從宏觀全局看“三農(nóng)”政策走向

■韓俊

從宏觀全局看“三農(nóng)”政策走向

■韓俊

“十三五”時期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜，困難挑戰(zhàn)日益增多。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的大背景下，面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本攀升、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛，以及資源環(huán)境壓力持續(xù)加大的“多重擠壓”，確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全，提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，促進農(nóng)民持續(xù)增收，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新農(nóng)村建設(shè)步伐，對于“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展全局至關(guān)重要。

一、從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革看農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

中國經(jīng)濟面臨的最突出的問題是結(jié)構(gòu)性問題。在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，矯正要素配置扭曲，提高全要素生產(chǎn)率，提高供給體系的質(zhì)量和效率，提高投資有效性，加快培育經(jīng)濟發(fā)展新動能，是解決中國經(jīng)濟中長期健康發(fā)展的根本之道。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是整體的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)業(yè)自身發(fā)展問題倒逼下的客觀要求。

（一）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實意義

“十三五”時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于重要的轉(zhuǎn)型期，需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)也日益增多。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。一是農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)性失衡。當(dāng)前，糧食呈現(xiàn)生產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”現(xiàn)象。國內(nèi)糧食供求關(guān)系發(fā)生階段性重要變化，部分品種出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩。從大宗農(nóng)產(chǎn)品看，突出的是大豆缺、玉米多。2014年和2015年我國大豆進口分別高達(dá)7140萬噸和8169萬噸，占到當(dāng)年糧食進口的65%以上。與此同時，玉米庫存積壓較為嚴(yán)重。從品質(zhì)結(jié)構(gòu)看，普通品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品市場供給充裕，優(yōu)質(zhì)高端品牌的農(nóng)產(chǎn)品較為緊缺。新形勢下農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。二是農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束日益趨緊。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢還沒有得到有效遏制，化肥農(nóng)藥過量施用、畜禽糞污排放、農(nóng)膜等廢棄物殘留，造成嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染。資源開發(fā)強度過大、弦繃得越來越緊，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損、承載能力越來越接近極限。

“十三五”時期，面對種種制約、困難和挑戰(zhàn)，必須堅持用發(fā)展新理念破解“三農(nóng)”新難題，把推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，作為當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。不僅要在保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量上做文章，更要在改善結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量效益上下功夫。要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)資源利用方式，從過度開發(fā)粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)到節(jié)約集約利用與保護修復(fù)并重，推動農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用。要提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，使農(nóng)產(chǎn)品供給數(shù)量充足、品種和質(zhì)量契合消費者需要，真正形成結(jié)構(gòu)合理、保障有力的農(nóng)產(chǎn)品有效供給，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

（二）農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)：一是調(diào)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)。二是提品質(zhì)，著力提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。三是促融合，推進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。四是降成本，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、營銷成本。五是去庫存，當(dāng)前的重點是要消化玉米庫存。六是補短板，大力彌補制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。

在推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，要始終把握好以下幾個方面：一是保障國家糧食安全是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的基本底線。必須把保障糧食安全始終作為頭等大事，把產(chǎn)能建設(shè)作為根本，實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技。要防止農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)大起大落及糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給發(fā)生大的起伏，確?？诩Z絕對安全、谷物基本自給。二是推動農(nóng)業(yè)發(fā)展綠色化。加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，推動農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜減量化使用，擴大退耕還林還草，開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘，把超過資源環(huán)境承載能力的生產(chǎn)退出來，把過量使用的化學(xué)投入品減下來，把農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用起來，讓透支的資源環(huán)境得到休養(yǎng)生息。三是樹立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念。面向整個國土資源，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求，基本形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，提高農(nóng)業(yè)綜合效益；推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌，農(nóng)林牧漁結(jié)合，種養(yǎng)加一體，一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。四是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，大力發(fā)展覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務(wù)，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍，讓更少的農(nóng)民種更多的地。

二、從新型城鎮(zhèn)化看農(nóng)民工市民化

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。在我國這樣一個13億人口的大國，推進城鎮(zhèn)化沒有歷史先例可循，不能照搬國外模式，必須從社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，把握好方向，積極推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

（一）城鎮(zhèn)化的難點是解決好農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和市民化問題

我國正在經(jīng)歷著史無前例的人口城鎮(zhèn)化過程。1978-2014年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.49億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到54.8%。2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)56.1%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%左右?！笆濉睍r期要實現(xiàn)1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶。

我國城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)問題突出?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)常住人口中有2.34億農(nóng)民工及其家屬，每近4個城鎮(zhèn)常住人口中，就有1個是流動人口。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和社會保障沒有普遍地、均等地惠及農(nóng)民工階層。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)“就業(yè)不穩(wěn)、家庭不全、居住不定、服務(wù)不均”。

農(nóng)民工市民化的意愿強烈。據(jù)抽樣調(diào)查統(tǒng)計，八成農(nóng)民工即便不放開戶口政策也將長期留在城鎮(zhèn)。真正愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工只占8.8%。只有7.7%的新生代農(nóng)民工愿意回農(nóng)村定居。農(nóng)民工對定居城鎮(zhèn)的選擇是多元的，愿意在地級以上大中城市定居的農(nóng)民工占53.2%，愿意在縣城或小城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工占38.0%，愿意回農(nóng)村定居的農(nóng)民工占8.8%。農(nóng)民工進城定居的選擇，與就業(yè)路徑高度一致。

農(nóng)民工對政府的主要訴求主要集中在：提高最低工資水平、改善社會保障、提供住房或廉租房、改善醫(yī)療條件、改善工作和生活條件、加強權(quán)益保障、改善子女受教育條件等。

（二）有序推進農(nóng)民工市民化

農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程。我們把農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵界定為：以農(nóng)民工整體融入城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系為核心，推動農(nóng)民工“個人融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，群體融入社會”，即實現(xiàn)“四個融入”。一要建立各級政府公共服務(wù)成本的合理分擔(dān)機制。對于已經(jīng)具備條件的公共服務(wù)項目，如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計劃生育等，應(yīng)率先實現(xiàn)同等對待。與城鄉(xiāng)戶籍緊密掛鉤的低保和保障性住房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工。二要切實維護好農(nóng)民工的合法權(quán)益。農(nóng)民工的市民權(quán)利不能以土地權(quán)利換取，要維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。不能把放棄承包地和宅基地作為農(nóng)民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農(nóng)民退地。農(nóng)民工現(xiàn)階段落戶城鎮(zhèn)，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農(nóng)民個人的意愿，不得強制或變相強制收回。適應(yīng)農(nóng)民工進城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，可以在依法自愿有償基礎(chǔ)上，探索轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)的有效途徑。

三、從全面建成小康社會看脫貧攻堅和新農(nóng)村建設(shè)

（一）堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)

改革開放以來，實施大規(guī)模扶貧開發(fā)，使7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，取得了舉世矚目的偉大成就，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。按照現(xiàn)行國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，2014年末全國還有7017萬農(nóng)村貧困人口。到2020年全面建成小康社會，如果還有大量貧困人口存在，還有大量區(qū)域性整體貧困現(xiàn)象，不僅貧困群眾不滿意，而且全面建成小康社會的真實性也會受到質(zhì)疑。根據(jù)中央對今后5年的扶貧開發(fā)工作的政策部署，到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

我國現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)是按照2010年不變價，將農(nóng)民年人均2300元作為國家貧困標(biāo)準(zhǔn)。自2011年以來，每年綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價計算的標(biāo)準(zhǔn)。2014年更新到人均生活水平2800元，這期間（2011年-2014年）貧困標(biāo)準(zhǔn)年均增加125元，年均提高5.43%。我國確定的2010年不變價2300元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，如按世界銀行上一次即2005年提供的購買力平價指數(shù)（1美元=4.09人民幣）換算，相當(dāng)于每人每天1.54美元，高于當(dāng)時1.25美元的世行低貧困線。2015年我國扶貧標(biāo)準(zhǔn)按物價變化更新為2855元，如按最近一次即2011年世行提供的購買力平價指數(shù)（1美元=3.696人民幣）換算，相當(dāng)于每人每天2.11美元，同樣高于世行2015年按物價變化更新為1.9美元的低貧困線?？紤]到城鄉(xiāng)物價和生活成本的差異，世行還分別測算了我國城鄉(xiāng)的購買力平價指數(shù)。采用世行最近一次提供的我國農(nóng)村購買力平價指數(shù)（1美元=3.04人民幣）進行換算，我國2015年2855元的現(xiàn)價扶貧標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于每人每天2.57美元，是世行低貧困線的1.35倍。需要指出的是，我國現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)中并未涵蓋所有惠農(nóng)政策給貧困人口帶來的實惠，有些惠農(nóng)政策雖未直接形成農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入，但實際上減少了農(nóng)村貧困家庭的生活消費支出，也就等于增加了貧困人口的實際收入。將這部分政策帶給貧困人口的實惠納入其收入統(tǒng)計，我國2014年貧困標(biāo)準(zhǔn)的“含金量”將達(dá)到4296.96元。這一水平，如按世行提供的美元兌人民幣的最新購買力平價指數(shù)折算，已達(dá)到每人每天3.19美元；而如按其測算的我國農(nóng)村購買力平價指數(shù)折算則已達(dá)到每人每天3.87美元，都高于世行提出的3.1美元的高貧困線。綜上，我國現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)不僅高于世行的低貧困線，從實際受益情況看，也已高于世行的高貧困線。

從2013年開始，在全國范圍內(nèi)開展貧困人口建檔立卡工作，初步摸清了貧困人口結(jié)構(gòu)、貧困程度、致貧原因等情況。從建檔立卡工作實際看，在村莊一級識別貧困人口，單純以收入作為識別標(biāo)準(zhǔn)，顯然是脫離實際的，在實踐中可信度低，也是不可行的。要精準(zhǔn)識別出村莊的貧困人口，實際上要做出多維度判斷。中國確立的貧困人口脫貧的標(biāo)準(zhǔn)，不僅僅是考慮收入水平，還具體化為穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”：即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。

扶貧開發(fā)已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，關(guān)鍵是充分發(fā)揮好中國的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，貫徹好落實好。在最新公布的反貧困政策藍(lán)圖中，中央明確了“六個精準(zhǔn)”的要求，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。為此，脫貧攻堅工作必須實現(xiàn)的“四個創(chuàng)新、四個轉(zhuǎn)變”，即：創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧考評體系，由側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核減貧脫貧成效轉(zhuǎn)變。為了防止陷入所謂的“福利陷阱”，對絕大多數(shù)貧困人口，不能靠發(fā)錢養(yǎng)人的辦法來扶貧，必須讓他們通過勞動實現(xiàn)脫貧致富，過上有尊嚴(yán)的生活。脫貧攻堅首先是立足于提高扶貧對象的自我發(fā)展能力，把能扶的都扶起來。假如能扶的不去扶了，把這些人都納入了社會保障兜底范圍，那就可能會陷入“福利陷阱”，財政難以承受，社會的活力也會受到損害。對那些完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，要應(yīng)保盡保，通過進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度，實現(xiàn)社保政策兜底脫貧，以體現(xiàn)社會公平正義。

（二）在建設(shè)新農(nóng)村上邁出新步伐

即使我國城鎮(zhèn)化能夠順利推進，2020年和2030年農(nóng)村人口預(yù)計仍會多達(dá)5.8億人和4.8億人，農(nóng)業(yè)勞動力仍會多達(dá)2.1億人和1.6億人。推進城鎮(zhèn)化絲毫也不意味著可以忽視農(nóng)村發(fā)展。絕不能一邊是繁榮的城市，一邊是凋敝的鄉(xiāng)村?！笆濉睍r期，必須堅持實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)留住人，讓農(nóng)村的環(huán)境留住人，讓留在農(nóng)村的人口能夠安居樂業(yè)，避免在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中出現(xiàn)農(nóng)村荒蕪蕭條，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

一是加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享。進一步加大財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。統(tǒng)籌整合農(nóng)村各類建設(shè)資金，提高資金使用效率。推廣政府與社會資本合作模式，引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管護和運營。

二是深入開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。加快推進農(nóng)村危房改造，統(tǒng)籌開展農(nóng)房抗震改造。支持農(nóng)村山、水、田、林、路及小流域綜合治理。繼續(xù)推進農(nóng)村環(huán)境連片整治，加大農(nóng)村生活垃圾處理、污水治理、改廁等工作力度。加大公共財政對傳統(tǒng)村落民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)保護建設(shè)力度。大力推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。

三是加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。完善縣域城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的機制。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。健全全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，完善待遇確定和正常調(diào)整機制。加快推進最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。加強農(nóng)村留守兒童、婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)。

四是大力扶持農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。隨著城鎮(zhèn)居民消費需求的多元化、高級化、個性化，農(nóng)業(yè)資源的豐富性、鄉(xiāng)村文化的獨特性、綠水青山的生態(tài)性，不僅對社會資本投入農(nóng)村具有很大吸引力，又為發(fā)掘農(nóng)業(yè)多功能性帶來了巨大潛力。目前農(nóng)村還是投資價值的洼地，農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭好，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)面臨新機遇。要做好發(fā)展農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)這篇大文章，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地加工、農(nóng)村電子商務(wù)、社會養(yǎng)老、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)門路。

四、從全面深化改革看深入推進農(nóng)村各項改革

農(nóng)村改革是全面深化改革的重要領(lǐng)域。根據(jù)黨的十八屆三中全會對全面深化改革的總體部署，農(nóng)村各項改革正在扎實穩(wěn)健推進，一些重要改革事項的試點工作正在有序展開。在全面建成小康社會決勝階段的開局之年，習(xí)近平總書記在我國農(nóng)村改革的主要發(fā)源地小崗村親自主持召開農(nóng)村改革座談會并發(fā)表重要講話，全面闡述了深化農(nóng)村改革的目標(biāo)任務(wù)、深刻內(nèi)涵和實踐要求，這充分彰顯了黨中央進一步推進農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的意志和決心。

農(nóng)村改革內(nèi)容綜合性強，靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統(tǒng)性思維，做好各方面改革的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應(yīng)。

（一）深化對農(nóng)民和土地關(guān)系這個主線的認(rèn)識

土地制度作為一項基礎(chǔ)性制度安排，事關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護、新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建和社會和諧穩(wěn)定大局。農(nóng)村土地實行集體所有制，是歷史形成的基本制度，起源于合作化和人民公社運動。從性質(zhì)上說，集體所有權(quán)由集體成員共同享有，但財產(chǎn)不可實際分割為每一個成員所有，也不得將財產(chǎn)由成員個人予以轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的推行，實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。這一改革的成效最突出地表現(xiàn)在，通過賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。國家不斷強化對農(nóng)民土地權(quán)利的保護，農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度安排已發(fā)生很大變化，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能已得到很大擴充。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，有利于更好堅持集體土地的所有權(quán)、更好保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)、更好用活土地經(jīng)營權(quán)，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，是深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。落實集體所有權(quán)，就是要明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要公平合理地將承包權(quán)分配給每個有資格的集體成員。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是要將土地經(jīng)營權(quán)配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，提高農(nóng)業(yè)土地資源的配置效率，破解“誰來種地、地怎么種”的難題。

（二）當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重點任務(wù)

當(dāng)前，要重點抓好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、深化供銷合作社綜合改革、健全農(nóng)業(yè)支持保護制度、推進戶籍制度改革、健全城鄉(xiāng)一體化的體制機制等6項改革任務(wù)。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。近年來，國家采取了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，在破除城鄉(xiāng)二元體制方面采取了一系列重大措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展邁出重大步伐。但農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大的問題依然很突出。我國正處于入加速破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局關(guān)鍵時期。突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是農(nóng)村改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。必須抓住全面深化改革的歷史機遇，把構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制作為改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持和多予少取放活的方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，徹底改變各種削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、抽取農(nóng)村資源、損害農(nóng)民利益的不合理的做法和體制機制，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果提供制度保障。

新階段的改革，各地差異性很大，改革需求不一致，推進改革的方式也要改變。要堅持統(tǒng)一政策，分類指導(dǎo)，全局穩(wěn)妥推進，局部勇于突破。在改革過程中，中央負(fù)責(zé)把握改革方向、全局統(tǒng)籌。按照中央的統(tǒng)一部署，堅持試點先行，同時賦予地方充分的自主權(quán)，鼓勵和允許不同地方差別化探索，避免因為全國政策“一刀切”所帶來的種種矛盾。對批準(zhǔn)開展的改革試點，要積極推進、加強指導(dǎo)，及時總結(jié)可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗，轉(zhuǎn)化為全面推開的政策，并推動相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋。

（作者為中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任）