層級嵌入與社會工作的專業(yè)性*
——以A市婦聯(lián)專業(yè)社會工作服務試點為例

陳偉杰

（中華女子學院 社會工作學院，北京 100101）

層級嵌入與社會工作的專業(yè)性*
——以A市婦聯(lián)專業(yè)社會工作服務試點為例

陳偉杰

（中華女子學院 社會工作學院，北京 100101）

層級嵌入；社會工作；專業(yè)性

嵌入是理解當前中國社會工作發(fā)展的基本概念之一。圍繞嵌入如何影響社會工作專業(yè)性的爭論未曾將嵌入結(jié)構(gòu)納入分析視野。比起單層嵌入，層級嵌入使得行政與專業(yè)關(guān)系呈現(xiàn)出更為復雜的面貌。A市婦聯(lián)社會工作專業(yè)試點服務案例顯示，無縫式層級嵌入有助于緩解委托—代理困境，維護社會工作的專業(yè)性；然而，受財政與人力資源雙重約束，層級嵌入模式在政績驅(qū)動的試點擴張過程中演化為隔斷式層級嵌入，并且產(chǎn)生了逆專業(yè)化困境。

一、問題的提出

自卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）首先提出嵌入（embeddedness）這一概念［1］，馬克·格蘭諾維特（Mark Granovetter）再度闡述之后［2］（PP189-198），沙倫·祖金（Sharon Zukin）和保爾·迪馬喬（Paul DiMaggio）進一步將其細化，分別從認知、文化、結(jié)構(gòu)（社會結(jié)構(gòu)）和政治四個維度進行界定。其中，政治嵌入指的是“經(jīng)濟制度和決定受經(jīng)濟行動者和非市場制度，特別是國家和社會階級型塑的方式”［3］（P20）。

在中國，學界在從政府政治嵌入的角度觀察轉(zhuǎn)型期國家與社會關(guān)系時，討論范圍不僅包括政商關(guān)系——尤其是私營企業(yè)與國家間關(guān)系［4］，也包括政府與社會組織關(guān)系在內(nèi)。當前國家與社會的界限并不清晰，社會組織經(jīng)常采取的是“嵌入性行動主義”策略：或嵌套于國家的制度結(jié)構(gòu)之中，或保持與行政官員間彼此依賴的關(guān)系［5］（PP20-21）。國際NGO進入中國，有時也通過各種策略選擇嵌入于中國的治理體制之中［6］。與此對應的是國家面對市場與社會力量快速發(fā)展的主動選擇。例如，分類控制和行政吸納社會這兩個概念，顯示國家試圖通過控制和功能替代策略構(gòu)建新型的國家社會關(guān)系［7］［8］。并且，國家策略是動態(tài)演化的。例如，近年來運用的嵌入性監(jiān)管，相較以往表現(xiàn)出制度化水平和合法化吸納能力的提升以及管理手段的多元化等特征［9］；采用控制和賦權(quán)并舉的策略，培育專業(yè)性強且政治上服從的社會組織［10］；等等。

政治嵌入同樣映射在中國社會工作專業(yè)的發(fā)展過程之中。當前，由于被寄望參與創(chuàng)新社會管理及社會治理并發(fā)揮重要作用，中國社會工作專業(yè)的發(fā)展得到了國家的強力推動。有觀點指出，專業(yè)社會工作與政府間的關(guān)系沒有脫離國家與社會關(guān)系這一基本框架［11］，具有以此視角進行觀察和討論的必要性。

（一）文獻綜述

繼一些學者的初步嘗試之后［12］［13］［14］，王思斌對專業(yè)社會工作發(fā)展嵌入體制的現(xiàn)象進行了理論概括。他將專業(yè)社會工作所嵌入的對象明確界定為“由政府部門、人民團體、企事業(yè)單位和社區(qū)開展服務活動的空間”，并仔細分析了專業(yè)社會工作嵌入本土社會工作中的類型、過程和特點，概括、展望了社會工作嵌入發(fā)展的基本格局［11］。自此以后，嵌入性逐漸成為當代中國社會工作研究領(lǐng)域的核心概念之一。不過，圍繞這一概念的觀點爭議始終存在。主要的分歧是：這種政治嵌入本身對于社會工作專業(yè)性會產(chǎn)生何種影響？或者說，專業(yè)社會工作是否會因為嵌入于體制之中而產(chǎn)生異化？圍繞這一問題，出現(xiàn)了可稱之為功能論和沖突論的兩種觀點。

功能論的觀點主要從社會工作之于治理的功用出發(fā)，強調(diào)機會、合作與承認等有助于社會工作開拓專業(yè)空間的要素，因此，這一派學者傾向于對當下社會工作發(fā)展路徑抱有樂觀態(tài)度。功能論認為，無論是社區(qū)公共服務和社會福利體系［15］［16］，還是群團組織工作［17］［18］，都存在專業(yè)社會工作嵌入的空間和必要性。具體而言，專業(yè)社工應經(jīng)由嵌入、建構(gòu)和增能三個步驟來開展工作，嵌入于行政體制之中是以專業(yè)的方式進行服務內(nèi)容建構(gòu)和服務對象增能的基本前提［13］。甚至在一些既有社會政策不夠完善的地方，社會工作者所開展的服務還起到了推動社會政策創(chuàng)制的功效［19］。有研究根據(jù)地方實踐將政府與社會工作服務機構(gòu)的互動過程概括為“互構(gòu)性承認”，它“使社會工作服務機構(gòu)實現(xiàn)了由依賴政府讓渡空間到在接受政府讓渡空間的同時也適當拓展空間的演變”［20］。功能論相信，當前專業(yè)社會工作處于專業(yè)弱自主性嵌入狀態(tài)，但這種弱勢地位并不表明它缺乏主體性，相反，未來隨著其社會功能的發(fā)揮和獲得政府及社會承認程度的加深，具有走向形成政府—專業(yè)合作的深度嵌入的可能性［11］［21］，最終專業(yè)社會工作將影響政府自身工作的開展,促進共產(chǎn)黨的群團工作與街居管理、服務方式的轉(zhuǎn)型［22］［23］，并與實現(xiàn)常態(tài)化嵌入的專業(yè)社會工作一起，共同構(gòu)成具有本土烙印的中國社會工作［24］。

沖突論則以行政與專業(yè)權(quán)力分割為視角，強調(diào)在社會服務領(lǐng)域中不同行動主體之間價值、規(guī)范與利益的歧異，因此各方在互動中總是發(fā)生或多或少的沖突。雖然現(xiàn)代社會福利研究領(lǐng)域經(jīng)常將政府和第三部門之間的關(guān)系闡述為“伙伴關(guān)系”［25］，然而，在當下中國的現(xiàn)實中，政府所負責的社會服務工作模式與專業(yè)社會工作模式卻是形似而神異，在價值觀和方法上存在重要區(qū)別。前者突出維穩(wěn)和管理功能，后者則以服務對象為本；前者混雜傳統(tǒng)方法和專業(yè)社工方法，后者則以專業(yè)工作方法為主［26］。正因此，政府與社會工作機構(gòu)之間并不見得存在前述伙伴關(guān)系。相反，一些個案研究結(jié)果顯示，在政府購買專業(yè)服務的過程中，嵌入使專業(yè)社工機構(gòu)受到過多的行政干預。盡管社會工作機構(gòu)可能通過一定自由裁量權(quán)的發(fā)揮與基層政府進行博弈［27］，但在一些地方，這還是損害了社會工作的專業(yè)自主性，專業(yè)歸屬感和尊嚴降低。其后果甚至包括，在機構(gòu)當中，以服務為中心的專業(yè)式微，機構(gòu)形成官僚化（行政化）、建制化及依附性等特征［28］［29］［30］。換言之，專業(yè)社會工作不但沒能推進政府社會工作的專業(yè)化，反而出現(xiàn)了專業(yè)社會工作的行政化［31］。更有一些批評指出，當前社會工作的專業(yè)性是可質(zhì)疑的,尤其是社會工作中實踐公平正義的面向因嵌入而被弱化［32］［33］。為此，脫嵌成為一條可選的道路。有的學者主張，部分社會工作機構(gòu)可以參照國內(nèi)NGO較為成熟的發(fā)展模式，模仿NGO的運作和治理模式，將自身NGO化，走上一條獨立、自主和可持續(xù)的道路［34］。

應該說，功能論與沖突論各自立足于一定的合理性之上。沖突論直面了當下的專業(yè)—行政矛盾；并且，鑒于社會工作具有多元面向［32］，一些沖突論者從脫嵌的角度指出一條雖然狹窄但卻相當重要、可資部分專業(yè)社工機構(gòu)借鑒的發(fā)展之路。功能論則主要是從嵌入之于專業(yè)發(fā)展的必要性角度進行闡述，因此，盡管它承認現(xiàn)實沖突的可能性，卻通常不會深入地分析其表現(xiàn)及原因；然而，不可否認的是，從整體層面上看，在當前及可見的未來，政治嵌入的確構(gòu)成了中國社會工作發(fā)展的基本約束條件。因此，探討社會工作專業(yè)性問題往往離不開對嵌入問題的分析。

沖突論與功能論雖然存在分歧，但共同之處是，它們大都或明或隱地將關(guān)于嵌入與專業(yè)性之關(guān)系的結(jié)論建立于社會工作在單一行政層級嵌入這一前提之上。從實體的角度看，爭議主要針對的是類似于邁克爾·利普斯基（Michael Lipsky）所說的那種具有自由裁量權(quán)的街道層官僚（street-level bureaucracy）［35］——在中國的城市，就是街道及居委會。近些年的社會工作嵌入性發(fā)展大多數(shù)情況下產(chǎn)生自外包性的購買服務，而城市里的街道政權(quán)經(jīng)常要么是發(fā)包方，要么是上級發(fā)包項目的直接管理者，專業(yè)主要在這一層級嵌入，沖突因而最常見于這一層面。然而，需要注意的是，近年來社會工作的嵌入處在向縱深發(fā)展之中①2015年的《中國社會工作發(fā)展報告》顯示，全國各省市區(qū)社會工作行政管理機構(gòu)（包括設(shè)立社會工作事業(yè)單位、社會工作部門等）逐年增加；建設(shè)市、鎮(zhèn)（街）、社區(qū)三級社會工作機構(gòu)體系；2015年，在事業(yè)單位和城鄉(xiāng)社區(qū)開發(fā)設(shè)置的專業(yè)社會工作崗位逾19萬個，較2014年增長約59%；社會工作專業(yè)進入國家公務員職位表中，崗位數(shù)量、種類逐年增加。此外，在工青婦三大群團組織中，社會工作部門亦在不同層級設(shè)立，專業(yè)社會工作崗位設(shè)置也一直在推進中。尤其值得一提的是，在婦聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)部所提倡的專業(yè)化，其含義已由若干年前的掌握法律知識，轉(zhuǎn)變?yōu)檎莆丈鐣ぷ骼砟钆c方法。另外，本文所調(diào)查的市婦聯(lián)正準備借群團改革的時機，構(gòu)造一個上下各層級均內(nèi)設(shè)社工崗位的局面。，在形式上正越來越呈現(xiàn)出層級化與多元化的新面貌，這意味著專業(yè)嵌入的結(jié)構(gòu)特征亦發(fā)生了變化。這種特征產(chǎn)生的影響，正是本文所要集中探討的議題。

嵌入的多層次化，使得政府層級間關(guān)系成為需要關(guān)注的問題。學界的共識是政府具有“碎片化權(quán)威”（fragmented authority）的特點［36］，上級對于基層無法實現(xiàn)有效的控制，整個體制蘊含著內(nèi)在的割裂［37］，政策執(zhí)行過程經(jīng)常表現(xiàn)出“上有政策、下有對策”［38］、選擇性執(zhí)行［39］等諸多特征。因此，隨之而來的問題是：這對行政與專業(yè)關(guān)系的建構(gòu)會起到何種作用？事實上，有研究已關(guān)注了這種多層級嵌入的情形。吳月在研究一家多年從事矯正工作的社工機構(gòu)時便揭示了一種政府與社工機構(gòu)間多層次的嵌入。該文指出，對于專業(yè)社會工作，上下級政府間存在一種控制的層級差異性［29］。不過，該文突出的是差異的靜態(tài)表征，還沒有從政府層級間互動的角度對碎片化權(quán)威及其影響進行過程分析；強調(diào)的主要是行政對專業(yè)的控制，未涉及二者關(guān)系更復雜的可能性。而行政層級間互動以及行政—專業(yè)關(guān)系的復雜性正是本文所要嘗試分析的。

（二）研究問題與研究資料

本文將基于A市婦聯(lián)專業(yè)社會工作服務試點項目這一案例來探討如下問題②婦聯(lián)身份是群團組織，1995年北京世婦會時曾被界定為非政府組織，但其在組織原則和運作模式等各方面，又與一般意義上的非政府組織存在顯著差異，即所謂形同質(zhì)異（isomorphism）［40］。通常認為，婦聯(lián)具有準政府組織的以下特征：其一，某些公共事務重大決策的建議權(quán)、參與權(quán)和執(zhí)行權(quán)；其二，與同級政府組織相似的編制、經(jīng)費、設(shè)置和級別等；其三，組織目標是在服務于政府的情況下，維護某一方面組織成員的利益［41］（P94）。在管理上，婦聯(lián)歸屬黨群口。在官方表述中，婦聯(lián)工作屬于黨的群團工作的一部分。故此，本文將婦聯(lián)視為政府一方。：多層次的嵌入具有什么樣的特征和運作邏輯？這些特定結(jié)構(gòu)的嵌入對社會工作的專業(yè)性會產(chǎn)生什么樣的影響？有哪些因素可能改變這種影響的過程？

恩內(nèi)斯特·克林伍德（Ernest Greenwood）認為專業(yè)包含五個特征性要素，即系統(tǒng)理論、權(quán)威、社區(qū)認可、倫理規(guī)范和文化［42］。從此界定中可以看出，表述專業(yè)的切入視角是多元的。遵循以往關(guān)于政治嵌入中專業(yè)性的探討，本文主要從專業(yè)權(quán)威的角度來界定之。在本文中，專業(yè)性（或稱專業(yè)自主性）是一個理想類型式的概念，主要是指社會工作服務的開展以專業(yè)價值、專業(yè)理論和專業(yè)方法為指導，不因其他力量的干涉而偏離專業(yè)方向。作為嵌入主體的專業(yè)社會工作,“既表現(xiàn)為一個專業(yè)的活動,也表現(xiàn)為代表這個專業(yè)的人群”［11］。當然，專業(yè)權(quán)威意義上的專業(yè)性，其概念上的相對物，可以包括政府、案主及其他專業(yè)外主體。本文主要關(guān)注的是專業(yè)—政府間關(guān)系。

A市婦聯(lián)于2012年起選取所轄三個行政區(qū)內(nèi)的三個社區(qū)開展家庭綜合服務，開啟引入專業(yè)社會工作服務的試點之路。從2012年到2014年，專業(yè)社會工作服務經(jīng)歷小型試點到擴大試點兩個不同階段。本文將揭示在兩個不同階段中，嵌入性的結(jié)構(gòu)演變及其對社會工作專業(yè)性的影響。作者曾作為一個研究團隊成員參與對該服務試點的調(diào)研。收集的材料包括對A市婦聯(lián)專業(yè)社會工作服務試點項目的組織者、管理者、服務參與者（包括服務的直接提供者和服務督導）及服務對象的訪談記錄、項目方所積累的各種文字性材料以及各種相關(guān)的新聞報道，等等。本文的研究資料即來源于此次調(diào)查。

二、基本背景：體制困境與促成因素

A市婦聯(lián)的專業(yè)化服務試點，是一次由體制內(nèi)的推動者利用當前社會體制改革契機，試圖克服婦聯(lián)科層體制困境的一次嘗試。

（一）科層體制困境

在婦女工作對象同質(zhì)性較強的條件下，基于意識形態(tài)的有效控制，通過典型示范和引導，以情感提升等手段喚起參與熱情［43］，開展廣泛的政治動員，這是婦聯(lián)傳統(tǒng)的行之有效的工作方式。然而，在流動性增強、利益分化加劇、意識形態(tài)弱化的今天，婦聯(lián)工作主要依靠自上而下的命令傳達和模式化的宣傳手段就顯得有些捉襟見肘了。以五好（文明）家庭評選為例：“我們出一個五好家庭建設(shè)標準，……從全國婦聯(lián)到省市婦聯(lián)，到下，這樣一級級往下去貫徹的，就是靠我們的這種開會也好，文件也好，我們的啟動式也好，去做這樣一項工作，最后就是大家工作的一個表彰?！保ㄔL談編號：FL-001，訪談對象：A市婦聯(lián)CYP部長）其結(jié)果是，婦聯(lián)難以在基層開展有效服務。

婦聯(lián)組織結(jié)構(gòu)的倒金字塔特征亦構(gòu)成婦聯(lián)服務有效開展的障礙。群團組織長期以來面臨基層組織薄弱問題。在近些年的編制精簡改革中，地方政府往往選擇從如群團組織這樣的弱勢部門入手。如今，婦聯(lián)的五個行政層級呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)，行政規(guī)模由上往下遞減。在縣一級尚有專門的婦聯(lián)部門，但到了街（鎮(zhèn)）一級，無專職部門的情況較為常見，婦聯(lián)干部常常身兼他職。這種窘境在居（村）委會層面更甚。受限于倒金字塔結(jié)構(gòu)，全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)社區(qū)雖建有覆蓋面極廣的“婦女之家”③“婦女之家”是2010年以來全國婦聯(lián)在城鄉(xiāng)社區(qū)廣泛建立的一種基層婦女服務平臺。其職能包括組織婦女、引導婦女、服務婦女和維護婦女兒童合法權(quán)等。通常情況下，居委會和村委會的婦代會/婦聯(lián)直接負責“婦女之家”的運行。，但普遍存在人手匱乏、有名無實的情況?？傮w而言，婦聯(lián)缺乏足夠的行政權(quán)力，處于體制中的邊緣地位［41］（P274），一般情況下很難將婦女工作建構(gòu)為各級政府部門（特別是基層政府）工作的重心，進而在財力與人力上有大的投入。

（二）促成性因素

近些年，出于管理規(guī)模日增的社會組織的需要，包括A市在內(nèi)的若干省區(qū)市政府界定了一批樞紐型社會組織④樞紐型社會組織主要包括三種類型：政治性人民團體、行業(yè)性協(xié)會/聯(lián)合會和綜合性社會組織聯(lián)合會/社區(qū)社會組織服務中心［44］。。這類組織在一定的行政區(qū)域里被賦予了代表性、排他性和整合性。首先，這意味著樞紐型社會組織有資格成為某一行政區(qū)內(nèi)同類組織的代表；其次，政府賦予樞紐型社會組織對同類組織的聚合力和資源控制力，從而獲得排他性和壟斷性；再次，樞紐型社會組織具有比其他社會組織更強的人力、物力和公共資源的整合分配能力［44］。

A市婦聯(lián)作為一個人民團體，系該行政區(qū)域內(nèi)首批樞紐型社會組織之一，獲得了引入專業(yè)社會工作的優(yōu)勢條件，這尤其集中體現(xiàn)在資金層面上。A市婦聯(lián)至少有以下兩條渠道可以獲得當?shù)刎斦闹С帧Ｊ紫?，它可以申請針對樞紐型社會組織設(shè)置的專項資金。從2012年起，A市委社工委安排社會建設(shè)專項資金用以購買樞紐型社會組織管理崗位。據(jù)此部署，A市婦聯(lián)獲批購買23個管理崗位。承擔本文所及婦聯(lián)項目管理任務的若干名專業(yè)社會工作者工資即是由此渠道支付的。同時，樞紐型社會組織并不僅僅負責行使樞紐功能，亦可如一般的社會組織一樣自行申請服務項目。婦聯(lián)社會工作專業(yè)服務試點正是通過申請A市社會建設(shè)專項資金得以實施。近一兩年來，樞紐型社會組織還獲準審查、組織該領(lǐng)域內(nèi)的社會組織聯(lián)合申報項目。簡言之，樞紐型社會組織的身份令其獲取原先不易獲得的財政支持，這對其專業(yè)社會工作服務的試點開展起到了有力的推動作用。

如果說上述因素在專業(yè)社會工作服務的引入上奠定了基礎(chǔ)，體制內(nèi)能動者則起到了關(guān)鍵的推動作用。在被界定成樞紐型社會組織后，A市婦聯(lián)設(shè)立社會工作部。專業(yè)社會工作隊伍的建設(shè)是其部門具體任務之一。該部部長年富力強，希望能做出一些成績。她通過對內(nèi)贏得A市婦聯(lián)上級領(lǐng)導的支持，對外尋得高校社會工作專業(yè)人士的協(xié)作，南下深圳汲取該地家庭綜合服務項目的實施經(jīng)驗，再結(jié)合A市本地的實際情況，將相關(guān)主體組織起來著手開展社會工作專業(yè)服務試點。

三、無縫式層級嵌入：結(jié)構(gòu)特征、運作邏輯與專業(yè)性

（一）無縫式層級嵌入的結(jié)構(gòu)特征

2011年底至2012年初，A市婦聯(lián)啟動專業(yè)化服務試點工作，所涉及的行動主體包括市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）和居（村）委會（“婦女之家”）四級婦聯(lián)、專業(yè)社會工作者（包括管理者與一線社工）和高校社工專業(yè)團隊。

試點采用了項目運作的方式，以向市社會工作委員申報的J服務項目作為試點的承載。為實施項目，A市婦聯(lián)在社會工作部下設(shè)立社工站，工作人員為專業(yè)社工，并以購買服務的形式吸收專業(yè)社工及社工專業(yè)教師團隊加入基層服務點，輔以基層婦聯(lián)干部開展社會工作專業(yè)服務（見圖1）。

當然，社會工作專業(yè)服務試點的運作也離不開科層體系。試點由市婦聯(lián)社會工作部主抓，相關(guān)區(qū)、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦聯(lián)參與，依托有關(guān)社區(qū)的“婦女之家”來實施。首先，試點的選擇點工作需經(jīng)由各級婦聯(lián)逐級向下要求、向上推薦選出。其次，在科層體制中，A市婦聯(lián)、區(qū)婦聯(lián)、街（鎮(zhèn)）婦聯(lián)和“婦女之家”具有一個自上而下的指令和資金傳遞機制。再次，科層體制末端延伸處的基層“婦女之家”需配合專業(yè)社工策劃具體的活動方案并開展服務。

概言之，A市婦聯(lián)社會工作專業(yè)化服務是一種無縫式層級嵌入。具體說來，一方面，具有其他政府購買服務的一般化特征，社會工作嵌入于社區(qū)層面原來由街道—居委會婦聯(lián)專門負責的家庭服務領(lǐng)域之中；另一方面，項目的專業(yè)管理團隊（社工站）又嵌入于市一級層面，行使市婦聯(lián)交付的管理職能。兩個層級直接相連，形成了無縫式層級嵌入結(jié)構(gòu)。

（二）無縫式層級嵌入運作邏輯及專業(yè)性維護

社工站是個關(guān)鍵機構(gòu)，它兼具婦聯(lián)體制內(nèi)外的特色，既需要以專業(yè)思維規(guī)劃、管理和監(jiān)督項目的運作，又需要以科層制的邏輯協(xié)調(diào)行政性事務；既隸屬市婦聯(lián)社會工作部，直接向社會工作部部長負責，又相對獨立于婦聯(lián)系統(tǒng)。

在婦聯(lián)系統(tǒng)內(nèi)部，專業(yè)社會工作處于一種相對獨立的地位，之所以相對獨立，是因為市婦聯(lián)社會工作部，成立了一個社工站，在這個站內(nèi)，是屬于一個社會工作范圍。也就是說，這個社會工作站的成立，這樣的一個制度，決定了社會工作是區(qū)別于婦聯(lián)系統(tǒng)其他的行政事務類的工作。（訪談記錄FL-008，訪談對象：社工站干事YYN）

從專業(yè)的角度看，社工站的角色主要是社會工作行政，直接負責全盤性的專業(yè)事務，就專業(yè)服務的方方面面進行整體布局，包括項目申報與結(jié)項、試點社區(qū)的選擇、專業(yè)服務者（一線社工及督導）的招募、管理和日常支持、服務需求調(diào)查的開展、服務整體方案的設(shè)計、服務效果的評估以及其他各種必要的協(xié)調(diào)工作，等等。

鑒于一線服務嵌入于基層政府之中，項目運作離不開與行政體系的互動，社工站以社會工作部為后盾，在其領(lǐng)導下開展針對區(qū)、街（鎮(zhèn)）和“婦女之家”婦女干部的各種協(xié)調(diào)工作，充當兩種運作機制間的橋梁。協(xié)調(diào)中的問題主要體現(xiàn)在人員調(diào)度和資金運用兩個方面。

人員調(diào)度方面。社工站利用市婦聯(lián)的權(quán)威安排專業(yè)人員在基層的工作，以專業(yè)性為標準來進行統(tǒng)籌。在需求調(diào)查掌握社區(qū)基本情況后，J項目分別開展了流動兒童服務、社區(qū)樓門長能力提升、空巢老人服務和社區(qū)自治組織營造等專業(yè)工作。這些事項都離不開基層政府和居委會的配合。如同不少研究已指出的，一線社工經(jīng)常會受到行政力量的干預，從事專業(yè)以外的其他工作。這在A市婦聯(lián)社會工作專業(yè)服務試點的實施過程中也未能完全避免。

解決的方案是：首先，在派入專業(yè)社工之時向基層強調(diào)專人專用。這種強調(diào)具有成效，街道層面一般不會將婦聯(lián)項目的社工抽離社區(qū)去幫忙處理行政事務，而是會給予一定的自由行動空間:“我們剛一進去的時候，他們就覺得，我們社工的活動就是上面分配下來的任務，就去做就好了。”（訪談編號：FL-003，訪談對象：專業(yè)社工YY）在居委會層面，情況也是類似的。有一個社區(qū)曾同時接收兩批專業(yè)學生實習，其中一批為市婦聯(lián)社工站所招募，另一批則屬高校安排的常規(guī)專業(yè)實習。由于前者系上級打過招呼的，居委會就將雜務都交由后者處理了。其次，上級婦聯(lián)還可能策略性地將專業(yè)社工辦公地點外移，避免社工成為居（村）委會的打雜人員：“區(qū)里面它也不想讓我們長期駐在社區(qū)，它們的出發(fā)點是怕我們一直在社區(qū)的話，就被很多的雜事，社區(qū)里面有很多的一些雜事就會讓你去做，然后就是說你們很難跳出來?！保ㄔL談編號：FL-007，訪談對象：專業(yè)社工HXY）

專業(yè)督導來自高校社會工作專業(yè)教師，她們運用自己的專業(yè)知識及社會閱歷協(xié)助年輕社工在社區(qū)項目點開展專業(yè)服務，為保證服務質(zhì)量把關(guān)。專業(yè)督導受聘于市婦聯(lián)，向社工站負責，因此，基本不受基層行政結(jié)構(gòu)的束縛，有可能較為純粹地從專業(yè)角度引領(lǐng)專業(yè)社工。

真正做出來一個符合社區(qū)居民需求、符合項目要求的這樣的一個方案。但這個呢，基本在一下去的階段，都是帶著學生去做需求評估的。包括說你怎么去做需求評估，學生該怎么去問，你怎么去問，都是一開始跟學生一步一步去做的。（訪談編號：DD-002，訪談對象：專業(yè)督導WXM）

資金運用方面。由于不能繞過原有的科層體制，資金撥付到市婦聯(lián)的專戶之后，只能沿著區(qū)、街道和居（村）委會一級一級向下?lián)芨?。層級繁復，難免出現(xiàn)批復、到款遲緩的現(xiàn)象，這對專業(yè)服務的開展帶來了負面影響。頭批加入項目的兩名一線社工談道：“我們有策劃很多活動，其實我們倆都覺得很好很不錯很適合，但是錢不到位，錢沒有批下來，所以這個活動不能開展……延遲以后很多活動就可能不適合了?！保ㄔL談編號：SG-003，訪談對象：專業(yè)社工SXT、YSS）各項目點的意見反饋上來后，社工站有時會選擇打電話與相關(guān)部門就提高資金流動速度問題進行溝通。后來，在項目點上設(shè)立了備用金制度，由總項目點墊付資金給各個基層項目點。盡管這些辦法難以治本，但確實反映了項目頂層試圖減少科層結(jié)構(gòu)內(nèi)效率問題對專業(yè)服務質(zhì)量產(chǎn)生負面影響的努力。

四、嵌入結(jié)構(gòu)演進與逆專業(yè)化

（一）掣肘專業(yè)服務的因素

盡管A市婦聯(lián)社會工作專業(yè)服務的試點工作總體上比較順利，有兩種因素卻一直掣肘社會工作專業(yè)服務的開展。首先是財政支持的有限增長。如前所述，A市婦聯(lián)專業(yè)服務試點的經(jīng)濟來源主要為市社會工委的社會建設(shè)專項資金。資料顯示，2011年至2014年5年間，A市社會建設(shè)專項資金累計購買2252個社會組織服務項目，總投入為3.5億元，平均每個項目約15萬元?？v向來看，每個項目的平均投入資金呈增長之勢。市婦聯(lián)的專業(yè)化服務項目在小型試點階段，項目組獲批資金為28萬元；到了擴大試點階段，獲批資金為40萬元。項目資金盡管在增加，但受全市社會建設(shè)資金投入總量的限制，對于婦聯(lián)這樣的一個組織來說，不可能有極為顯著的變化。資金瓶頸束縛服務內(nèi)容的選擇和專業(yè)人才的吸收，對婦女服務的深入開展始終形成約束。

其次是專業(yè)人才的相對短缺。小型試點階段中的專業(yè)社工以社工專業(yè)高年級學生為主，她們具有較好的專業(yè)素養(yǎng)，但通常是以專業(yè)實習的方式到崗，服務周期較短，造成服務人員頻繁更換，需要不斷地和基層婦聯(lián)工作者進行磨合，對專業(yè)服務質(zhì)量形成負面影響。另一個選擇是機構(gòu)社工。但這類人才在A市相對短缺，表現(xiàn)為專業(yè)門檻偏低和人員穩(wěn)定性不強兩個方面。A市的社會工作專業(yè)雖然在近些年取得了較大發(fā)展，但是由于地方政府將社會工作做泛化處理以及人力資本投入不足等原因，存在許多不足。這首先體現(xiàn)在社會工作機構(gòu)在招募一線社工時所設(shè)立的門檻偏低。

原先A市這種專業(yè)服務的力量本身不是特別足，很多機構(gòu)在招人的時候，它設(shè)的門檻很低，專科畢業(yè)的社工學生，甚至從來沒有做過服務的那種學生，也會被社工事務所招過去。那樣的話我們和事務所合作，那樣的學生來提供服務的話，從專業(yè)性、從認真程度來說其實是差很多的。（訪談編號：FL-002，訪談對象：社工站負責人ZXX）

短缺還表現(xiàn)在一線社工的流失率相對較高。社工頻繁去職使機構(gòu)經(jīng)常需要補充新的力量。這容易引發(fā)惡性循環(huán)，即，人力資本投入少，導致社工質(zhì)量偏低，而人才的低質(zhì)量導致服務的低效，反過來又使人力資本投入難于提高。A市婦聯(lián)在擴大試點階段引入了機構(gòu)專業(yè)社工，但問題頗多。

DX區(qū)我們合作的兩個事務所……最大的一個問題就是人員不能保證?！热缯f這個社工剛接的這個點，還剛做了不到一個月，然后這個社工辭職了。那肯定就沒辦法持續(xù)下去了。我們DX區(qū)有兩個點，有一個點還在堅持，另外一個點，差不多都拖了一兩個月了，一直都沒有社工跟上來。就他們事務所招不到社工。（訪談編號：FL-002，訪談對象：社工站負責人ZXX）

如此一來，從專業(yè)領(lǐng)域之中，獲取合格且穩(wěn)定的專業(yè)人才存在困難，前述財政投入約束又加劇了這種困難。這是A市婦聯(lián)面對的一道關(guān)鍵障礙。

（二）隔斷式層級嵌入下的試點擴張

從專業(yè)的角度看，評價社會工作試點成效不應僅僅立足于諸如受益人數(shù)、服務次數(shù)這樣的量化標準。在調(diào)查中，筆者曾與社工部部長探討不急于擴張而專注于原有社區(qū)服務的深化，卻被告知根本不可能不擴大試點。中國的政策試點已在長期的實踐中形成了一套相對穩(wěn)定的做法，通常包含“先試先行”和“由點到面”兩個階段［45］。試點是一種試錯實驗，是否往前推意味著工作的成敗，這當中其實存在體制內(nèi)壓力和推行者證明政績的內(nèi)在沖動。并且，對政府部門及干部考核的重要特征之一是“強調(diào)對復雜的結(jié)果進行量化處理”［46］。因此，盡管受到前述兩類因素的掣肘，考慮到只有擴張才能獲得服務數(shù)量上的大幅增長，A市婦聯(lián)社會工作專業(yè)服務試點仍在初獲成效的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)入了擴大試點階段。

為實現(xiàn)服務擴張，市婦聯(lián)社工站需要對項目運作結(jié)構(gòu)實施變革。而且，市婦聯(lián)社工部也有意在婦聯(lián)組織內(nèi)部培育專業(yè)人員，以應對前面談到的專業(yè)人員困境，避免自身的被動。專業(yè)人才孵化基地為此而成立，其主要任務之有二：一是設(shè)計和管理本區(qū)內(nèi)的社會工作服務，二是依托服務甄選、組織轄區(qū)內(nèi)的基層婦女工作者按專業(yè)人才的方向進行培育?；谝陨显?，權(quán)責下放勢在必行。在區(qū)級基地承擔起對基層社區(qū)項目點的管理任務后，社工站變成只面向區(qū)級基地直接發(fā)出指令，不再直抵基層。如此一來，專業(yè)服務試點在形式上由原先扁平化的層級嵌入結(jié)構(gòu)變?yōu)榱Ⅲw化的三級結(jié)構(gòu)（見圖2）。而在中間的區(qū)級人才孵化基地層，除了其中一個區(qū)有一名專業(yè)社工外，主要由區(qū)婦聯(lián)負責操作。因此，從專業(yè)角度看，這實際上形成的是隔斷式層級嵌入格局。

這一結(jié)構(gòu)的形成為服務擴張奠定了基礎(chǔ)。小型試點階段的做法是3個區(qū)里各選擇一個社區(qū)，擴大試點階段則增加了一個區(qū)，同時，原有的3個區(qū)也都各自增加了若干個社區(qū)。截至2014年，共有20個社區(qū)加入到專業(yè)社會工作服務的試點當中。其次，還表現(xiàn)為參與主體的數(shù)量擴張。對應于試點社區(qū)的增加，參與直接服務的社工機構(gòu)和高校社會工作系數(shù)量達到五家。此外，2014年，由社工部和社工站執(zhí)行，作為樞紐型社會組織的A市婦聯(lián)，在社會工作專業(yè)服務的名義下，聯(lián)合22家婦女兒童領(lǐng)域的社會組織共同向市社會工作委員會申報Y服務項目，以作為J項目的一個深化。服務主要圍繞家庭生活中的家庭環(huán)保、家庭健康、家庭安全、家庭文化、家庭教育和家庭技能提升六大方面展開。22個組織根據(jù)自身特點分別組成6個組，在全市各區(qū)縣共100多個社區(qū)以為社區(qū)居民開辦講座、培訓等的方式開展服務（見表1）。

表1　兩個試點階段服務規(guī)模對比

（三）逆專業(yè)化

在前述掣肘專業(yè)服務發(fā)展的兩種因素的夾擊下，當隔斷式層級嵌入格局形成，婦聯(lián)選擇專業(yè)服務擴張的策略之后，表面上看專業(yè)社會工作得到了鞏固和發(fā)展，但實際情況卻是，服務過程出現(xiàn)了一定程度的逆專業(yè)化。

區(qū)級基地存在的問題突出反映了逆專業(yè)化的狀況。盡管A市婦聯(lián)已在試點將社會工作引入婦聯(lián)組織之中，但以下兩種因素使得情況并不容樂觀。

首先，婦聯(lián)自身面臨的結(jié)構(gòu)性困境并沒有改變，而人的品質(zhì)有個體素質(zhì)和制度品質(zhì)兩個維度［47］——后者指人的行為選擇為制度所左右，那么，對婦聯(lián)工作者的專業(yè)化培訓也許能在一定程度上改變個人的理念，但卻很難從整體上改變婦聯(lián)干部由制度化條件所決定的行動方式，因而實現(xiàn)從系統(tǒng)內(nèi)培育專業(yè)人才以致用的設(shè)想存在很大困難。

其次，婦聯(lián)組織的層級結(jié)構(gòu)具有形式化特征［48］，各級婦聯(lián)主要受同級黨委領(lǐng)導，上級婦聯(lián)對下級婦聯(lián)行使的是指導權(quán)，在人事方面并沒有任命權(quán)。這樣，社工部并不能保證由具備支持社工的干部來領(lǐng)導基地。婦聯(lián)干部能否理解社工對專業(yè)性的影響可從DX區(qū)中間層的專業(yè)—行政關(guān)系里窺豹一斑。DX區(qū)基地成立之后，原先負責試點項目的區(qū)婦聯(lián)副主席及社工部部長都調(diào)任他職，新上任的是一名不懂社工的領(lǐng)導。該區(qū)基地聘用了各區(qū)中僅有的一名專業(yè)社工。這名專業(yè)社工在與新任領(lǐng)導相處過程中，因為工作理念和方式上的差異，產(chǎn)生了相當大的困擾，專業(yè)服務的推行亦受此影響。

當她（指DX區(qū)人才基地負責領(lǐng)導）不知道你要干什么的時候，她又兼著其他部門事情的時候，她就會讓你干其他部門的事情，……這確實是一個問題啊，你可能之前跟上一任的人說好了這么辦那么辦，那就突然間工作沒辦法開展了?！皇侵焙ε?，害怕這個項目沒辦法很好地推，你不知道自己該做些什么，……我就感覺我自己人際處理得特別糟糕，然后我就懷疑自我的一個價值。（訪談編號：FL-007，訪談對象：專業(yè)社工HXY）

對此類問題，市婦聯(lián)社工部部長也感慨地指出：“還有很多的認識層面，包括各級領(lǐng)導的認識，真的是不到位的。這也是一個問題。這就是困難，真的?！保ㄔL談編號：FL-001，訪談對象：A市婦聯(lián)社會工作部部長CYP）由于新的結(jié)構(gòu)之下基層項目點的專業(yè)事務管理權(quán)下放給了區(qū)級基地，這種專業(yè)力量為行政力量所隔斷的情形對服務專業(yè)性的損害不容小視。

與區(qū)級層面出現(xiàn)的問題相應，服務規(guī)模的擴張——既包括試點社區(qū)范圍的擴大，也包括服務參與主體的增加——也帶來了一線服務的逆專業(yè)化。例如，在Y項目開展之前，雖然社工站聘請某專業(yè)社工機構(gòu)為各婦女社會組織負責人舉行培訓，但這并不能彌補社工專業(yè)背景的先天缺失，社工站亦無力監(jiān)督每一次服務的開展。筆者所在學校的專業(yè)學生曾在Y項目中實施參與觀察，發(fā)現(xiàn)實際的服務過程缺少社工元素——既沒有需求調(diào)查、效果評估，也沒有注重助人自助等社工理念的貫徹等。這一點亦在社工站負責人那里得到確證。

我們做的另外一個項目（作者注：Y項目），也是J服務項目，但是沒有特別的專業(yè)社工元素在里面。那個項目是去年打造的一個品牌性大項目……說實話主要是面上的，可能主要服務方式是一些講座呀、培訓呀、社區(qū)教育呀。（訪談編號：FL-009，訪談對象：社工站負責人ZXX）

此外，試點社區(qū)擴大到20個，甄選也變得更不容易。一些新入選的社區(qū)婦聯(lián)工作者被太多負擔所累，但又囿于上級的指令，便運用“弱者的武器”策略［49］，消極對待該社區(qū)的專業(yè)服務工作。以下展示的是其中一例：“她在社區(qū)管計生，管團委，管婦聯(lián)，原來還管著財務，然后現(xiàn)在財務分出去了，財務呢分出去了但是沒辦法，還是她一個人弄財務，她得帶新人，然后說得她整個人都崩潰了，真的沒有時候去想這些事情。所以她說這個項目之前就是她們社區(qū)主任都在溝通，然后我來接我也參與，我其實一直也沒怎么上心?！保ㄔL談編號：FL-007，訪談對象：專業(yè)社工HXY）這對于基于婦聯(lián)工作者與社工合作模式的項目來說，并不是令人樂觀的信號。

擴張還使專業(yè)服務的資金投入均量明顯下降。DX區(qū)的專業(yè)社工談到了市婦聯(lián)對該區(qū)資金投入的萎縮：“原來就在一個社區(qū)，其實相當于你投入了十幾萬的力量在去做這些個事情，但現(xiàn)在它給整個區(qū)縣十幾萬，然后輻射了6個社區(qū)?！椖康幕ㄙM，像比如說我們是做6個點，6個點的話其實就是挺難。（訪談編號：FL-007，訪談對象：專業(yè)社工HXY）這種情況不僅發(fā)生在一個區(qū)，相反是全局性的。表2顯示的是兩個階段資金投入專業(yè)服務的狀況對比。小型試點階段獲批28萬，其中直接用于專業(yè)服務的17.5萬，試點社區(qū)共3個，平均每個社區(qū)投入為5.5萬元；到了第二階段，盡管獲批資金增加了，但是卻趕不上試點社區(qū)的增加數(shù)。對專業(yè)服務的資金支持相對萎縮，平均投入下降到了2.1萬元。

表2　兩個階段社會工作服務直接投入對比（單位：萬元）

五、結(jié)論

（一）小結(jié)

A市婦聯(lián)面對科層體制困境，在準政府的樞紐型社會組織身份和體制內(nèi)的能動者立意改革等因素促進下開始社會工作專業(yè)服務試點。這一試點展示了一種與以往研究所關(guān)注的單層嵌入不一樣的層級嵌入格局。案例展示試點初期呈現(xiàn)出一種無縫式層級嵌入：市與社區(qū)兩個平面上各自具有社會工作專業(yè)力量，分別嵌入于對應的行政層級之中，而且兩個層級之間在責任、義務上直接相連。無縫式層級嵌入可緩解婦聯(lián)層級間在激勵、監(jiān)督等方面的委托—代理困境，使社會工作可借上級直達基層的權(quán)威緩和行政干預危機，幫助維護服務的專業(yè)性（見圖3）。

從保證社會工作專業(yè)性的角度來看，保持既有的服務區(qū)域范圍，著重于專業(yè)服務的深耕似乎是更好的選擇。然而，績效沖動使得A市婦聯(lián)的專業(yè)服務不大可能長期停留于小范圍試點階段。為實現(xiàn)服務擴張，婦聯(lián)將無縫式層級嵌入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向隔斷式層級嵌入結(jié)構(gòu)。這樣，對專業(yè)社會工作人才的需求急劇增加，但財政和人力資源約束又使得這些需求得不到滿足，其結(jié)果只能是，試點初期所追求的純粹專業(yè)化目標被弱化，行政邏輯重新滲入到項目過程中，社會工作管理與服務結(jié)果出現(xiàn)一定程度的逆專業(yè)化。

（二）討論

相比單層嵌入，層級嵌入是一種程度更深、更復雜的政治嵌入：既可能使專業(yè)借助行政以制約行政，但同時，也使社會工作受到科層邏輯更為復雜的影響，只不過表現(xiàn)形式有所不同。

掌握社區(qū)管理和資金兌現(xiàn)權(quán)力、社會工作的服務嵌入于其中的基層政府，往往具有強加行政邏輯于專業(yè)邏輯之上的沖動與能力。這是社會工作單層嵌入所面對的基本困局，而層級嵌入正是體現(xiàn)了一種以行政制約行政保護社工專業(yè)性的設(shè)計思路，對于克服此種困境有積極的效果。

不過，以行政制約行政的做法，也使層級嵌入面對單層嵌入所未曾面臨的困境。一方面，中國政府權(quán)威結(jié)構(gòu)存在碎片化的問題。尤其是群團組織，實施的是以地方黨委領(lǐng)導、垂直部門業(yè)務指導的制度，其在條塊權(quán)力結(jié)構(gòu)中對下級的影響力因此受限。這將削弱以行政層級間制約維護專業(yè)性的效果。

更為重要的是，層級嵌入所受的行政力量/科層邏輯的影響也不可避免地更大。由于深入于行政體系之中，專業(yè)的命運其實往往取決于行政領(lǐng)導的意志。不可否認，體制內(nèi)存在一些有志于通過專業(yè)化改進服務的能動者，這無疑有利于社會工作的發(fā)展。然而，他們雖具有理解、支持專業(yè)社會工作的理念和愿意，但行政性的體制邏輯所具有的力量讓他們不可能完全脫縛。復又考慮到今日國內(nèi)的社會工作概念是泛化的，一些黨政群團組織成立的社會工作部都遠非以專業(yè)社工發(fā)展為唯一目標，這就很難使得專業(yè)性成為行政領(lǐng)導最為關(guān)注的內(nèi)容。體制內(nèi)的行政邏輯既可能是社會工作專業(yè)性的推動力，同時也可能是消解性的。這有助于我們理解為何本文中的案例會以行政性促進專業(yè)性，卻又以弱化專業(yè)性來擴張試點。

隨著執(zhí)政黨在國家治理現(xiàn)代化、社會治理精細化及群團組織改革等方面的部署與推進，社會工作的層級嵌入或?qū)⒃隗w制內(nèi)的社會服務管理部門尤其是群團組織中獲得更多的呈現(xiàn)。關(guān)注專業(yè)社會工作的發(fā)展，應對此動向應給予必要的重視。為此，有必要從兩個層面同時展開思考。

一方面，層級嵌入可作進一步分類。從邏輯上說，層級嵌入有不同的嵌入深度，這取決于在上層與下層行政層級所采用的嵌入形式。一般而言，引入社會工作，可以采取在行政部門內(nèi)設(shè)置編內(nèi)的社工部門/崗位，或者是向社會購買社工服務兩種方式。前者是將專業(yè)社工去組織化而正式納入到體制之中，后者則采取的是一種外包模式，專業(yè)社工通常以組織化的形式與行政力量互動。組織化程度的不同反映了嵌入深度的差異，可能會使專業(yè)呈現(xiàn)出差異性特征（見表3）。

表3　層級嵌入的分類

另一方面，對層級嵌入的類型探究，還應與對行政體系中促進與阻礙專業(yè)發(fā)展的考察相結(jié)合。如果說，政治嵌入對于中國的專業(yè)社會工作來說是一個時代性的“社會事實”，那么，研究者和實務工作者們就有必要在這一前提條件之下，深入國家體制的深處及宏大的社會背景之中，去追問嵌入的豐富形式，如何能與那些變動中的、可資維護社會工作專業(yè)性，實現(xiàn)其追求社會正義、促進人民福祉之使命的政治和社會條件相關(guān)聯(lián)。

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責任編輯：含章

Hierarchical Embeddedness and Professionalization in Social Work:The Experiment of Social Work Services Set up by the Women's Federation of A City

CHEN Wei-jie
（School of Social Work，China Women's University，Beijing 100101，China）

hierarchical embeddedness；social work；professionalization

Embeddedness is one of the basic concepts in understanding the development of social work in contemporary China.When examining how the embeddedness influences the professionalization of social work,scholars usually neglect the structures of embeddedness.Compared to the one-level embeddedness,the hierarchical embeddedness will impact on the relationship between administration and professionalization in more complicated ways.The experiment by the A Municipal Women's Federation shows that the seamless,hierarchical embeddedness is helpful in relieving the principal-agent dilemma and maintaining the professionalization of social work.However,given the financial restraints and the constraints of human resources,the seamless,hierarchical embeddedness is inevitably transformed into the isolated,hierarchical embeddedness during the service expansion driven by the demand of performance evaluations,which may lead to an anti-professionalization result.

C916

A

1004-2563（2016）05-0005-12

陳偉杰（1975-），男，中華女子學院社會工作學院講師，博士。研究方向：社會工作的本土發(fā)展、婦女問題、政治社會學。

本文為中華女子學院2016年度校級立項課題“群團改革與婦聯(lián)服務專業(yè)化研究”（項目編號：KY2016-02001）的階段性成果。