學(xué)會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能存在的問題及對策

王喜梅

[摘 要]學(xué)會組織作為改革進(jìn)程中的一個重要角色，將在政府職能轉(zhuǎn)移過程中發(fā)揮重要作用。本文通過分析我國學(xué)會組織的發(fā)展現(xiàn)狀，探討了學(xué)會自身的優(yōu)勢和承接政府職能轉(zhuǎn)移過程中的問題，并提出意見和建議。

[關(guān)鍵詞]學(xué)會承接 職能轉(zhuǎn)移 問題 對策

學(xué)會是隨著社會發(fā)展和科學(xué)進(jìn)步而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，是推進(jìn)國家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要力量。因?qū)W會具有公益性、學(xué)術(shù)性、法定性、組織性、社會政治性，因此在承接政府職能方面具有一定的優(yōu)勢。首先，學(xué)會中聚集了一些優(yōu)秀專業(yè)人員，有一定的權(quán)威和地位，聲譽(yù)較好，知名度較高；其次，學(xué)會是不以營利為目的的社會組織，成員都是一些著名專家、學(xué)者，自身素質(zhì)高，深受廣大民眾的信任；最后，學(xué)會以其學(xué)術(shù)性、技術(shù)性、組織性著稱，能夠承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的一些社會職能。黨的十八大和十八屆二中、三中全會從新的高度對深化行政體制改革做出了全面部署，進(jìn)一步簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，將轉(zhuǎn)移出來的一部分職能交由有資質(zhì)、能問責(zé)、能負(fù)責(zé)的社會組織來承接，因此學(xué)會在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面起著必不可少的作用。

一、政府轉(zhuǎn)移職能的政策

（一）政府轉(zhuǎn)移職能任務(wù)的提出

2003年，黨的十六屆三中全會提出，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。黨的十八屆三中全會公報(bào)指出，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。2014年3月13日，李克強(qiáng)總理在中外記者見面會上表示，簡政放權(quán)開弓沒有回頭箭，“只能一抓到底、一往無前”，顯示了政府推進(jìn)改革的堅(jiān)定決心。改革開放的全面深化，對新時(shí)期科協(xié)組織和科技社團(tuán)更好地服務(wù)社會創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展指明了方向。自覺服從、服務(wù)改革大局，順勢而為，創(chuàng)新實(shí)踐，有序承接好政府改革過程中轉(zhuǎn)移出的社會化服務(wù)職能，是當(dāng)前及今后一段時(shí)間擺在科協(xié)及學(xué)會組織面前的一項(xiàng)重大任務(wù)。

（二）政府轉(zhuǎn)移職能的宗旨

從新中國成立以來到改革開放前，我國政府一直扮演著一個“大包大攬”“大政府、小社會”角色，行政干預(yù)過強(qiáng)。尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府被認(rèn)為無所不能，無所不會，集權(quán)力于一身，法律在政府面前都顯得弱不禁風(fēng)，無視市場監(jiān)管和法律監(jiān)督的作用，權(quán)大于法，凡事政府獨(dú)攬，本該由市場管的政府也管，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，廣大人民群眾熱衷于凡事找政府，將個人的利益完全寄托到政府身上，認(rèn)為政府代表著廣大人民群眾的利益，這樣就造成了政府職能無限擴(kuò)大，行政命令過嚴(yán)，犯了“越俎代庖”“權(quán)責(zé)不分”“管理無序”“眉毛胡子一把抓”的錯誤。

改革開放以來，針對我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“無限統(tǒng)治政府”的一些弊端，我國政府體制進(jìn)行了深入改革，由以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制；由“大政府、小社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?、大社會”；由“無限統(tǒng)治政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢奚浦握保挥伞皺?quán)力政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?zé)任政府”，政府只管自己領(lǐng)域本該由自己管理的事，形成了一種“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務(wù)”的局面。黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)創(chuàng)建服務(wù)型政府，政府將不再包攬一切事務(wù)，政企、政事、政社不斷分開，政府變成了一個權(quán)責(zé)分明、管理有序的政府。

（三）學(xué)會承接政府轉(zhuǎn)移職能的方式

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，改革開放以來，我國公共服務(wù)體系和制度建設(shè)不斷推進(jìn)，公共服務(wù)提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務(wù)供給模式。同時(shí)，與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題，迫切需要政府進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。這就需要政府購買服務(wù)，即通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)按照一定的方式和程序交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。政府購買服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的必要方式，所謂政府購買服務(wù)是將原來由政府直接承擔(dān)的一些服務(wù)職能和事項(xiàng)以政府購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)移給社會組織，這樣將有助于更好地發(fā)揮社會力量在公共事務(wù)管理中的作用，這是全面深化改革，穩(wěn)步推動承接政府職能轉(zhuǎn)移的重大創(chuàng)新實(shí)踐。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確，“十二五”時(shí)期初步形成統(tǒng)一、有效的購買服務(wù)平臺和機(jī)制，到2020年，在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。當(dāng)前和今后一個時(shí)期，大力推廣政府購買服務(wù)是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神，推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)重要工作。堅(jiān)持政府購買和培育扶持并重，把提升社會組織公共服務(wù)能力作為開展購買服務(wù)的基礎(chǔ)性工作，引導(dǎo)社會組織健康、有序發(fā)展。統(tǒng)籌利用現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施，以適當(dāng)方式為社會組織開展服務(wù)創(chuàng)造必要條件，大力支持社會組織開展社會服務(wù)活動。

二、學(xué)會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的困境

（一）政府組織思想保守——職能轉(zhuǎn)而不移

政府職能部門對“轉(zhuǎn)”的理念未完全確立，存在“舍不得”的心理，以往的政府“大包大攬”方式未完全改變，一些工作人員為了自身利益，仍然把自己居于很高的地位，習(xí)慣于以“自我為中心”，即使是轉(zhuǎn)也轉(zhuǎn)得不夠痛快，隨心所欲，打個擦邊球，轉(zhuǎn)出來的職能更多的屬于“代辦代理”范疇，真正將涉及自身利益的東西轉(zhuǎn)出來的少之又少，政府只是口頭上“轉(zhuǎn)”，實(shí)際行動上并未見“移”，政府職能轉(zhuǎn)移并未落實(shí)到實(shí)處，只是虛有其名；有些政府部門對學(xué)會組織承接政府職能未做到“公平公正、公開透明”，存在“走關(guān)系”的現(xiàn)象，把有一些政府背景的學(xué)會當(dāng)成自己的親戚，給予更多的“恩惠”，而對于那些沒有社會關(guān)系和后臺的學(xué)會組織僅流于形式，做做樣子，總之，“政社不分，管辦不分”的狀況沒有徹底改變，學(xué)會組織與政府未形成真正的友好關(guān)系，協(xié)作機(jī)制尚未完全建立，政府對職能轉(zhuǎn)移的認(rèn)識不夠深入，“政社分開、權(quán)責(zé)明確”的社會組織體制的建立舉步維艱。

（二）學(xué)會組織能力欠佳——職能接而難結(jié)

一些學(xué)會組織即使承接了政府轉(zhuǎn)移的職能，由于自身的能力較弱 ，缺乏一些專業(yè)技術(shù)人才和科學(xué)管理人才，學(xué)會成員大多身兼多職，專職人員較少，對于承接政府職能有心無力，工作難以結(jié)束。部分學(xué)會組織活力不足、創(chuàng)新能力較弱、靈活性較差，工作效率低下，治理結(jié)構(gòu)不健全，內(nèi)部管理和監(jiān)督制度不完善。內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范、先天發(fā)育滯后、資金來源較少，后天運(yùn)行遲緩，整體發(fā)展水平較低，存在“不敢接”“接不好”的心理狀態(tài)，致使社會公信力和學(xué)術(shù)權(quán)威性減低。此外，只有個別學(xué)會組織有職稱認(rèn)定、技術(shù)鑒定、標(biāo)準(zhǔn)制度、人才評價(jià)、科技獎勵、決策咨詢和繼續(xù)教育等社會化職能，大多數(shù)學(xué)會還沒有真正接觸此類工作，缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，對承接政府轉(zhuǎn)移的職能望而生畏。

（三）社會公眾認(rèn)可度低——學(xué)會組織單打獨(dú)斗

黨的十八屆三中全會突出強(qiáng)調(diào)了加快轉(zhuǎn)變政府職能的改革進(jìn)程，這是我國改革的最大紅利之一。根據(jù)改革部署，國務(wù)院及各級政府將在今后一段時(shí)間陸續(xù)取消和下放一批行政審批事項(xiàng)，由下一級政府或具有相關(guān)專業(yè)背景的行業(yè)協(xié)會、學(xué)會等社會團(tuán)體來承接這些政府職能。這就意味著，在這次改革過程中，各級社會組織將成為政府放權(quán)和實(shí)施社會服務(wù)職能的重要載體，承擔(dān)著輸送政府職能重要的“傳送帶”角色。對于各級學(xué)會來說，這無疑是一次難得的轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇，更是一次檢驗(yàn)自身能力和水平的機(jī)會。然而，學(xué)會因其專業(yè)人員較少、機(jī)制不健全、工作效率低，故而社會認(rèn)可程度不高。政府職能轉(zhuǎn)移的目的是把公共職能向社會導(dǎo)出，把更適合放在社會上實(shí)施的公共職能交由社會組織承擔(dān)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中提出，我國要加快改革攻堅(jiān)步伐，推進(jìn)行政體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，注重“培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導(dǎo)其參與社會管理和服務(wù)”。學(xué)會是社會組織的一份子，僅靠學(xué)會承接政府轉(zhuǎn)移出來的社會公共服務(wù)職能無異于紙上談兵，單槍匹馬，一個人的力量是有限的，只有將其他的社會組織，諸如協(xié)會、商會、社會團(tuán)體等聯(lián)合起來，才能取得事半功倍之效。

（四）規(guī)范性制度約束不夠——職能轉(zhuǎn)接無序

學(xué)會承接政府職能轉(zhuǎn)移正處于摸索狀態(tài)，轉(zhuǎn)移缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，政府如何脫離自己曾經(jīng)的主導(dǎo)地位，哪些職能可以轉(zhuǎn)，哪些不可以轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)給誰、怎樣轉(zhuǎn)、誰承接、誰協(xié)調(diào)、怎樣承接、怎樣落到實(shí)處缺乏一個強(qiáng)有力的約束機(jī)制和規(guī)范制度，這樣不利于承接職能的有序推進(jìn)，難以取得突破性進(jìn)展，而且學(xué)會承接政府職能也缺乏監(jiān)督和評估細(xì)則，雖然在個別地區(qū)已進(jìn)行了探索，下發(fā)了一些規(guī)章條例，但是實(shí)效不大，體制機(jī)制層面缺乏嚴(yán)格的制約機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，仍需強(qiáng)有力的制度約束，否則政府職能轉(zhuǎn)移的工作無異于“摸著石頭過河”。

三、學(xué)會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的構(gòu)想

（一）政府組織突破傳統(tǒng)保守觀念——兼顧“轉(zhuǎn)”和“移”

政府應(yīng)走出傳統(tǒng)的政府與社會組織之間關(guān)系的“窠臼”，革除傳統(tǒng)的“家長式作風(fēng)”和“個人專制主義”，充分認(rèn)識學(xué)會組織在提供公共服務(wù)、培育社會資本等方面的重要功能，把政府和社會組織擺到“平起平坐”位置，這樣才可能真正構(gòu)建起政府部門與學(xué)會組織的新型合作伙伴關(guān)系。

政府參與經(jīng)濟(jì)活動的主體地位要逐步讓位給社會和市場，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會化。政府的權(quán)力關(guān)系必須調(diào)整，政府的職能必須轉(zhuǎn)變，走向以服務(wù)為中心的管理。行政部門工作人員要從傳統(tǒng)的思維定勢中走出來，在工作中形成“平等關(guān)系”，要真正把“舍不得”“不敢放”的觀念棄之腦后，政府部門與學(xué)會組織之間真正實(shí)現(xiàn)“政社分開”“管辦分離”，形成友好的合作伙伴關(guān)系，真正吃透“簡政放權(quán)”的內(nèi)涵，改變傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型模式，真正把職能轉(zhuǎn)移出去，建立“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，打造一個讓人民滿意的“服務(wù)型”的有限政府。

（二）加強(qiáng)學(xué)會組織自身能力建設(shè)——加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

學(xué)會要履行好所承擔(dān)的職能，除了充分發(fā)揮學(xué)會的優(yōu)勢外，必須加強(qiáng)學(xué)會的管理，搞好自身建設(shè)，尤其是專業(yè)人才和能力建設(shè)，培育一批高、精、尖的專職人員，千方百計(jì)地引進(jìn)技術(shù)和人才，發(fā)揚(yáng)開拓創(chuàng)新精神，培養(yǎng)靈活應(yīng)變的品質(zhì)，提高自身的能力。學(xué)會加強(qiáng)了能力建設(shè)，競爭力提高，就能贏得市場的份額，就能經(jīng)受住政府將職能轉(zhuǎn)移給學(xué)會的考驗(yàn)。一是要堅(jiān)持民主辦會的原則，建立一支廉潔奉公、具有開拓創(chuàng)新精神的學(xué)會干部隊(duì)伍，始終保持昂揚(yáng)的斗志和務(wù)實(shí)的作風(fēng)。二是堅(jiān)持以人為本，突出會員的主體地位。學(xué)會工作是一項(xiàng)服務(wù)“社會人”的公共職能，只有以人為中心開展各項(xiàng)工作，滿足人的需求，得到人的認(rèn)可，全心全意搞好服務(wù)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體實(shí)踐中創(chuàng)先爭優(yōu)，才能使服務(wù)水平達(dá)到最優(yōu)化。三是狠抓當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，堅(jiān)持履行好政府職能與做好學(xué)會其他工作并重，加強(qiáng)學(xué)會的組織建設(shè)、制度建設(shè)、能力建設(shè)和思想建設(shè)，建立健全學(xué)會的自律監(jiān)督機(jī)制，使學(xué)會管理規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，樹立學(xué)會良好的社會形象。學(xué)會組織要加強(qiáng)職稱認(rèn)定、技術(shù)鑒定、標(biāo)準(zhǔn)制度、人才評價(jià)、科技獎勵、決策咨詢和繼續(xù)教育等社會化職能的建設(shè)。

（三）強(qiáng)化學(xué)會職能，提升社會公眾認(rèn)可度——聯(lián)合其他社會組織

要強(qiáng)化學(xué)會職能，在加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流、科普活動、咨詢培訓(xùn)、繼續(xù)教育、組織建設(shè)、辦好期刊的同時(shí)，必須抓好學(xué)會的管理工作。要發(fā)揮學(xué)會的綜合優(yōu)勢，加強(qiáng)社會資源開發(fā)，大力發(fā)展會員（包括團(tuán)體和個人），形成多層次的會員結(jié)構(gòu)。要努力做到學(xué)會活動社會化、學(xué)術(shù)活動多樣化、學(xué)會工作信息化，只有這樣，才能提高學(xué)會的活力、凝聚力和吸引力。學(xué)會要提高知名度，就要大力宣傳自身的優(yōu)勢，塑造一些專職人才，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和管理機(jī)制，主動爭取政府職能轉(zhuǎn)移，不能被動地“等、靠、要”。要不斷提高自己的服務(wù)能力和管理能力，充分調(diào)動一切有利因素為自身的發(fā)展服務(wù)。要聯(lián)合其他社會組織，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，一起承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能。承接政府轉(zhuǎn)移職能是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，僅靠學(xué)會組織的力量無異于單槍匹馬，還需要其他諸如社會團(tuán)體、協(xié)會、商會等組織的配合才能迅速承接政府轉(zhuǎn)移的職能，否則難以取得良好的實(shí)效。

（四）提高制度約束力——規(guī)范職能承接程序

對于政府職能的有效承接，由于缺乏明確的法律法規(guī)和監(jiān)督及問責(zé)機(jī)制，因此要從國外學(xué)習(xí)一些切實(shí)可行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對政府轉(zhuǎn)移與社會組織承接的具體職能進(jìn)行明確規(guī)定，建立一套切實(shí)可行的“轉(zhuǎn)”與“接”的制度體系，做到轉(zhuǎn)移與承接的有序、合理、公開透明和有章可循。

政府購買服務(wù)雖然在歐美國家取得了良好的效果，已有成熟的經(jīng)驗(yàn)和完善的機(jī)制，但在我國，政府購買服務(wù)卻始終處于探索階段，工作效率難以提高。在2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。會議要求，制定政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。同時(shí)，要按照公開、公平、公正的原則，嚴(yán)格程序，強(qiáng)化競爭，通過優(yōu)勝劣汰來確定承接主體，并嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。具體做法是：在既有預(yù)算中安排支出，以事定費(fèi)，規(guī)范透明，強(qiáng)化審計(jì)。同時(shí)，建立嚴(yán)格的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制，全面公開購買服務(wù)的信息，建立由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的評審機(jī)制，評價(jià)結(jié)果向社會公布。因此，需要健全我國政府購買服務(wù)的法律法規(guī)，完善政府購買服務(wù)的實(shí)施細(xì)則，借鑒歐美國家在政府購買服務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)，“按照選定服務(wù)項(xiàng)目—社會公布—資質(zhì)認(rèn)定、招標(biāo)管理—過程管理、監(jiān)督—績效考核—結(jié)算”最基本的流程來嚴(yán)格實(shí)施，努力做到程序規(guī)范化，法律保障化，工作普及化。

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