美國公立大學的“私營化”轉(zhuǎn)向：根源與問題

王鑠

摘 要：美國公立大學曾長期得到各級政府的財政支持，但20世紀70年代末以來，政府資助的不斷下降使得公立大學陷入財政危機之中。為此，美國公立大學紛紛利用增加學雜費收入、爭取慈善捐贈、利用學術(shù)創(chuàng)收、開展商業(yè)化社會服務(wù)項目等手段增加收入，但也帶來了影響教育公平、影響本科教育質(zhì)量、大學社會契約破裂、公立大學使命模糊等諸多問題。

關(guān)鍵詞：美國；公立大學；私營化

政府財政支持政策轉(zhuǎn)向：公立大學財政收入市場化

在美國，“多數(shù)大學，不論公立大學還是私立大學，都是靠‘公共收入和‘私人收入的結(jié)合來維持運行的”[1]，公立院校與私立院校之間的根本差異在于學校運營經(jīng)費中公共經(jīng)費的比例和與公共財政的關(guān)聯(lián)程度。直接的政府撥款是公立大學的主要經(jīng)費來源，學費收入占大學運營經(jīng)費的比例很低；而私立大學源自于社會捐贈的政府轉(zhuǎn)移支付的比例卻很小，主要依靠學生繳納的學費維持學校運營。例如：在1974至1975學年，公立大學的平均學費為599美元，而私立大學的人均學費則為2，614美元。

從第二次世界大戰(zhàn)后到20世紀80年代初，是公立高校發(fā)展的“黃金時代”。由于受到來自州政府和聯(lián)邦政府的撥款資助，美國公立大學幾乎無須擔心辦學經(jīng)費問題。但自1983年后，各州經(jīng)歷了周期性收支不抵的財政危機，促使政府對高等教育資助的態(tài)度發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，高等教育變成了越來越昂貴的事業(yè)，政府對公立大學的財政支付壓力也隨之增加。為了減輕財政壓力，美國政府改變了對公立大學的財政支持政策，引入新管理主義理念，對公立大學的公共經(jīng)費使用效率提出問責，制定政策鼓勵公立大學為科研經(jīng)費競爭，利用教育券制度鼓勵學校為學生競爭。引導公立大學向市場要資源，實現(xiàn)了降低政府支出壓力的既定目標。州政府一直是公立大學的主要財政資助者，在20世紀80年代初，州政府撥款占公立大學經(jīng)費45%以上，到2010年，這一比例已經(jīng)下降到不足25%。政府對公立大學的財政支持力度在公立大學收入結(jié)構(gòu)中的比例顯著下降，只是政府政策轉(zhuǎn)向的外顯結(jié)果，更為深層的結(jié)果是開啟了公立大學“私營化”的大幕。為了應(yīng)對來自政府收入的減少，公立大學不得不采取更為市場化的措施來增加財政收入，以應(yīng)對自身面臨的財政緊張局面，這也使得公立大學出現(xiàn)了一些學者所謂的“私營化”特征。盡管學界對“私營化”這一現(xiàn)象是否存在以及這一概念的內(nèi)涵仍然存在爭議，但不可否認的是，從收入來源來看，公立大學越來越像公司或者私立大學，許多公立大學更適合被附上“州府輔助”（state-assisted）而非“州府資助”（state-supported）的標簽[2]，甚至有人戲謔地認為這一標簽可能有朝一日會演變?yōu)閱渭冇脕肀碚鞴⒋髮W位置的信息，如“坐落于州”（state-located）。

從依賴撥款到自力更生：公立大學的市場化應(yīng)對策略

1. 大幅增加學雜費收入

大學首先把目光投向了大學的主要“顧客”—學生。即使在政府大力支持公立高等教育的19世紀中期，公立大學也會象征性地收取一定的學費。面對州政府撥款在公立高校收入中所占份額的逐年走低，公立大學為了保持自身在高等教育市場的競爭性與維持收支平衡，不斷提高學費成為其可以依靠的主要收入。近年來，在美國公立高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)了學費制定權(quán)“去中心化”的特征，雖然各州制定的政策各不相同，但公立高校在制定學費標準問題上普遍獲得了更大的權(quán)力。20世紀80年代以來，美國多個州為公立大學通過收取學雜費增加收入的做法提供了政策支持。30年來，美國公立高校平均學雜費保持持續(xù)增長態(tài)勢，幾乎每十年就會出現(xiàn)一次30%左右的大幅增長。

提高學費這種最直接、最可靠的增收方式，使得公立大學與私立大學運營機制更為趨同。從1985年到2000年，四年制公立高校的學費上漲了69%，接近于四年制私立大學82%的上漲幅度[3]。公立高校學雜費的上漲由州內(nèi)學生、州外學生和國際學生共同承擔，增加州內(nèi)學生學雜費往往遭遇強勁的抵制，所以公立高校更愿意招收更多州外學生和國際學生，這兩類學生的學雜費相對更高，而且很少給州政府和公立高校制造外部壓力。

2. 積極爭取慈善捐贈

美國高等教育慈善捐贈的歷史與美國高等教育的歷史大致相當，這是因為美國第一所高等教育機構(gòu)—哈佛學院—建立在慈善捐贈的基礎(chǔ)上，并在其成立后的第三年即開始了尋求私人捐贈的歷程。在美國私立高等教育發(fā)展的三個世紀里，慈善捐贈一直作為辦學經(jīng)費的重要補充，助推美國私立高校發(fā)展壯大，籌款也成為美國私立高校管理的重要工作。但在公立大學方面，由于有州政府穩(wěn)定的財政支持，自主籌款工作一直處于高校管理的邊緣地位。一些公立大學也會在重要的紀念日啟動籌款運動，但是不會如私立高校一樣持續(xù)開展類似活動。例如：印第安納大學在1921年啟動了為期三年的紀念日籌款活動，直到1965年才再一次開展籌款活動。[4]20世紀末以來，政府財政支持的大幅減少迫使公立高校不得不學習私立高校的籌款模式。要在大學排行榜盛行的時代取得相對優(yōu)勢，公立高校不僅要與其他同樣處于經(jīng)濟困難中的公立高校競爭，還要與更具籌款經(jīng)驗的私立高校比拼，這就需要公立高校從校友和社會爭取更多的私人捐贈。早在1991年，曾任加州大學校長的克拉克·克爾指出，“無論對公立高校還是私立高校來說，籌款已經(jīng)日益成為獲得競爭優(yōu)勢的重要機制”。2004年，時任賓州州立大學校長的格拉漢姆·史佩納（Graham Spanier）將籌款作為為期三年的“專門投資”的關(guān)鍵組成部分。[5]

3. 引入學術(shù)資本主義

希拉·斯勞特（2008）和拉里·萊斯利（2008）在其《學術(shù)資本主義：政治、政策和創(chuàng)業(yè)型大學》一書中，將學術(shù)資本主義定義為“院校及其教師為確保外部資金的市場活動或具有市場特點的活動”[6]，斯勞特和萊斯利所謂的“院?！敝饕侵腹⒀芯啃痛髮W。她們指出，研究型大學和教學科研人員愿意與企業(yè)和政府開展基于商業(yè)革新的合作，是受到聯(lián)邦和州政府財政支持減少的影響。為了應(yīng)對傳統(tǒng)收入的減少，自20世紀90年代始，公立大學變得愈發(fā)具有創(chuàng)業(yè)精神。大學努力減少對傳統(tǒng)收入的依賴體現(xiàn)在尋找新的創(chuàng)收機會，這一目標主要通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓過程來實現(xiàn)，即將學術(shù)創(chuàng)新申請專利并授權(quán)產(chǎn)業(yè)界使用。[7]除此之外，許多大學還通過創(chuàng)建附屬公司、科技園等途徑促進技術(shù)轉(zhuǎn)化，尋求獲得更多的市場化收益。

當然，聯(lián)邦政府20世紀80年代以來陸續(xù)發(fā)布的批準競爭型研發(fā)政策的立法（《貝伊—多爾法案》《史蒂文森—威德勒技術(shù)革新法案》《小企業(yè)革新發(fā)展法案》《全國合作研究法案》等）將公立大學的市場化收入合法化。同時，由于允許利潤分成，為公立大學教學科研人員參與校企合作提供了動力。

4. 啟動商業(yè)化社會服務(wù)項目

除上述幾項公立大學普遍采用的經(jīng)常性應(yīng)對策略外，公立大學還積極利用自身擁有的各種資源通過商業(yè)化社會服務(wù)項目獲得額外收益。一是大學擁有具備高度專業(yè)化水平和廣博知識儲備的教師隊伍，他們不僅肩負教學、科研任務(wù)，還能夠參與社會服務(wù)項目，如為滿足勞動力市場的需要，提供暑期課程、短期課程、網(wǎng)絡(luò)課程；為滿足公司企業(yè)的發(fā)展需要，提供咨詢服務(wù)。二是大學擁有豐富的附屬機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和不動產(chǎn)資源，甚至大學品牌本身就是重要的文化資本，通過出租、合作等形式，這些資源能夠幫助大學獲得源源不斷的收益。

市場化對策的后遺癥：引發(fā)和強化了某些教育問題

1. 教育公平問題惡化

州政府資助公立高等教育力度的持續(xù)降低，使得公立高校不得不采取主動措施以彌補學校以往由州政府承擔的經(jīng)費缺口，學雜費無疑是最直接、最可控的增收方式。唯一的障礙在于州政府對于學雜費漲幅的控制，但是現(xiàn)實情況是州政府無法恢復到高等教育黃金時期對公立高等教育資助水平，所以州政府無法采取實質(zhì)性措施防止公立高校學雜費的持續(xù)上漲。20世紀90年代，高學費或高資助成為引導改革的方案，這也很大程度受到州政府所面臨的財政壓力的驅(qū)使。[8]這一方案的主要問題在于，來自聯(lián)邦政府和州政府的資助無法跟上學雜費上漲的幅度。隨著聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)向以貸款作為資助的主要形式，州政府大學的資助由基于需要的資助轉(zhuǎn)向基于能力的資助，來自低收入家庭的學生即使獲得最高限度的資助（包括貸款在內(nèi)）也支付不起高昂的學雜費，無法按時畢業(yè)，亦或在畢業(yè)后面臨巨額的債務(wù)。在這種情況下，更多低收入家庭的學生只能選擇進入公立兩年制學院進行學習。來自高收入家庭的學生將在高等教育中獲得更大優(yōu)勢，稅收減免政策、基于能力的獎學金制度客觀上更有利于來自高收入家庭的學生，而他們并不缺少這筆資助，甚至有能力支付更加優(yōu)質(zhì)的私立大學的學費。此外，無需提供資助并能夠承擔更多學雜費的州外學生和國際學生似乎更容易獲得經(jīng)費緊張的公立大學的青睞。[9]公立大學學雜費的增長不僅限制了低收入家庭學生高等教育的選擇范圍，還有可能抹殺了他們接受高等教育的機會，這實際上影響了不同社會階層接受教育的平等權(quán)利。

2. 本科教育質(zhì)量下降

大學的根本職能是教學，主要是指針對本科生的教學。但是在公立高等教育私營化的趨勢下，本科生教育質(zhì)量并沒有隨著持續(xù)攀升的學雜費不斷改善，反而頻頻受到詬病。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)受到公立大學內(nèi)部兩方面因素的共同作用：學術(shù)資本主義和辦學經(jīng)費緊張。一是學術(shù)資本主義在各國高等教育中大行其道，在美國公立研究大學同樣擁有廣闊的市場，因為科研水平和成果能夠給公立研究型大學帶來各級政府的科研基金和合同撥款，“學術(shù)漂移”中教學型大學同樣需要這筆撥款來補充辦學經(jīng)費；二是與科學研究相比，教學無法給大學帶來更多收益，教學質(zhì)量難以衡量，尤其經(jīng)費緊張、政府生均資助減少的情況下，大學將更多經(jīng)費投入到科研當中更被視為理性的選擇。一些公立大學通過采取擴大班額、減少課程數(shù)量、用網(wǎng)絡(luò)課程取代面授課程、雇傭兼職講師等形式減少教學投入。這些改革措施必然會給教學帶來巨大沖擊，勢必影響本科生教育質(zhì)量。

3. 大學與政府的契約關(guān)系破裂

自19世紀中期《莫雷爾法案》頒布之日起，美國進入了公共投資建設(shè)公立大學的新時代，公立大學建設(shè)成為增加高等教育入學率、促進經(jīng)濟發(fā)展的國家戰(zhàn)略。在一個多世紀的時間內(nèi)，尤其在美國高等教育大眾化時期，公立高等教育有效補充了私立非盈利高等教育。但是，隨著各州普遍將學生獎助政策由基于需要的助學金向績優(yōu)獎學金和貸款轉(zhuǎn)變，公立大學競相招收績優(yōu)獎學金獲得者以獲得州政府的學生援助款。這種招生策略有利于公立大學獲得更多穩(wěn)定的收入，但無益于增加高等教育入學機會，某種程度上違背了公立大學建立的初衷。與此同時，由于受到政府資助公立高等教育思路轉(zhuǎn)變的影響，曾經(jīng)作為贈地學院和公立研究型大學基本職能之一的社會服務(wù)已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)化的收費項目。商業(yè)化社會服務(wù)收費不僅成為公立大學預算的組成部分，也被提供專業(yè)咨詢服務(wù)的教師們視為個人專長和勞動的報酬。商業(yè)化社會服務(wù)破壞了政府和公立大學訂立的契約。盡管在公立大學公共資助減少的過程中政府難辭其咎，但是公立大學過度的商業(yè)化社會服務(wù)行為仍無法獲得社會的認同。

4. 公立大學使命的模糊

大學使命一直是高等教育界長期爭論的焦點問題，在應(yīng)對財政危機的過程中，美國公立大學的公益性社會服務(wù)，讓位于維持生計的市場化服務(wù)。在過去20多年里，市場化的服務(wù)，如醫(yī)院、校級體育活動和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等在數(shù)量和規(guī)模上都有增加。但在許多校園里，花費在學術(shù)項目上的經(jīng)費還不到大學總預算的一半。這些外部的商業(yè)活動對大學的基本目的來說是離題的，但它們卻消耗著與其重要性不成比例的大量時間、精力和財政資源。[10]這一現(xiàn)象直接體現(xiàn)在大學校長的遴選標準和工作內(nèi)容中。傳統(tǒng)上，校長是教師的代表，平等中的第一人。但是今天，校長選聘也不再關(guān)注其學術(shù)業(yè)績，轉(zhuǎn)而開始看重他們管理大型法人機構(gòu)的能力[11]。據(jù)美國《高等教育紀事報》（《Chronicle of Higher Education》）的調(diào)查顯示：大部分四年制院校的校長每天都會花一部分時間用來籌款，另一個最常見的日?；顒泳褪翘幚韺W校預算和財務(wù)問題[12]。

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