供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下財(cái)政政策選擇思考

羅爽

摘 要：自2010年以來(lái)，因世界經(jīng)濟(jì)低迷、國(guó)際制造業(yè)格局的變化、國(guó)內(nèi)進(jìn)出口疲軟以及四萬(wàn)億釋放出的其他經(jīng)濟(jì)問(wèn)題越發(fā)嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)處于持續(xù)下滑的趨勢(shì)，偏重需求側(cè)的穩(wěn)增長(zhǎng)舉措開(kāi)始步入“效果加速遞減階段”。因此國(guó)家退出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。而財(cái)政作為主要的宏觀調(diào)控手段，則要充分發(fā)揮其在頂層設(shè)計(jì)上，政府應(yīng)繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策，進(jìn)一步“簡(jiǎn)政放權(quán)”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)資源集約與環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)收入分配公正與保障民生，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展這四個(gè)具體目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；結(jié)構(gòu)性改革；簡(jiǎn)政放權(quán)

近年來(lái)，在經(jīng)濟(jì)增速換擋、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和前期刺激政策消化“三期疊加”的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大，從2010年至2014年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率分別為10.4%、9.3%、7.7%、7.7%和7.4%，2015年進(jìn)一步回落到7.0%。面對(duì)下行壓力，政府提出了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的“供給側(cè)改革”。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠投資需求來(lái)強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)，GDP總量得到了大幅度提高，但仍無(wú)法扭轉(zhuǎn)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)下行的趨勢(shì)，表現(xiàn)在如下幾方面：一、供需矛盾突出導(dǎo)致供需錯(cuò)位。從供給側(cè)而言，投資品產(chǎn)業(yè)、低端制造業(yè)以及能源類產(chǎn)業(yè)的過(guò)度、重復(fù)投資使其產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，轉(zhuǎn)型步履維艱；而高端消費(fèi)品和信息技術(shù)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重不足，需要從國(guó)外大量進(jìn)口。從需求側(cè)而言，我國(guó)外部需求萎縮，而國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)消費(fèi)飽和，因有購(gòu)買力條件的消費(fèi)需求在國(guó)內(nèi)卻得不到相應(yīng)的有效供給，導(dǎo)致有效需求外流嚴(yán)重，直接導(dǎo)致三大產(chǎn)業(yè)增速和盈利能力下降，①2015年第一，第二，第三產(chǎn)業(yè)的累計(jì)增速為3.8%，6.0%，8.4%，相比2014年分別下滑0.3，1.4和0.8個(gè)百分點(diǎn)；第一，第二，第三產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP累計(jì)貢獻(xiàn)率分別為4.4%，36.8%，58.8%，較2014年分別下降0.3，7.9個(gè)百分點(diǎn)。雖然服務(wù)業(yè)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率有所上升，但由傳統(tǒng)重化工業(yè)為主向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不會(huì)一蹴而就。二、結(jié)構(gòu)矛盾突出。一是資源、環(huán)境對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸性約束加劇收緊，資源流量與資源存量矛盾突出。我國(guó)資源消耗巨大，2015年，中國(guó)能源消費(fèi)總量達(dá)51.3億噸標(biāo)煤，占世界能源總消費(fèi)量的20%，人均能源消費(fèi)量4.7噸標(biāo)煤，高于世界人均水平，此外我國(guó)資源對(duì)外依賴程度為56%，已達(dá)到臨界，高耗能以及高依存度使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重受阻。二是我國(guó)的收入分配差距不斷拉大，基尼系數(shù)在0.46-0.48之間浮動(dòng)，遠(yuǎn)高于國(guó)際公認(rèn)的收入差距的警戒線0.4。此外城鄉(xiāng)矛盾加劇使得二元化結(jié)構(gòu)更加凸顯，農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口的速度遠(yuǎn)滯后于城市占用農(nóng)村耕地的速度。最后，全社會(huì)公共服務(wù)需求全面快速增長(zhǎng)與基本公共產(chǎn)品供給短缺的矛盾也日益凸顯。種種現(xiàn)狀說(shuō)明內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)和不優(yōu)化是使得矛盾疊加的深層次原因，若繼續(xù)采用刺激需求，總量治理的政策去應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾，收效甚微，因此要從供給方入手，通過(guò)“去產(chǎn)能”，“補(bǔ)短板”，提高全要素生產(chǎn)率，讓人力資源、資本提升、技術(shù)進(jìn)步三大生產(chǎn)要素能夠更好地得到利用，達(dá)到供給激活需求或是適應(yīng)需求的目的。②

由此，在頂層設(shè)計(jì)上，政府應(yīng)繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策，但它的特點(diǎn)在于政策從供給方入手，政府進(jìn)一步“簡(jiǎn)政放權(quán)”，市場(chǎng)和微觀個(gè)體掌握更多的決策權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)在短期內(nèi)提振有效需求，在長(zhǎng)期內(nèi)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)與質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)資源集約與環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)收入分配公正與保障民生，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展這四個(gè)具體目標(biāo)。

目前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。從一、二、三產(chǎn)業(yè)的分布格局來(lái)看，2015年，第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。從第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)剖析，制造業(yè)大而不強(qiáng)，依然處于全球價(jià)值鏈的中低端，自主研發(fā)能力偏弱使得高精尖產(chǎn)品還是依賴于國(guó)外進(jìn)口；此外石油加工業(yè)、金屬冶煉業(yè)等支撐產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩，使其盈利能力大大下降；從第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部來(lái)看，它主要是以傳統(tǒng)的服務(wù)業(yè)為主，生產(chǎn)率低下使得其對(duì)第一、二產(chǎn)業(yè)的支撐力和帶動(dòng)力也不足，目前無(wú)法成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力。因此，財(cái)政政策的主要著力點(diǎn)在于“去產(chǎn)能”，“補(bǔ)短板”。在具體操作層面上，一、政府應(yīng)下決心淘汰落后產(chǎn)能，財(cái)政應(yīng)停止向僵尸企業(yè)“供血”，制定兼并重組的優(yōu)惠稅收措施鼓勵(lì)其破產(chǎn)，重組，加快其市場(chǎng)“出清”，引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向更有效率、更富活力的領(lǐng)域；二、財(cái)政應(yīng)設(shè)立企業(yè)技術(shù)改造資助專項(xiàng)資金，采取專項(xiàng)補(bǔ)助以及貸款貼息等方式，對(duì)發(fā)展前景好、具有內(nèi)在潛力和發(fā)展活力的傳統(tǒng)企業(yè)的技術(shù)改造提供財(cái)力支持，使“創(chuàng)新”成為企業(yè)發(fā)展的源泉，使企業(yè)晉升為“高附加值、高科技含量、高供給效率”的“三高”企業(yè)。三、創(chuàng)新財(cái)政支持方式，拓寬第三產(chǎn)業(yè)融資渠道。針對(duì)第三產(chǎn)業(yè)龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，財(cái)政資金必須擴(kuò)大乘數(shù)效應(yīng)，因此應(yīng)更多地偏向于間接補(bǔ)貼方式，如對(duì)特定行業(yè)貸款免息、適度放寬特定行業(yè)的融資擔(dān)保條件等。此外在大中型項(xiàng)目的建設(shè)上，由過(guò)去政府大包大攬要逐步轉(zhuǎn)向更多依靠政府與社會(huì)資本合作的 PPP 模式以及P2P模式，不僅可以減輕當(dāng)前財(cái)政壓力，同時(shí)使資金運(yùn)作更有效率。③

促進(jìn)資源集約與環(huán)境保護(hù)：長(zhǎng)期以來(lái)，“唯GDP”發(fā)展理念和“GDP政績(jī)考核觀”將需求凌駕于自然之上，資源、環(huán)境對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸性約束加劇收緊，資源存量與流量矛盾惡化，削弱了宏觀經(jīng)濟(jì)的整體協(xié)調(diào)性，資源價(jià)格飆升使得生產(chǎn)成本不斷提高，微觀經(jīng)濟(jì)盈利空間縮小。由于環(huán)保具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此會(huì)面臨市場(chǎng)失靈的窘境，政府應(yīng)該處于強(qiáng)有力的核心地位：一、加強(qiáng)財(cái)政對(duì)生態(tài)資源優(yōu)化配置的引導(dǎo)功能，財(cái)政要扶持環(huán)保產(chǎn)品在應(yīng)用領(lǐng)域的擴(kuò)散，即要加大對(duì)生態(tài)化技術(shù)產(chǎn)品的政府采購(gòu)，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)開(kāi)發(fā)的具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的重要生態(tài)化技術(shù)產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)先采購(gòu)，并通過(guò)資源補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境補(bǔ)貼、研發(fā)投入稅前扣除、研發(fā)設(shè)備加速折舊、各項(xiàng)稅收優(yōu)惠減免等一系列環(huán)保組合政策，促使企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的生態(tài)化轉(zhuǎn)向。二、財(cái)政應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排的機(jī)制以及自然資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的扶持力度，加大節(jié)能產(chǎn)品惠民工程實(shí)施力度，擴(kuò)大對(duì)購(gòu)買節(jié)能產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼范圍；財(cái)政應(yīng)建立專項(xiàng)資金，推動(dòng)實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，加強(qiáng)對(duì)一些重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)流域的生態(tài)綜合治理，支持農(nóng)村環(huán)境的綜合整治。三、深入推進(jìn)資源環(huán)境稅制改革，首先擴(kuò)大資源稅的計(jì)稅范圍，將水資源、森林、草原等納入資源稅的征收范圍；其次，改革資源稅計(jì)稅依據(jù)，根據(jù)自然資源的自然屬性以及稀缺程度，采用從價(jià)計(jì)征或者復(fù)合計(jì)征方式，從價(jià)計(jì)征的價(jià)格可參考自然資源的自然屬性，稀缺程度以及國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格，最后推進(jìn)環(huán)境排污收費(fèi)制度的費(fèi)改稅改革，增強(qiáng)環(huán)境稅費(fèi)的權(quán)威性。

促進(jìn)收入分配公正與保障民生：首先必須承認(rèn)收入差距的出現(xiàn)是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果，但值得警醒的是我國(guó)城市居民收入差距，城鄉(xiāng)居民收入差距，行業(yè)收入差距不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，按可支配收入計(jì)算，2015年城鎮(zhèn)內(nèi)部收入差距為4：1，城鄉(xiāng)差距為6∶1，最高行業(yè)與最低行業(yè)的工資之比為6.35∶1。因此財(cái)政應(yīng)調(diào)控各方面利益，使全民能共享改革開(kāi)放的成果，具體著力點(diǎn)如下：1、繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，平衡基本公共負(fù)擔(dān)量能分配結(jié)果，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，加大對(duì)基本公共服務(wù)體系的投入力度，加大對(duì)落后地區(qū)教育以及基礎(chǔ)教育的投入力度，提高教育質(zhì)量與水平；繼續(xù)增加中低收入居民住房供給，加強(qiáng)公共租賃住房、廉租住房、棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造等保障性住房建設(shè)；加強(qiáng)以最低生活保障為主體的社會(huì)救助體系建設(shè)，加快健全全民醫(yī)保體系，推進(jìn)建立政府和個(gè)人合理分擔(dān)、可持續(xù)的醫(yī)保籌資機(jī)制，增加對(duì)新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和救助制度的發(fā)展，不斷完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保障體系，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面；支持基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，引進(jìn)高素質(zhì)醫(yī)療人才和醫(yī)療設(shè)施設(shè)備，增加醫(yī)務(wù)人員的福利待遇，改善醫(yī)療條件和就醫(yī)環(huán)境。2、深化稅制改革。建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記制度，加強(qiáng)涉稅信息控管，逐步推廣國(guó)稅與地稅征管系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，最終形成對(duì)個(gè)人收入、財(cái)產(chǎn)、行為信息的全面監(jiān)控系統(tǒng)以收入來(lái)源多元化的高收入者、超高收入者為重點(diǎn)稅源監(jiān)管對(duì)象；改革個(gè)人所得稅的征稅方式，推進(jìn)綜合與分類制個(gè)人所得稅改革；加大對(duì)逃漏稅等違法行為的懲處力度；在全國(guó)推廣房地產(chǎn)稅的征收。

促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展：伴隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，實(shí)體經(jīng)濟(jì)盈利空間不斷縮窄，中小企業(yè)面臨外部融資困難，貸款利率高以及稅負(fù)沉重的窘境。針對(duì)中小企業(yè)步履維艱的生存狀況，財(cái)政政策應(yīng)以結(jié)構(gòu)性減稅為發(fā)力點(diǎn)，通過(guò)深度簡(jiǎn)政放權(quán)、減稅（費(fèi)）讓利致力于破解中小企業(yè)在融資、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、市場(chǎng)開(kāi)拓等各層面的難題，進(jìn)一步減輕中小企業(yè)運(yùn)作負(fù)擔(dān)，具體操作如下：1、加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼及投融資支持。對(duì)發(fā)展前景好，發(fā)展國(guó)家支持鼓勵(lì)的行業(yè)的企業(yè)通過(guò)資助、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)、救濟(jì)等方式支持其發(fā)展；健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、成立再擔(dān)保公司等多種財(cái)政方式，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，引進(jìn)股權(quán)投資機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)資本，積極引導(dǎo)全社會(huì)資金參與扶持中小企業(yè)；此外，政府可對(duì)市場(chǎng)前景看好、具有財(cái)源價(jià)值的生產(chǎn)和建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)用自有資金創(chuàng)建中小企業(yè)，和對(duì)現(xiàn)有中小企業(yè)增加投資的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)貼。2、深入推進(jìn)稅費(fèi)改革。完善企業(yè)研發(fā)費(fèi)用計(jì)核辦法，適當(dāng)擴(kuò)大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策適用范圍；盡快落實(shí)全行業(yè)“營(yíng)改增”改革，全面消除重復(fù)課稅，完善增值稅抵扣鏈條；全面清理、規(guī)范各項(xiàng)涉企收費(fèi)項(xiàng)目，取消不合理的收費(fèi)，清理無(wú)對(duì)等服務(wù)的收費(fèi)，整治多頭收費(fèi)、多環(huán)節(jié)收費(fèi)，減輕過(guò)重的收費(fèi)；切實(shí)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（作者單位：重慶工商大學(xué)）

注釋：

① 摘自孟春：《實(shí)行支持供給側(cè)改革的財(cái)政政策》[J]河南社會(huì)科學(xué) 2016-01-01

② 摘自郭永勇：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型研究》[J]地方財(cái)政研究 2016-7-15

③ 摘自馮云曉：《淺析我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展瓶頸》[J]《企業(yè)文化（下旬刊）》 2014-12

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