新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式探索

羅沛凡

(中國人民銀行義烏市支行，浙江　金華　322000)

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一線調(diào)研

新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式探索

羅沛凡

(中國人民銀行義烏市支行，浙江金華322000)

2015年12月，習(xí)總書記在2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)。強(qiáng)調(diào)要著力推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提出“三去一降一補(bǔ)”重要任務(wù)。審計(jì)作為保障國家大政方針政策落實(shí)的監(jiān)督體系，如何在新常態(tài)下加強(qiáng)對基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，建立一套有效的人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對保障基層人民銀行職能發(fā)揮以及推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有著重要意義。本文結(jié)合《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》(以下簡稱：《規(guī)定》)，黨和國家在新常態(tài)下金融方針政策的重大部署，探索在新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容，并基于層次分析法理論構(gòu)建審計(jì)模式，讓央行審計(jì)在服務(wù)于央行治理，維護(hù)金融穩(wěn)定，引導(dǎo)和促進(jìn)金融在助力供給側(cè)改革中發(fā)揮重要作用。

新常態(tài)；領(lǐng)導(dǎo)干部；經(jīng)濟(jì)責(zé)任；審計(jì)

一、新常態(tài)下對基層人民銀行審計(jì)提出了新要求

(一)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提到新高度，央行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)亟需跟進(jìn)

自2010年中辦、國務(wù)院印發(fā)《規(guī)定》，2014年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)，同年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大部署落實(shí)的保障作用。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)對加大領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度提出更高要求，要求領(lǐng)導(dǎo)干部從講政治、講大局的高度進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已然成為推動(dòng)我國國家重大部署落實(shí)及依法行政的重要手段，受到了黨和國家的高度重視。而當(dāng)前人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)還只是在摸索階段，全國沒有一個(gè)統(tǒng)一、系統(tǒng)、科學(xué)的審計(jì)模式，亟需完善。

(二) 政治經(jīng)濟(jì)新形式，需要一套科學(xué)的、有針對性的央行領(lǐng)導(dǎo)干部履職評(píng)價(jià)新模式

2015年我國GDP增速為1999年以來最低增速，我國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，黨中央提出“三去一降一補(bǔ)”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；另一方面，政治上依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，堅(jiān)定不移地反對腐敗，從嚴(yán)治黨進(jìn)行新常態(tài)。人民銀行作為我國中央銀行，面對經(jīng)濟(jì)、政治的新常態(tài)，需要我們強(qiáng)化內(nèi)部的審計(jì)監(jiān)督，將審計(jì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向到基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，貫徹執(zhí)行國家政策，推動(dòng)地區(qū)金融經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展上來。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部履行責(zé)任效果評(píng)價(jià)、問責(zé)，及時(shí)糾正領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)行為，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部履職效能的提升，確保國家各項(xiàng)政策落到實(shí)處，讓審計(jì)成為助推我國政治經(jīng)濟(jì)改革的加速器。

二、新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重點(diǎn)及內(nèi)容

在確定人民銀行基層行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重點(diǎn)及內(nèi)容時(shí)，我們依據(jù)《規(guī)定》，結(jié)合新常態(tài)下國家政策的特點(diǎn)及方向，以及人民銀行自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，將基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)設(shè)計(jì)為6個(gè)維度，18個(gè)指標(biāo)，重點(diǎn)突出領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間行為的合規(guī)性、真實(shí)性、效率性。

(一)預(yù)算管理方面

共設(shè)計(jì)3個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括財(cái)務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行安全等。依據(jù)黨的“八項(xiàng)規(guī)定”重點(diǎn)審查被審計(jì)單位財(cái)務(wù)預(yù)算編制、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策過程的科學(xué)性、合規(guī)性；預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性、合法性，如資金核算和使用是否合規(guī)，各類經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)資金是否納入財(cái)務(wù)大賬核算，是否超工資指標(biāo)發(fā)放人員經(jīng)費(fèi)，是否存在人員經(jīng)費(fèi)擠占辦公經(jīng)費(fèi)、行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)，是否存在虛列支出，轉(zhuǎn)移資金等方式設(shè)立“小金庫”，決算與實(shí)際開支不符現(xiàn)象，三公經(jīng)費(fèi)開支等是否符合有關(guān)規(guī)定等。

(二)資產(chǎn)管理方面

共設(shè)計(jì)3個(gè)指標(biāo)，包括固定資產(chǎn)的采購、管理、使用和處置、再貸款再貼現(xiàn)管理、發(fā)行基金完整率。重點(diǎn)審查資產(chǎn)的完整性、管理和使用合規(guī)性；再貸款和再貼操作的合規(guī)性、效益性，是否符合相關(guān)法律規(guī)定以及操作程序，是否發(fā)揮了窗口指導(dǎo)和信貸政策的引導(dǎo)作用，起到了維護(hù)地區(qū)金融穩(wěn)定，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)國家去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等，如，地區(qū)貸款結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，高新技術(shù)領(lǐng)域、小微企業(yè)貸款增長率，產(chǎn)能過剩行業(yè)貸款下降率等。

(三)項(xiàng)目建設(shè)方面

共設(shè)計(jì)4個(gè)指標(biāo)，包括項(xiàng)目組織管理、建設(shè)程序及招投標(biāo)情況、建設(shè)施工管理及建設(shè)效果評(píng)價(jià)。重點(diǎn)審查項(xiàng)目建設(shè)和管理的合規(guī)性、科學(xué)性、效益性，包括是否按規(guī)定實(shí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)決策制度；落實(shí)項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制；是否根據(jù)人民銀行基本建設(shè)管理規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立健全了各項(xiàng)制度；對發(fā)行庫等涉密工程建設(shè)項(xiàng)目，是否與相關(guān)單位簽訂保密協(xié)議或細(xì)化保密條款；檔案管理程序是否規(guī)范、工程資料是否完整、真實(shí)；項(xiàng)目立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、招投標(biāo)及合同管理等是否嚴(yán)格執(zhí)行《中國人民銀行基本建設(shè)管理辦法》有關(guān)規(guī)定；設(shè)備及材料采購是否由建設(shè)單位集中統(tǒng)一決策，應(yīng)集中采購的項(xiàng)目是否全部納入集中采購范圍；建設(shè)過程中是否組織對施工圖紙會(huì)審、配備現(xiàn)場施工管理人員現(xiàn)場對施工過程進(jìn)行檢查管理；建設(shè)目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、投資控制及工程質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)等。

(四)歷史遺留問題方面

共設(shè)計(jì)2個(gè)指標(biāo)，包括歷史遺留的資產(chǎn)、負(fù)債以及權(quán)益管理，過渡性科目檢查情況。重點(diǎn)審查重大項(xiàng)目保全和處置等重要決定是否經(jīng)過辦公會(huì)研究，資產(chǎn)債務(wù)的承接、保全和處置管理是否符合國家有關(guān)文件規(guī)定等；對歷史遺留問題形成的暫收暫付款項(xiàng)的掛賬明細(xì)和審批程序是否合規(guī)，是否及時(shí)清理等。

(五)內(nèi)部控制方面

共設(shè)計(jì)3個(gè)指標(biāo)，包括內(nèi)部控制體系的健全率、內(nèi)控制度的遵循性、內(nèi)部控制的有效性。主要審查是否按照監(jiān)管和內(nèi)控要求建立了完善的內(nèi)部控制制度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和監(jiān)測評(píng)估體系；是否開展了自我評(píng)估檢查；是否按照不相容職責(zé)相分離和相互制約的內(nèi)控要求設(shè)置崗位；是否落實(shí)了重要崗位強(qiáng)制休假和輪崗換崗制度；領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊(duì)建設(shè)中，分工是否明確并實(shí)行AB角，班子成員是否團(tuán)結(jié)合作，齊心協(xié)力，有利于單位發(fā)展等。

(六)目標(biāo)責(zé)任制落實(shí)方面

共設(shè)計(jì)3個(gè)指標(biāo)，包括廉潔自律、履職效能、檢查監(jiān)督情況。主要審查被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守有關(guān)廉潔從政(從業(yè))規(guī)定情況，重點(diǎn)審查“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”的貫徹落實(shí)情況；上級(jí)行、地方黨政部門、群眾對單位工作的認(rèn)可度，包括上級(jí)行年度考評(píng)及地方政府考評(píng)情況、地方群眾對金融服務(wù)的滿意率；檢查監(jiān)督包括領(lǐng)導(dǎo)干部對本級(jí)及下屬單位財(cái)務(wù)收支，資產(chǎn)管理等涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的檢查與監(jiān)督情況等。

三、基于層次分析法構(gòu)建基層人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式

為提高基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的科學(xué)性，我們采用美國運(yùn)籌學(xué)家匹茨堡大學(xué)教授薩蒂(T.L.Saaty)創(chuàng)立的層次分析法(AHP)，將與決策相關(guān)的各種要素由總到分進(jìn)行目標(biāo)層分類，形成一個(gè)多層次的分析結(jié)構(gòu)模型，在此基礎(chǔ)上對人民銀行基層行領(lǐng)導(dǎo)干部履職進(jìn)行定性與定量相結(jié)合決策分析。

(一) 構(gòu)建指標(biāo)體系

運(yùn)用層次分析法將基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層以及指標(biāo)層(見表1)。

表1　基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(二)構(gòu)造成對比較矩陣

根據(jù)上述指標(biāo)體系，將同一層中各因素相對上一層而言進(jìn)行兩兩比較，對每一層中各因素重要性給出判斷，采用1-9標(biāo)度方法(見表2)進(jìn)行兩兩因素之間的相對比較，構(gòu)造出某一層次因素相對于上一層次的某一因素的判斷矩陣。

表2　1-9標(biāo)度含義

對準(zhǔn)則層進(jìn)行兩兩比較得出一級(jí)判斷矩陣：

指標(biāo)層對應(yīng)準(zhǔn)則層B1，B2，……兩兩比較取得二級(jí)判斷矩陣，方法同上，此處略。

(三)計(jì)算權(quán)向量并做一致性檢驗(yàn)

1、采用和法——取列向量的算術(shù)平均，求第2層(準(zhǔn)則層)對第1層(目標(biāo)層)的權(quán)向量。

W(2)=(0.28240.20390.11730.0570.28240.057)

為了判斷結(jié)果的有效性，我們引入判斷矩陣一致性CI與判斷矩陣的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI(見表3)的比值CR來檢查判斷矩陣的一致性。一般認(rèn)為當(dāng)CR小于0.1時(shí)，認(rèn)為A的不一致程度在容許范圍內(nèi)，通過一致性檢驗(yàn)。

一致性指標(biāo) CI=λmax-n/n-1=0.0391

一致性比率 CR=CI/RI=0.0315<0.1，表明A通過一次性檢驗(yàn)。

表3　平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI

2、求第3層(指標(biāo)層)對應(yīng)第2層(準(zhǔn)則層)權(quán)向量，計(jì)算方法同上，略。

λ1=3.0092

λ2=3

λ3=4.0436

λ4=2

λ5=3

λ6=3.0092

均通過一次性檢驗(yàn)

(四)計(jì)算總權(quán)重

根據(jù)前面已得出的一級(jí)權(quán)重(準(zhǔn)則層相對于目標(biāo)層的權(quán)向量)，二級(jí)權(quán)重(指標(biāo)層相對于準(zhǔn)則層的權(quán)向量)，計(jì)算指標(biāo)層(最下層)對目標(biāo)層(最上層)的權(quán)向量(即總權(quán)重)，計(jì)算過程如表4所示。

表4　基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)

(五)綜合評(píng)價(jià)

一是設(shè)定評(píng)價(jià)等級(jí)。優(yōu)秀：90分以上(含90分)；良好：80分-90分(含80分)；一般：70分-80分(含70分)；差：70分以下；二是綜合評(píng)價(jià)。將現(xiàn)場審計(jì)結(jié)果代入表4中，依次與表4總權(quán)重各項(xiàng)相乘，計(jì)算出被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部指標(biāo)最終得分，根據(jù)得分情況評(píng)定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的優(yōu)劣。

四、結(jié)論及建議

應(yīng)用層次分析法為構(gòu)建基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)模式提供重要依據(jù)，有利于審計(jì)者與被審計(jì)者了解各個(gè)影響指標(biāo)之間的關(guān)系和指標(biāo)的重要程度，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的高中低等級(jí)采取具體的應(yīng)對措施；將審計(jì)情況代入各指標(biāo)中，計(jì)算出被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)總分，量化領(lǐng)導(dǎo)干部履職優(yōu)劣，有利于對領(lǐng)導(dǎo)干部履職成效進(jìn)行橫向比較，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)作用得以充分發(fā)揮。

(一)加快頂層設(shè)計(jì)。建議人民銀行總行從制度層面規(guī)范基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，包括審計(jì)的具體方式、內(nèi)容等，并在全國人民銀行系統(tǒng)抽調(diào)審計(jì)專家建立層次結(jié)構(gòu)模型，采取專家群體判斷，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的科學(xué)性、權(quán)威性。

(二)提高審計(jì)認(rèn)識(shí)。人民銀行內(nèi)審人員應(yīng)充分認(rèn)識(shí)新常態(tài)內(nèi)涵，在行使審計(jì)監(jiān)督時(shí)除做好傳統(tǒng)意義上的糾錯(cuò)，堵漏以外，要面向宏觀，立足于微觀分析，全面關(guān)注改革任務(wù)，牢固樹立績效審計(jì)理念，將審計(jì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向到基層人民銀行在貫徹執(zhí)行國家政策，推動(dòng)地區(qū)金融經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展上來，并從人民銀行法定職責(zé)、事權(quán)和責(zé)任清單，從審計(jì)層面提出意見及建議，以審計(jì)新理念作為推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的加速器，科學(xué)甄別改革中政策執(zhí)行偏差。

(三)強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。新常態(tài)下基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督職能要正常發(fā)揮需要有制度的約束和保障，審計(jì)過程中需要采取公開問責(zé)機(jī)制，利用制度的約束明確問責(zé)主題、范圍以及程序，結(jié)合相應(yīng)的配套制度，保障審計(jì)的順利執(zhí)行；另外要把懲防體系建設(shè)融入到基層人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部工作中，進(jìn)一步發(fā)揮好人民銀行的職能作用，支持全社會(huì)反腐倡廉、經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展。

[1]中國人民銀行南寧中心支行課題組.人民銀行基層行開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)研究[J].人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型與發(fā)展探索(第三輯)，2014：276-285.