國內(nèi)外保障性住房后續(xù)管理經(jīng)驗啟示

周軼洲

“十二五”期間，我國建設(shè)保障性住房3600萬套、保障覆蓋面達(dá)到20%左右，有效改善了住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)了房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。從2014年開始，新建的保障性住房已集中入住，各地在后續(xù)管理方面普遍面臨著新的課題。本文選取了5個國家、5個國內(nèi)城市和地區(qū)在保障房后續(xù)管理方面具有代表性的做法，總結(jié)提煉典型經(jīng)驗，以期為管理實踐提供參考借鑒。

一、國外保障房后續(xù)管理經(jīng)驗

1.新加坡：分級設(shè)置定期更新保障房配套設(shè)施滿足居住需求

“組屋”是新加坡政府為中低收入家庭設(shè)計建造的不同類型的保障性住房，包括建設(shè)發(fā)展局組屋、三代組屋、執(zhí)行公寓、執(zhí)行共管公寓、私人組屋、樂齡公寓等品種，供不同收入層次、代際結(jié)構(gòu)、年齡階段的家庭承租或購買。

在配套設(shè)施方面，組屋通過層級體系實現(xiàn)供需平衡。第一級為市鎮(zhèn)中心，集中了交通換乘、商業(yè)、文化、娛樂、衛(wèi)生等功能性設(shè)施；第二級為鄰里中心，服務(wù)半徑約800米，配置小超市、診所等居民日常生活服務(wù)設(shè)施；第三級為社區(qū)中心，服務(wù)周邊居民，配置為老人和兒童服務(wù)的健身、游戲設(shè)施，付費設(shè)施使用價格較為低廉。通過合理分級與功能統(tǒng)籌，配套設(shè)施可滿足多層次需求，并得到充分利用。此外，政府還會定期組織粉刷組屋、更新設(shè)施。

2.韓國：采取貨幣補貼手段通過住房租賃市場實現(xiàn)有效保障

韓國的住房租賃制度成熟、市場活躍。求租方將一定數(shù)額的押金交給房主并簽訂租房合同，便可享有住房使用權(quán)，這種押金即“傳貰金”。在首爾等大城市，傳貰金一般占房屋總價的30%至50%。在合同有效期內(nèi)，租方對房屋的使用權(quán)以及對傳貰金的所有權(quán)均受法律保護(hù)。合同期滿（一般為2年）不再續(xù)約時，房主原數(shù)退還傳貰金。

為了使住房保障與社會化租房制度有效銜接，韓國允許剛組建家庭的年輕人到住宅公社申請傳貰金優(yōu)惠貸款；對于暫時難以湊足傳貰金的求租人，準(zhǔn)予銀行發(fā)放不超過總金額60%的貸款；一些公司還將為租房員工提供優(yōu)惠利率為2%（遠(yuǎn)低于銀行利率）、總額在1.5億韓元以下的租房貸款作為一項福利。這些政策和服務(wù)促進(jìn)了“傳貰房”制度的普及、培育了住房租賃市場，解決了暫時買不起房的都市人住房困難，也避免了集中建設(shè)保障性住房面臨的資金壓力和后續(xù)管理問題。

3.俄羅斯：通過法令明確公租房準(zhǔn)入條件及后續(xù)管理的規(guī)定

“公租房”是俄羅斯最主要的保障性住房，產(chǎn)權(quán)為項目所在地政府所有，住戶無權(quán)將其出售、贈予或作為遺產(chǎn)指定繼承。

2005年3月1日，俄聯(lián)邦頒布新的《住宅法》，規(guī)定法令生效后被社會保障局認(rèn)定為低收入的家庭和法令頒布前登記住房面積未達(dá)標(biāo)的家庭可申請承租公租房。按照租賃合同，承租家庭每月需按時繳納最低限額的租金，每平方米1.5盧布至1.8盧布。承租家庭增加長期居住人口，需征得產(chǎn)權(quán)所屬部門同意方可辦理新增人口入住手續(xù)；公租房居住環(huán)境遭到人為破壞，產(chǎn)權(quán)所屬部門可以拒絕為新增人口辦理入住手續(xù)，承租家庭人均居住面積也將縮減到10平方米以下。

二、國內(nèi)城市和地區(qū)管理特色

1.北京市：公租房項目探索多項管理創(chuàng)新

近年來，北京市逐步健全“租售并舉，以租為主”的住房保障體系，目前保障形式包括棚戶區(qū)改造安置房、經(jīng)適房、限價房、公租房（含廉租住房）、租房補貼等?！笆濉逼陂g完成了100萬套保障性住房建設(shè)籌集任務(wù)。

北京市公租房建設(shè)籌集任務(wù)由各區(qū)落實，后期運營管理也實行“誰持有誰管理”模式。北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會負(fù)責(zé)建設(shè)融資，制定相關(guān)政策程序，統(tǒng)籌組織房源分配。在配套支持政策上，通過人口輸出區(qū)支付輸入?yún)^(qū)建設(shè)資金補貼、承擔(dān)保障房項目配套大型非經(jīng)營性公建建設(shè)任務(wù)等方式平衡責(zé)權(quán)利，提高人口輸入?yún)^(qū)接收管理積極性。在社會管理服務(wù)上，明確市級職能部門在后續(xù)管理中的職責(zé)分工和屬地區(qū)管理責(zé)任，確保公租房承租家庭享受均等的社會保障、勞動就業(yè)、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務(wù)教育等公共服務(wù)。在項目運營管理上，區(qū)住房保障管理部門以購買服務(wù)形式建立駐項目服務(wù)站，統(tǒng)一開展經(jīng)租管理、物業(yè)管理、監(jiān)督管理等工作。

2.上海市：健全大型保障房基地建管體系

上海市在構(gòu)建共有產(chǎn)權(quán)保障房、公租房（含廉租住房）、征收安置房和舊住宅綜合改造“四位一體”，租售并舉的住房保障體系同時，探索建設(shè)大型保障房基地?！笆濉逼陂g，共建設(shè)籌集保障性住房100萬套。

在資金籌措上，大型保障房基地以上海市屬五大集團為投資建設(shè)主體，依托企業(yè)實力和銀團貸款落實建設(shè)資金。在交通出行上，結(jié)合城市空間布局合理設(shè)置公共交通線路，多層次、多方向與軌道交通接駁，優(yōu)化通勤距離。在配套設(shè)施上，一方面充分利用基地臨近區(qū)域配套資源、最大限度地發(fā)揮功能輻射作用；另一方面將保障房和商品房搭配建設(shè)，節(jié)約配套公建開發(fā)成本，共享服務(wù)設(shè)施。在管理組織上，以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手，上海市住房保障和房屋管理局（注：2015年該機構(gòu)已撤銷，職能并入上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會）指導(dǎo)各區(qū)成立住房保障中心，負(fù)責(zé)資格審核、配租配售及保障房供后管理；大型保障房基地還在項目屬地區(qū)協(xié)調(diào)下成立多部門參加的管委會或社區(qū)中心，提高管理服務(wù)水平，自2011年入住至今運轉(zhuǎn)平穩(wěn)。

3.香港特別行政區(qū)：司法支持申報退出機制

我國香港地區(qū)的公屋制度已實施了半個世紀(jì)，目前全港約有30%以上人口租住在政府提供的公屋里。公屋建設(shè)品質(zhì)和環(huán)境不低于商品房，配套設(shè)施一應(yīng)俱全，而租金（含物業(yè)費）僅相當(dāng)于市場租金的1/3。

公屋申請家庭在申請時、輪候中和入住前要三次申報收入和資產(chǎn)情況，內(nèi)容包括土地、房產(chǎn)、車輛及銀行活定期存款、有價證券等。在公屋居住滿10年的承租家庭，其后每2年須申報收入和資產(chǎn)一次。如果家庭收入或資產(chǎn)超過限額，便要繳納原標(biāo)準(zhǔn)1.5或2倍的租金；一旦兩項標(biāo)準(zhǔn)都超過，便要繳納市場租金。繳納市場租金一年后，如果兩項標(biāo)準(zhǔn)都沒有下降，就要搬出公屋。承租家庭如在申報收入或資產(chǎn)時弄虛作假，一經(jīng)定罪，最高可判罰款5萬港幣及監(jiān)禁6個月。法律賦予香港房屋委員會調(diào)查取證的權(quán)力，包括銀行在內(nèi)的機構(gòu)都要配合調(diào)查。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗做法帶來的啟示

1.健全制度立法建設(shè)

公共管理的權(quán)力應(yīng)由法律賦予，并對權(quán)力內(nèi)涵、行使范圍和相關(guān)責(zé)任進(jìn)行限定。住房保障屬于公共管理范疇，法制環(huán)境是最重要的外部支持因素之一。目前國家層面尚無住房保障立法，部分省市雖在這一領(lǐng)域率先進(jìn)行了探索，但仍存在一些問題。

以天津市為例，自2012年起實施的《住房保障管理辦法》屬于政府性規(guī)章，效力較低、涵蓋內(nèi)容也需要隨實踐的深化進(jìn)一步豐富和拓展。由于保障性住房后續(xù)管理涉及項目運營管理（包括經(jīng)租管理、物業(yè)管理）、保障資格監(jiān)督管理以及社會管理服務(wù)等方面，內(nèi)容廣泛、綜合性強、操作執(zhí)行環(huán)節(jié)多，且存在違規(guī)查處、退出等難點，工作的順利開展更加需要于法有據(jù)?！笆濉逼陂g，應(yīng)參照俄羅斯、我國香港等國家和地區(qū)住宅及住房保障立法經(jīng)驗，從內(nèi)容上完善住房保障制度立法，對保障房后續(xù)管理重點給予闡釋和明晰；在效力上進(jìn)一步升級，以條例或法規(guī)形式對保障房后續(xù)管理屬地化模式進(jìn)行規(guī)范，為違規(guī)查處、退出等工作提供更大支持。

2.強化責(zé)任體系建設(shè)

保障房后續(xù)管理還需要在立法保障的前提下，進(jìn)一步健全和強化責(zé)任體系，以點帶面，突出系統(tǒng)性、合理性和可操作性，形成扎實穩(wěn)定的管理基礎(chǔ)。

在主要管理部門職責(zé)范圍方面，香港特別行政區(qū)房屋委員會在住房保障政策執(zhí)行管理的基礎(chǔ)上，兼具了保障房后續(xù)管理監(jiān)督執(zhí)法或社區(qū)管理職能；北京市、上海市也由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（管理）委員會集中整合了多部門住房保障職能，并主動向保障房后續(xù)管理領(lǐng)域延伸。這樣，既有助于牽頭部門綜合掌握保障房后續(xù)管理情況、統(tǒng)籌組織管理工作，也便于區(qū)、街建立相應(yīng)的管理機構(gòu)，提高運行效率、實現(xiàn)“服務(wù)下沉”。

在條塊權(quán)責(zé)劃分與銜接方面，圍繞“落實屬地管理”這一核心原則，北京市在“條”的方面進(jìn)行了新的探索，職能部門組建基層工作站，承擔(dān)起社區(qū)建設(shè)、居住管理方面的任務(wù)。以“條”促“塊”，為屬地管理提供具體依托，證明了屬地化移交的實質(zhì)不是“條”的管理完結(jié)和“塊”的照單全收，而是“條”為“塊”的需求發(fā)揮服務(wù)功能的開始，有效促進(jìn)了保障房后續(xù)管理主體、內(nèi)容的銜接與融合，有利于構(gòu)建起完整順暢的網(wǎng)絡(luò)。

3.完善長效機制建設(shè)

保障性住房后續(xù)管理不是孤立存在的片段，只有將項目建設(shè)、運營、監(jiān)管、服務(wù)有機結(jié)合，才能真正構(gòu)建后續(xù)管理長效機制。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個方面著力強化：

一是學(xué)習(xí)新加坡、上海市經(jīng)驗，在城市空間布局中優(yōu)先考慮障房項目規(guī)劃選址，保證配套齊全、交通便利，并通過配建、插建等形式合理化解集中建設(shè)帶來的后續(xù)管理壓力，促進(jìn)持續(xù)良性運行。

二是借鑒韓國貨幣化、市場化住房保障手段，把解決中低收入家庭住房困難這項工作與促進(jìn)房地產(chǎn)健康市場發(fā)展密切結(jié)合起來，通過政策性補貼引導(dǎo)住房消費，有效豐富保障性住房后續(xù)管理內(nèi)涵和外延。

三是參考香港特別行政區(qū)加強住房保障對象監(jiān)管核查的做法，拓展部門間信息共享范圍、加強聯(lián)動配合，提高系統(tǒng)管理精確性和違規(guī)查處及時性；健全懲戒機制、提高違規(guī)成本，以發(fā)揮警示作用。

四、探索建立保障房后續(xù)管理長效機制

結(jié)合我國國情，筆者建議在保障性住房后續(xù)管理實踐層面從以下四個方面入手，建立操作性強、可持續(xù)發(fā)揮效力的運行機制：

一是保障性住房后續(xù)管理要上升到住房保障規(guī)劃層面統(tǒng)籌謀劃，在制度立法和司法執(zhí)行中重點關(guān)注監(jiān)督管理、違規(guī)清退等工作難點，并通過加大政策支持力度、提升信息共享水平等途徑落到實處。

二是制定并推行保障性住房后續(xù)管理涉及的屬地管理、行業(yè)管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，落實責(zé)任、明確分工，加強建設(shè)與管理銜接，健全基層服務(wù)機構(gòu)，使后續(xù)管理有章可循，確保“條塊結(jié)合”、有序組織。

三是對大型保障性住房居住區(qū)、保障房集中片區(qū)和遠(yuǎn)年入住的項目開展完善配套工程，內(nèi)容包括市政設(shè)施、配套公建、社區(qū)管理、物業(yè)服務(wù)、綠化景觀、交通出行等方面，積極建設(shè)“美麗社區(qū)”。

四是在保障性住房后續(xù)管理領(lǐng)域引入專業(yè)化、市場化管理思路和舉措，創(chuàng)新和完善項目運營管理、社會管理，使公共資源發(fā)揮最大效益，讓保障性住房居住群眾享受到高質(zhì)量、均等化服務(wù)。

陳品祿/責(zé)任編輯