從而改善外部的執(zhí)法形態(tài)、提高行政服務(wù)水準并增強管理對象和市民可接受度；而行為規(guī)范、非強制行政和參與式執(zhí)法，則是對應(yīng)城管執(zhí)法人員、執(zhí)法方式和執(zhí)法過程的主要制度方案。同時，在中央立法尚不充分的情況下，部分地方所制定的城管執(zhí)法規(guī)范中也存在著優(yōu)秀的立法案例并帶有相當程度的創(chuàng)新性，其對我國城管的法治發(fā)展亦具有重要的示范作用。

城市管理；良性執(zhí)法；自我管控；多元機制；制度完善

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.021

1　問題的提出

一直以來，城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域中存在的諸多問題，不僅困擾著行政學(xué)、行政管理以及行政法學(xué)的理論與實踐，而且成了政府與公民矛盾最為集中的焦點之一；對于這一問題的理論研究和制度建構(gòu)在當前的社會環(huán)境下顯得尤為迫切。2013年11月，中共十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求：“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！?014年10月，中共十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，要求各級政府“創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法”，并且“理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”?？梢姡鞘泄芾砭C合執(zhí)法中的若干問題已經(jīng)成了我國行政執(zhí)法體制改革的重中之重。我們認為，構(gòu)建城管綜合執(zhí)法的多元自我管控機制，是從內(nèi)部的人員要求、行為準則和執(zhí)法方式等方面入手，來改善外部的執(zhí)法形態(tài)、提高行政服務(wù)水準并增強管理對象和市民可接受度的最為有效的路徑。

第一，城管執(zhí)法自我管控機制的建構(gòu)有利于官民關(guān)系的穩(wěn)定與和諧。摩根（David R.Morgan）教授曾言：“許多市民與市政府的唯一接觸途徑是與公務(wù)員進行互動或僅僅是看到過工作中的公務(wù)員。市民對諸如教師、消防員、環(huán)衛(wèi)工人、警官、社會工作者等街頭官僚的認知，通常會形成他們對市政府的一般態(tài)度?！保?］（P239）在當前的行政實踐中，與相對人面對面接觸最為頻繁的就是城管執(zhí)法部門；而官民矛盾的發(fā)生很大程度上也存在于此——無論是暴力執(zhí)法、無理扣押還是違規(guī)罰款，相對人的不滿所直接指向的往往是城管隊員，而非其主管機關(guān)乃至于上級人民政府?？梢哉f，如果城管能夠杜絕不良執(zhí)法、提升服務(wù)質(zhì)量，政府與公民之間的關(guān)系將會有很大幅度的改善。

第二，將行政自我管控引入城管執(zhí)法領(lǐng)域，并將其作為各項執(zhí)法規(guī)則和機制的出發(fā)點和設(shè)置原理。在肯定立法、司法和社會監(jiān)督的基礎(chǔ)上，城市管理綜合執(zhí)法的多數(shù)事項都是建基于內(nèi)部行政法、通過城管系統(tǒng)內(nèi)部的自我管理和控制以及與同級相關(guān)部門的相互協(xié)作來實現(xiàn)的。因此，在這一領(lǐng)域內(nèi)自我管控是貫穿于各項制度設(shè)計的一條主線。

第三，若要避免實踐中的種種弊端，邁向城市管理的良性執(zhí)法，應(yīng)當是多元機制綜合作用的結(jié)果。在晚近的改革探索過程中，盡管小品執(zhí)法、圍觀執(zhí)法、眼神執(zhí)法、鮮花執(zhí)法等創(chuàng)新執(zhí)法方式層出不窮，但惡性沖突事件仍然時有發(fā)生；同時，目前很多研究所得出的結(jié)論往往是單一或有限的，如改善執(zhí)法風氣、提升人員素質(zhì)、明確執(zhí)法權(quán)限、加強部門協(xié)作，等等，而這些方法中的一個或幾個都不足以應(yīng)對目前錯綜復(fù)雜的城管執(zhí)法問題。我們認為，城管問題不能靠單一機制來解決，而應(yīng)探索多元制度體系的構(gòu)建，或者說，只有多元機制的建構(gòu)與完善才是解決城管執(zhí)法問題的可行路徑。其至少包括：（1）以城管執(zhí)法人員為約束對象的行為規(guī)范系統(tǒng)；（2）以改善執(zhí)法方式為目的的非強制行政系統(tǒng)；（3）以緩解執(zhí)法雙方矛盾、增強執(zhí)法力量為導(dǎo)向的開放式參與執(zhí)法系統(tǒng)，等等。

第四，對于城市管理綜合執(zhí)法的制度建設(shè)，目前很多研究的焦點還聚集在中央立法的層面上，僅提出中央立法對于城管授權(quán)不明、應(yīng)當加快立法進程等建議；但實際上，已有很多地方政府頒布實施了專門針對城管執(zhí)法的地方性法律規(guī)范，其中部分規(guī)范的內(nèi)容非常細致，并且?guī)в邢喈敵潭鹊膭?chuàng)新性，對我國城管的法治發(fā)展具有重要的示范作用。我們認為，在實證研究的角度上，詳細考察各地方頒布的專門針對城管執(zhí)法的制度規(guī)范，包括其執(zhí)法權(quán)限的分配情況、多元機制的容納程度、執(zhí)法程序的規(guī)范要求，以及責任機制的執(zhí)行效力等，并且細致分析各地方在城管執(zhí)法過程中形成的優(yōu)秀案例，不僅能為中央和地方城管的法制建設(shè)提供借鑒，而且對于城管執(zhí)法的不斷優(yōu)化具有較強的理論和實踐意義。

2　行政自我管控：城市管理綜合執(zhí)法的制度導(dǎo)向

行政自我管控，或稱行政自制，是行政法學(xué)家崔卓蘭教授于2007年提出、至今已漸趨成熟的行政權(quán)自我管理和控制的理論方案；它是指行政主體自發(fā)地約束其所實施的行政行為，使其行政權(quán)在合法合理的范圍內(nèi)運行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列下設(shè)機制。［2］（P98）該理論在肯定立法、司法、社會公眾、新聞輿論等外部主體對行政權(quán)進行監(jiān)督和制約的同時，強調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部自律自控的重要性，主張以行政機關(guān)自身為主體、以內(nèi)部行政法的形式建立起裁量基準、內(nèi)部分權(quán)、行政慣例等制度規(guī)范，從而約束執(zhí)法人員的行政權(quán)力，優(yōu)化其行政行為的實施過程。行政自我管控之所以能夠成為城管良性執(zhí)法的制度基石，主要表現(xiàn)在以下兩個層面。

在理論層面，行政自我管控的功能導(dǎo)向與城管執(zhí)法實踐具有高度契合性。由于城管執(zhí)法需要與相對人進行面對面的接觸，加之執(zhí)法情景的錯綜復(fù)雜、突發(fā)性事件頻率較高，使得上位立法和外部主體的監(jiān)督難以面面俱到，并且更多地表現(xiàn)出事后性，難以彌補已經(jīng)造成的損失。而自我管控理論則主張：（1）首先由行政主體（即城管部門自身及其上級機關(guān)）對下屬執(zhí)法人員進行約束和控制，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的各項措施管理好執(zhí)法人員的行為，而非單純地依賴外部監(jiān)督。其實，無論是執(zhí)法人員的行為規(guī)范，還是執(zhí)法方式的非強制化，或是執(zhí)法過程的開放式參與，都是行政主體主動實施的。（2）這些內(nèi)部措施主要表現(xiàn)為執(zhí)法程序、處罰標準、行為舉止等方面，并以獎懲機制、考核機制和投訴機制來督促實施；而其載體應(yīng)當是科學(xué)、合理、嚴謹?shù)膬?nèi)部行政法律規(guī)范。（3）這些措施在對執(zhí)法人員進行制度約束的同時，還有助于強化其自律意識；而自律意識的功能之一在于預(yù)防性，即讓不良執(zhí)法行為自始不會發(fā)生，而非發(fā)生之后再行追究——這顯然是緩解執(zhí)法雙方矛盾沖突的有效途徑。

在實踐層面，行政自我管控的各項下設(shè)機制也有助于改善城管的執(zhí)法質(zhì)量。比如，（1）裁量權(quán)內(nèi)控制度能將城管的處罰權(quán)格式和明晰化，從而限制執(zhí)法的隨意性，使相對人得到公平對待。（2）內(nèi)部分權(quán)制度能夠使城管的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種職能分立行使，不僅能避免權(quán)力過于集中的弊病，而且能使各項職能都有專人負責，從而有利于責任分配和承擔的明確化。（3）行政慣例制度主張城管部門將具有代表性的執(zhí)法事例示范給城管人員，并要求其在遇到相同或類似情景時能夠遵照先例進行處理；這種方式不僅是對“相同情景相同對待”的要求，而且有助于將優(yōu)良的執(zhí)法范例加以推廣。（4）作為內(nèi)部監(jiān)督機制的行政備案制度、報告與檢查制度以及監(jiān)督聯(lián)動機制，也有助于對執(zhí)法人員的管理從內(nèi)部加以嚴格化和規(guī)范化，等等。

3　行為規(guī)范、非強制行政和參與式執(zhí)法：城市

管理綜合執(zhí)法的多元機制

邁向城管執(zhí)法的良性治理僅靠單一機制并不可行——其必然需要一套由多元機制組成的綜合管控體系。我們認為，這一綜合體系應(yīng)當從執(zhí)法人員、執(zhí)法方式和執(zhí)法過程這三個視角加以建構(gòu)和完善。

圖1：城市管理綜合執(zhí)法的多元機制

3.1行為規(guī)范：執(zhí)法人員的約束機制

城管良性執(zhí)法必須首先從執(zhí)法人員的監(jiān)督、約束和激勵機制入手，而內(nèi)部行為規(guī)范系統(tǒng)則能全面且有效地實現(xiàn)這一目標。行為規(guī)范是指行政主體制定并實施的、僅對該行政主體所屬工作人員發(fā)生效力，通過道德性約束和規(guī)定性約束規(guī)范其執(zhí)法行為的文件。一般而言，行為規(guī)范系統(tǒng)是由總領(lǐng)性文件和各單行規(guī)范構(gòu)成，按照規(guī)范內(nèi)容大致可分為倫理規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范、獎懲規(guī)范、考核規(guī)范和投訴規(guī)范五個類別；其中后三者可以歸結(jié)為責任規(guī)范，是讓行為規(guī)范中所設(shè)定的各項要求對執(zhí)法人員真正發(fā)生效力的保障機制，也是行為規(guī)范對城管執(zhí)法人員進行約束的關(guān)鍵所在。（1）獎懲規(guī)范是行為規(guī)范的激勵性和禁止性環(huán)節(jié)，其能夠通過獎勵和懲罰引導(dǎo)城管人員遵守執(zhí)法的權(quán)限和程序、實施正確的執(zhí)法行為。在獎勵規(guī)范的實施過程中，獎勵的內(nèi)容越符合城管人員的需要、獎勵的幅度越大，越能激勵其從事行為規(guī)范所倡導(dǎo)的行為。（2）考核規(guī)范主要是對城管人員的工作情況進行評價，其重要性不僅表現(xiàn)在將內(nèi)部/外部監(jiān)督的結(jié)果投射到考核指標體系中，更重要的是，其還通過對不同考核等次的獎懲來影響城管人員的實際利益，即以守法者的“表彰獎勵”和違規(guī)者的“不利后果”為形式督促城管人員對行為規(guī)范的遵守以及對考核指標的追求。［3］（P90）（3）投訴規(guī)范的設(shè)置原因在于，城管人員行為的優(yōu)良與否最直接影響到的就是執(zhí)法對象（相對人），由相對人行使投訴權(quán)，其實是將城管人員的監(jiān)督權(quán)交由相對人行使，這就使城管人員單方?jīng)Q定相對人利益的狀況，轉(zhuǎn)化為城管人員和相對人都能決定對方利益的圖式，從而能夠有效減少城管人員依據(jù)行政權(quán)對相對人恣意而為的現(xiàn)象。［4］（P63）需要強調(diào)的是，系統(tǒng)性地約束城管人員執(zhí)法行為的同時，必須強化激勵機制，使其能夠通過自己的工作成績來獲得物質(zhì)、精神和待遇性利益；否則，城管職業(yè)將成為滿是禁區(qū)又無路標指引的晦暗場所，而禁止性規(guī)范的數(shù)量再多再細致，也無法阻止城管人員在遵紀守法的情況下走向碌碌無為和平庸化。

3.2非強制行政：執(zhí)法方式的優(yōu)化機制

城管良性執(zhí)法必須進行執(zhí)法方式的創(chuàng)新，因為城管執(zhí)法中的矛盾沖突很多都與執(zhí)法方式的不當使用有關(guān)（如暴力執(zhí)法等），而從硬性到柔性的執(zhí)法方式轉(zhuǎn)換則是最為關(guān)鍵的解決途徑之一。非強制行政是指行政主體在行政活動中針對相對人所實施的不帶命令性或強制性的行為，或是由一定的行政主體依其職責權(quán)限主動發(fā)出的，不以強制相對人服從、接受為特征的行政行為，主要包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政調(diào)解、行政給付和行政信息服務(wù)等非強制權(quán)力手段。［5］（P3-4）非強制行政對于城管執(zhí)法方式的優(yōu)化主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，非強制前置原則應(yīng)當嚴格執(zhí)行，即城管人員在采用非強制手段可以達到行政管理目的之時，不得使用強制手段；或者說，強制手段的采用只能是在非強制手段窮盡之后才被允許，從而將可能造成的沖突和損失降至最低。另一方面，各種非強制行政手段應(yīng)當在城管執(zhí)法過程中靈活運用。比如，（1）在行政指導(dǎo)方面，城管人員應(yīng)當首先通過告知、指引、勸誡等方式引導(dǎo)相對人在規(guī)定的時間、地點從事合法經(jīng)營，而非遇有違法違規(guī)者即行強制和處罰——從相對人的利益和心理認同上看，城管人員引導(dǎo)相對人從事合法行為無論如何總要好過于等相對人違法之后再對其進行處罰。（2）在行政獎勵方面，對于那些配合城管人員執(zhí)法，或在市容、環(huán)境、衛(wèi)生、物業(yè)、交通、綠化等各方面有突出表現(xiàn)的相對人，可以通過精神表彰和物質(zhì)獎勵的方式給予一定的宣傳和鼓勵，從而激勵其自覺守法以減輕城管的執(zhí)法壓力。（3）在行政信息服務(wù)方面，城管部門不僅應(yīng)當向相對人定期宣講各項規(guī)章制度，還應(yīng)主動為其提供所需要的信息，某地城管部門制作可以擺攤設(shè)點的“西瓜地圖”提供給進城瓜農(nóng)，就是一項頗具人性化的信息服務(wù)方式。［6］（P39）

3.3參與式執(zhí)法：執(zhí)法過程的民主機制

城管良性執(zhí)法還應(yīng)在執(zhí)法過程中接納民主參與，通過社區(qū)和社會組織的參與來強化執(zhí)法力量；通過執(zhí)法對象和社會公眾的參與來吸收其意見和要求，并納入執(zhí)法環(huán)節(jié)，從而在根本上減輕執(zhí)法雙方的矛盾。參與式執(zhí)法是指接納具有法定資格的個人或組織參與到執(zhí)法過程中來，并為行政執(zhí)法帶來實際影響的一種行政民主機制。隨著現(xiàn)代開放式社會的不斷成熟和發(fā)展，立法聽證會、公民調(diào)查會、座談會、論證會，以及利用短信、電子郵件等現(xiàn)代通信手段征求公眾意見等參與形式正呈現(xiàn)出普遍化趨勢。［7］（P52）而參與式執(zhí)法之所以有助于從根本上解決城管的執(zhí)法矛盾，其原因在于：（1）城管執(zhí)法中的矛盾很大程度上根源于城市管理和攤販生存的矛盾，而接納和聽取執(zhí)法對象的意見，，則有可能從本質(zhì)上兼顧雙方利益亦即“民生”目的的實現(xiàn)。比如，在什么地方可以擺放小攤點， 城管部門若能廣泛征求居民和攤販的意見，在多數(shù)人覺得方便、不影響生活的地方允許擺放，則既能方便居民又能方便謀生者，城管執(zhí)法也不會面臨太大壓力。（2）由于編制和經(jīng)費等方面的限制，城管部門經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法能力不足的問題，而讓社區(qū)和其他社會組織參與執(zhí)法則可以緩解這一現(xiàn)象。比如， 某地方建立了居民小區(qū)物管公司參與城管執(zhí)法的機制， 引導(dǎo)物管公司配合居民小區(qū)的違法建設(shè)控拆工作， 同時通過招標的形式賦予保潔公司中保潔人員“一崗雙責”職責，利用保潔人員凌晨和夜間在崗的工作特殊性，把發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)、占道經(jīng)營等各類城管問題的時間和空間進行了延伸，等等。［8］（P71）這種參與式執(zhí)法有助于形成一個由居民、公眾、社區(qū)、社會組織和行政機關(guān)等多元主體“共同管理的城市”。

表1：隨機抽樣城市管理單行文件規(guī)范體系分析

4　制度建構(gòu)與完善：城市管理綜合執(zhí)法的規(guī)則之治

與行政管理的各個領(lǐng)域相同，城管執(zhí)法也需要有相應(yīng)的法律規(guī)范體系進行約束和保障，一方面使執(zhí)法過程有法可依，另一方面則通過法律規(guī)范進行監(jiān)督。盡管目前城市管理領(lǐng)域在中央立法層面有所滯后，但除了執(zhí)法人員行為規(guī)范和非強制行政規(guī)范之外，很多地方政府都已頒布實施了專門針對城管執(zhí)法的地方性法律規(guī)范，一定程度上解決了“有法可依”的問題。然而，盡管其中不乏具有創(chuàng)新色彩的優(yōu)秀立法例，但整體而言城管法制建設(shè)仍然處于起步階段，需要進一步修訂和完善。

4.1城管單行法律文件中的規(guī)范事項分析

在地方性的城管法律規(guī)范中，有一部分是針對城管某一領(lǐng)域的專門規(guī)范，另一部分則是城市管理的綜合性規(guī)范；盡管后者是城管立法的方向所在，但對于前者的考察和分析仍有重要的實踐意義。此處隨機抽取了部分已經(jīng)頒布實施的城管單行文件，并對其多元機制的容納情況進行了初步分析。

通過上表所列舉的文件可以看出：（1）各項城管執(zhí)法機制在單行文件中的容納律并不一致，行為規(guī)范和監(jiān)督考評規(guī)定較為多見，而獎勵規(guī)范、非強制執(zhí)法規(guī)范和參與式執(zhí)法規(guī)范則相對較少。（2）城管制度體系的建構(gòu)也存在差別，其中包頭市和上海市的規(guī)范體系已經(jīng)較為全面，而其他很多地方則剛剛起步。（3）各地方的規(guī)范形式也存在差別，有些規(guī)范的載體是行政規(guī)章或較為正規(guī)的規(guī)范性文件，而有些規(guī)范的載體則是以《通知》、《意見》等形式存在的。（4）上述各文件的立法質(zhì)量也存在差別，部分文件中的規(guī)定還不夠細致?？傊鰪姵枪芏嘣獧C制的體系性，并提高立法質(zhì)量，是今后城管單行立法所要解決的問題。

4.2城管綜合法律文件中的規(guī)范事項分析

城管綜合法律文件是較為成熟和系統(tǒng)的城市管理規(guī)范，其中部分是對城管執(zhí)法的各方面事項進行規(guī)定，另一部分則是將各個機關(guān)單位和社會主體都納入進來的“大城管”立法。盡管目前其數(shù)量還較為有限，但部分立法例具有較強的示范作用，值得推廣和借鑒。

表2：部分城市管理文件規(guī)范事項分析

通過上表所列舉的文件可以看出：（1）部分綜合規(guī)范的內(nèi)容非常細致，如《江門市城市管理綜合行政執(zhí)法辦法》和《廣州市城市管理綜合執(zhí)法細則》通過較大篇幅對城管的執(zhí)法權(quán)限進行了詳細列舉，為其執(zhí)法領(lǐng)域提供了明確的法律依據(jù)。（2）部分綜合規(guī)范也呈現(xiàn)出體系化特征，即通過單一的文件統(tǒng)合了行為規(guī)范、協(xié)作執(zhí)法、參與式執(zhí)法、非強制執(zhí)法和執(zhí)法程序限定等城管多元機制中的大部分內(nèi)容。我們認為，通過類似“法典”的形式進行城管立法是更值得提倡的做法。（3）但是上述綜合規(guī)范在城管人員的責任追究和相對人的救濟途徑方面的規(guī)定還不夠完善，考核等次、行政處分、行政復(fù)議和行政訴訟的相關(guān)規(guī)定還有所欠缺，需要在未來的立法中進一步加以細化。有學(xué)者指出：“國家的法律法規(guī)往往是存在許多缺陷的，這是不可避免的，同時法律法規(guī)與不斷發(fā)展的社會現(xiàn)實之間永遠存在著不可克服的矛盾，因而為了解決此問題需要行政機關(guān)在行政管理過程中通過制定行政規(guī)范性文件來彌補該缺陷”；“離開了行政規(guī)范，一些領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作將難以正常進行”。［9］（P8）綜上所述，在城管領(lǐng)域的中央立法尚未充分的情況下，各地方通過規(guī)范性文件的形式，從執(zhí)法人員、執(zhí)法方式和執(zhí)法過程等方面設(shè)立并逐步完善自我管控機制，即是城市管理邁向良性執(zhí)法所不可或缺的環(huán)節(jié)。

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責任編輯趙繼棠

D922.294

A

1004-0544（2016）10-0114-06

國家社科基金青年項目（15CZZ035）；遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金青年項目（L14CFX027）；東北財經(jīng)大學(xué)優(yōu)秀科研創(chuàng)新人才項目（DUFE2015R10）。

劉福元（1981-），男，黑龍江哈爾濱人，法學(xué)博士，東北財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。