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    農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究綜述
    ——基于2006-2015年國內(nèi)文獻(xiàn)

    2016-11-07 08:10:31孫家保
    中國管理信息化 2016年20期
    關(guān)鍵詞:新機制校舍保障機制

    孫家保

    (湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院,長沙 410128)

    農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究綜述
    ——基于2006-2015年國內(nèi)文獻(xiàn)

    孫家保

    (湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院,長沙 410128)

    2006年國家開始實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革,迄今為止取得了顯著的成果,但是隨著改革的逐步推進(jìn),各種問題也逐漸顯現(xiàn)出來。文章基于2006-2015年國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn),對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制問題這一主題進(jìn)行綜述。文章首先對該研究領(lǐng)域的文獻(xiàn)進(jìn)行樣本分析,其次從農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施的效果、出現(xiàn)的問題和解決的對策三個方面進(jìn)行綜述,最后述評該領(lǐng)域研究成果和展望。

    農(nóng)村;義務(wù)教育;經(jīng)費保障

    1 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究文獻(xiàn)分析

    2006年以來,專家學(xué)者們對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制展開了多視角的研究,并且取得了一定的成果。筆者以2006-2015年為時間段,在中國知網(wǎng)(CNKI)分別以“義務(wù)教育”“義務(wù)教育經(jīng)費”“義務(wù)教育保障經(jīng)費”和“義務(wù)教育保障經(jīng)費績效”四個主題進(jìn)行文獻(xiàn)檢索,得到106 727、6 434、3 927、1 100種結(jié)果。

    根據(jù)表1的統(tǒng)計數(shù)據(jù),可以知道2006年以來,盡管學(xué)者們?nèi)匀粚αx務(wù)教育進(jìn)行了大量的研究,但是對義務(wù)教育保障經(jīng)費的研究則不是很多,約占總比的5%。對義務(wù)教育保障經(jīng)費的績效進(jìn)行研究的則更少,約占總比的0.78%,不足總研究量的1%。

    表1 2006-2015年相關(guān)主體文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計表

    2 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究成果綜述

    2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制在全國范圍內(nèi)逐步全面推廣,受到了學(xué)術(shù)界廣泛的關(guān)注,學(xué)者們從多個角度對其進(jìn)行了學(xué)術(shù)研究。研究內(nèi)容大體上分為三個方面,即實施的效果、出現(xiàn)的問題和解決的對策。本文也從這三個方面進(jìn)行綜述。

    2.1實施效果的研究

    王蓉認(rèn)為,在“以學(xué)生為本”的政策理論的指導(dǎo)下,把握好“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)”的財政機制這一關(guān)鍵,保障全面加強農(nóng)村教育財政管理基礎(chǔ)建設(shè),顯示出新機制兼顧了現(xiàn)實條件和長遠(yuǎn)改革的約束性與必要性。

    杜育紅、孫志軍 等人在新機制實施后,對廣西、湖北和浙江三個省的縣域進(jìn)行了調(diào)研,發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育經(jīng)費中來源于財政撥款的經(jīng)費的水平和分配的公平程度得到了提高,改革之前獲得政府財政撥款相對較少的學(xué)校,在此次改革后獲得的財政撥款有了顯著的增加。周鐳、杜育紅通過對比2000年與2012年的平均公用經(jīng)費數(shù)據(jù)得出,初中和小學(xué)的生均公用經(jīng)費分別提升了8.1倍和11.1倍,保障水平有了大幅度的提高?!皟擅庖谎a”政策的實施,使1.3億農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免繳學(xué)雜費和教科書費,使符合條件的學(xué)生免繳寄宿費、享受“一補”政策,減輕了義務(wù)教育階段子女對農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。中小學(xué)校舍維修改造長效機制的建立,保障了中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造資金的穩(wěn)定性,校舍面積穩(wěn)步增加,生均校舍面積大幅增加。

    2.2運行問題的研究

    農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制運行的過程中,由于是在改革中摸索前進(jìn),不可避免地出現(xiàn)了一些問題,針對這些問題許多專家學(xué)者進(jìn)行了剖析。

    張麗華 等人在對農(nóng)村義務(wù)教育投入體制中“地方政府為主、多級政府承擔(dān)”進(jìn)行分析后提出,“以縣為主”仍然凸顯了重心過低這一缺陷。從全國財政資源分配的比例來看,縣級財政無疑是屬于弱勢群體的,其可以承擔(dān)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育管理的重?fù)?dān),但是承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入的主體責(zé)任則很是困難。

    范先佐、朱蘇飛從公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)角度分析指出,農(nóng)村中小學(xué)校的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)偏低。在不同的地區(qū),不同類型的學(xué)校的運行成本存在著差異,因此不能用“一刀切”的方法使用統(tǒng)一的公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn),否則將有部分規(guī)模較小的學(xué)校因為經(jīng)費緊張而難以正常運轉(zhuǎn)。胡詠梅、盧珂在對西部地區(qū)五個省區(qū)的縣級農(nóng)村中小學(xué)入學(xué)率和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施的相關(guān)性的實地調(diào)研后指出,“新機制”實施后,西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的普及率得到了提升,表明“新機制”對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的普及有著積極的影響。同時,文章還指出,盡管西部地區(qū)五省實施了“新機制”,但是農(nóng)村中小學(xué)的危房比率仍是處于較高水平。

    周鐳、杜育紅分析認(rèn)為按照當(dāng)前的三大地區(qū)劃分方式來確定中央與地方承擔(dān)比例的設(shè)計不甚合理,未充分考慮區(qū)域內(nèi)各地方政府的財政能力,加之省級及以下政府的承擔(dān)責(zé)任與方式不完善,使得“新機制”各項經(jīng)費的全面落實難以得到保障。義務(wù)教育經(jīng)費投入城鄉(xiāng)差距逐漸拉大,農(nóng)村投入的水平仍然處于不足的狀態(tài),隨之而來的問題便是城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件長期差異,農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件難以達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。全國人大科教文衛(wèi)委員會對湖南等四省份“新機制”實施情況進(jìn)行調(diào)研后指出,與實施改革之前相比較,教師的工資水平有所降低,津貼、補貼得不到確切的落實,致使相關(guān)教師的工資福利難以得到保障。

    2.3問題的對策研究

    農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施以來,逐漸暴露出諸多問題。針對這些問題,專家學(xué)者提出了自己的見解和建議。

    2.3.1增加義務(wù)教育經(jīng)費投入

    張麗華 等人建議借鑒國外籌措義務(wù)教育經(jīng)費的經(jīng)驗,開征教育稅,并與一般的財政預(yù)算安排相結(jié)合的方法。利用中國全面推開的增值稅轉(zhuǎn)型改革,設(shè)計出合理的增值稅、營業(yè)稅的改革方案之際,巧妙的將教育費附加轉(zhuǎn)型成為教育稅。石利芳 等人則主張支持社會其他主體參與義務(wù)教育事業(yè)。例如,政府可以利用稅收和政策手段鼓勵支持社會非市場主體參與義務(wù)教育,鼓勵社會捐助義務(wù)教育事業(yè);充分發(fā)揮非營利組織的作用,設(shè)立教育基金會,促進(jìn)義務(wù)教育資源配置多元化;仿效福利彩票,發(fā)行教育彩票,吸收社會資金。

    2.3.2建立健全相關(guān)運行機制

    鄔志輝 等人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立并完善五個機制,分別是以項目分擔(dān)為核心的責(zé)任機制、以轉(zhuǎn)移支付為核心的資金流通機制、以提高效益為核心的財務(wù)管理機制、以增加動力為核心的激勵機制和以強化落實為核心的監(jiān)督機制。

    張麗華從中央轉(zhuǎn)移支付制度的角度分析提出,有兩大缺陷導(dǎo)致了轉(zhuǎn)移支付手段低效,一是利益約束型制度,一是制度安排的盲從性。要提高效率,可嘗試新的辦學(xué)體制——“委托地方政府辦學(xué),中央政府承擔(dān)經(jīng)費”,統(tǒng)一中央轉(zhuǎn)移支付制度在教育投入運作過程中的事權(quán)與財權(quán)。薛海平、丁延慶認(rèn)為,農(nóng)村中小學(xué)生均公用經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)偏低,政府應(yīng)當(dāng)適時提高財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)中東部地區(qū)貧困縣的現(xiàn)實狀況,提高中央財政在其免學(xué)雜費資金中的分擔(dān)比例,以期促進(jìn)公用經(jīng)費保障水平的提高和地區(qū)內(nèi)校際間的均衡發(fā)展。

    張紅偉、郝曉明 等人關(guān)注資金投入的同時,認(rèn)為必須加快法制進(jìn)程,把建設(shè)校舍要達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn)以法律文件的形式確定下來。校舍建設(shè)的監(jiān)管力度也必須加強,加大違規(guī)的打擊力度,建立農(nóng)村校舍安全維護(hù)長效機制,并按照規(guī)定嚴(yán)格運行?!皟擅庖谎a”是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制中的重要政策,是學(xué)生和家長能夠直觀感受到的,其實施的結(jié)果直接影響到學(xué)生家長對新機制的評價。因此有學(xué)者提出,應(yīng)當(dāng)運用法律法規(guī)手段加強“兩免一補”資金的籌集和管理,嚴(yán)格界定受資助對象,成立專門的檢查督導(dǎo)團(tuán),強化監(jiān)督保障機制。同時,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的心理疏導(dǎo)體系,為貧困學(xué)生創(chuàng)造積極的學(xué)習(xí)環(huán)境。

    2.3.3完善相關(guān)法律法規(guī)體系

    孟航鴻提出,應(yīng)當(dāng)盡早制定《義務(wù)教育投入法》,建立健全義務(wù)教育財政投入的法律制度,同時建立相適應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機制,勿使法律法規(guī)成為一紙空文,將“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”真正的貫徹到義務(wù)教育財政領(lǐng)域。

    3 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制研究成果述評及展望

    統(tǒng)計2006-2015年的文獻(xiàn),從數(shù)量上來看,盡管以義務(wù)教育為主題的研究文獻(xiàn)相當(dāng)多,達(dá)到106 727篇,但是有關(guān)于義務(wù)教育經(jīng)費績效研究的文獻(xiàn)數(shù)量只有1 100篇,約占義務(wù)教育方面總文獻(xiàn)量的0.78%,所以針對義務(wù)教育保障經(jīng)費績效的研究相對較少;從研究視角上看,研究融合了教育學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多門學(xué)科;從研究方法上看,當(dāng)前仍然主要以定性的思辨研究為主,定量的實證研究較少。

    研究義務(wù)教育的文獻(xiàn)總量相當(dāng)多,而研究義務(wù)教育經(jīng)費績效的文獻(xiàn)則很少,僅占總文獻(xiàn)量的0.78%,所以農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費績效方面將有很大的研究空間。在實際的研究過程中,可以采取定量研究的方法,運用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科手段,做到農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費績效的量化研究。

    主要參考文獻(xiàn)

    [1]王蓉.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革述評[J].中國財政,2006(3).

    [2]孫志軍,杜育紅,李婷婷.義務(wù)教育財政改革:增量效果與分配效果[J].北京大學(xué)教育評論,2010(1).

    [3]周鐳,杜育紅.成效與問題:“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制”十年考[J].中小學(xué)管理,2015(7).

    [4]張麗華.西部農(nóng)村義務(wù)教育投入保障制度研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2009.

    [5]范先佐,朱蘇飛.21世紀(jì)以來我國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的改革與完善[J].河北師范大學(xué)學(xué)報:教育科學(xué)版,2010(5).

    [6]胡詠梅,盧珂.“新機制”對義務(wù)教育普及影響的增值性評價——基于西部五省區(qū)縣級入學(xué)率的分析[J].北京大學(xué)教育評論,2010(4).

    [7]侯小娟.國內(nèi)外義務(wù)教育調(diào)研報告[M].北京:中國民主法制出版社,2006.

    [8]石利芳,王愛華,孫樂為.我國義務(wù)教育經(jīng)費投入問題研究——基于經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析[J].教育研究,2011(20).

    [9]鄔志輝,楊衛(wèi)安.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障體系的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型——從體制建設(shè)走向機制建構(gòu)[J].云南師范大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2010(2).

    [10]張麗華,汪沖,張麗華.解決農(nóng)村義務(wù)教育投入保障中的制度缺陷——對中央轉(zhuǎn)移支付作用及事權(quán)體制調(diào)整的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究,2008(10).

    [11]薛海平,丁延慶.我國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革效果調(diào)查研究[J].首都師范大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2010(1).

    [12]張紅偉,郝曉明,朱慧婷.中小學(xué)校校舍安全政策三十年回顧與評析——兼論“汶川地震”為我國校舍安全政策帶來的挑戰(zhàn)與契機[J].清華大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版,2009(1).

    [13]彭萍.義務(wù)教育“兩免一補”政策實施效果評估[J].長沙:湖南師范大學(xué),2011.

    [14]孟航鴻.義務(wù)教育財政問題研究[M].石家莊:河北教育出版社,2010.

    10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.167

    G522.3

    A

    1673-0194(2016)20-0245-02

    2016-09-08

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