面向數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理研究

惠志斌　張衡

摘要：數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)的外部性特征決定了數(shù)據(jù)需要在更多的維度和更廣的范圍實(shí)現(xiàn)開放、流動(dòng)、融合才能產(chǎn)生更高的價(jià)值和效用。從國際范圍看，數(shù)據(jù)全球化趨勢明顯，各國數(shù)據(jù)主權(quán)管轄全面興起，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理政策面臨重構(gòu)。對我國而言，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理需遵循數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，把握全球產(chǎn)業(yè)競爭和政策演進(jìn)的趨勢，認(rèn)清我國產(chǎn)業(yè)能力和發(fā)展目標(biāo)，明確我國國家安全和網(wǎng)絡(luò)安全的“紅線”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全、公民權(quán)利等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)的有機(jī)協(xié)同，推動(dòng)我國數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和數(shù)據(jù)主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)；數(shù)據(jù)全球化；數(shù)據(jù)主權(quán)；跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)

中圖分類號：TP311.13；TP393.4；F49

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：0257-5833（2016）0849013—10

作者簡介：惠志斌，上海社會科學(xué)院信息研究所副研究員；張衡，上海社會科學(xué)院信息研究所助理研究員

（上海200235）

全球進(jìn)入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新發(fā)展的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的特征決定了數(shù)據(jù)必須在更多的維度和更廣的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)流動(dòng)與融合才能產(chǎn)生更高的價(jià)值。從這個(gè)意義上來看，數(shù)據(jù)的全球化可以推動(dòng)信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)各類企業(yè)的全球運(yùn)營和商業(yè)拓展，進(jìn)而提升各國的經(jīng)濟(jì)效率和社會福祉。然而，數(shù)據(jù)全球化也不可避免地觸發(fā)了各國對個(gè)人隱私、國家安全和經(jīng)濟(jì)前途的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂，尤其是在斯諾登事件的警示下，越來越多的國家基于數(shù)據(jù)主權(quán)對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)進(jìn)行管轄，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理政策面臨新一輪重構(gòu)。

一、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展范式

阿爾文。托夫勒在《第三次浪潮》中提出，人類文明以浪潮的方式演進(jìn)，每次浪潮都有若干重要的子波。發(fā)端于二十世紀(jì)六十年代的信息文明先后經(jīng)歷了計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等重大的工具性革命之后，迎來了云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)群落的形成和擴(kuò)散，信息文明的—個(gè)重要子波——以“數(shù)據(jù)”驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新發(fā)展的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代正全面來臨。

數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)所具有的內(nèi)涵與意義可以通過“技術(shù)一經(jīng)濟(jì)”范式（Tech-Economic Paradigm）予以觀測分析。根據(jù)弗里曼、多西等學(xué)者的研究，技術(shù)創(chuàng)新可分為增量創(chuàng)新、基本創(chuàng)新、新技術(shù)體系變革和技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式變革四種類型。相較于前三類技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式變革所具有的革命性意義在于從生產(chǎn)要素、技術(shù)產(chǎn)品、商業(yè)形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)、管理文化等各個(gè)方面對整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系產(chǎn)生滲透和重構(gòu)效應(yīng)，進(jìn)而推動(dòng)各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面創(chuàng)新和社會生產(chǎn)效率的成熟遷躍。其中，關(guān)鍵生產(chǎn)要素是指技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式中的一個(gè)特定投入或一組投入，成為“關(guān)鍵生產(chǎn)要素”需滿足三個(gè)條件：（1）使生產(chǎn)成本具有明顯下降的能力；（2）在很長時(shí)期具有無限供應(yīng)能力；（3）廣泛被應(yīng)用和易于擴(kuò)散的能力。由于關(guān)鍵生產(chǎn)要素居于技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)增長能力的核心地位，因此也決定了技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的特征并成為劃分不同類型技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式的主要依據(jù)。本文從主導(dǎo)性技術(shù)、關(guān)鍵生產(chǎn)要素、經(jīng)濟(jì)形態(tài)、管理模式等方面對由工業(yè)文明演進(jìn)到信息文明的“技術(shù).經(jīng)濟(jì)”范式進(jìn)行梳理和比較，具體如表1所示：

基于“技術(shù)一經(jīng)濟(jì)”范式的比較分析可以發(fā)現(xiàn)，新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)群落的形成使得數(shù)據(jù)資源價(jià)值被全面發(fā)掘，并符合關(guān)鍵生產(chǎn)要素的特征：（1）數(shù)據(jù)具有共享性和外部性等特性，數(shù)據(jù)要素投入使得數(shù)據(jù)自身的邊際生產(chǎn)成本遞減，同時(shí)使得傳統(tǒng)物質(zhì)要素資源得到節(jié)約；（2）新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)空間和物理世界的實(shí)時(shí)/深度融合，數(shù)據(jù)資源規(guī)模呈現(xiàn)指數(shù)級增長，將具有無限供給能力；（3）數(shù)據(jù)資源產(chǎn)生并擴(kuò)散在經(jīng)濟(jì)社會的各個(gè)領(lǐng)域，可以激活和提高其他要素的生產(chǎn)率，加速勞動(dòng)力、資金、機(jī)器等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)共享，帶來更高的生產(chǎn)效率。

綜上所述，數(shù)據(jù)是推動(dòng)新一輪技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，是資本、物資、技術(shù)、人員等其他生產(chǎn)要素高效組合的紐帶與核心。數(shù)據(jù)的開放、流動(dòng)和共享將顛覆傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代的商業(yè)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)邊界，推動(dòng)大規(guī)?？绠a(chǎn)業(yè)協(xié)作和創(chuàng)新，衍生出包括平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等經(jīng)濟(jì)模式，激活人類的創(chuàng)新力和生產(chǎn)力，一個(gè)以數(shù)據(jù)資源為核心動(dòng)力的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代正全面來臨。

二、數(shù)據(jù)全球化的發(fā)展格局

全球化是當(dāng)今世界與信息文明同步發(fā)展的另一個(gè)最主要趨勢，德國哲學(xué)家于爾根.哈貝馬斯將全球化界定為“世界經(jīng)濟(jì)體系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變”。經(jīng)濟(jì)全球化是全球化最主要的表現(xiàn)形式，具體是指一系列要素、中間產(chǎn)品與最終產(chǎn)品以及服務(wù)產(chǎn)品的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)跨越地理界限形成統(tǒng)一整體，并使跨國界價(jià)值鏈在國際循環(huán)中的地位不斷上升的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。余永定、張幼文、陳鈞浩等學(xué)者認(rèn)為全球化的本質(zhì)是生產(chǎn)要素跨國界的流動(dòng)，要素流動(dòng)正在深刻改變著全球經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式。

當(dāng)前，數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)的全球流動(dòng)是全球化的典型形態(tài)。事實(shí)上，數(shù)據(jù)全球化趨勢在最近十年的全球化發(fā)展歷程中已經(jīng)得到顯著的體現(xiàn)。2016年2月，國際著名咨詢機(jī)構(gòu)麥肯錫全球研究院（MGI）發(fā)布《數(shù)字全球化：新時(shí)代的全球性流動(dòng)》（Digital Globalization：TheNew Era of GlobM Flows）報(bào)告提出，“2008年以來，在全球商品流動(dòng)趨緩、跨境資本流動(dòng)出現(xiàn)下滑的趨勢下，全球化并沒有因此而逆轉(zhuǎn)或停滯。相反，因?yàn)榭缇硵?shù)據(jù)流的飆升，全球化進(jìn)入了全新的發(fā)展階段”。根據(jù)該報(bào)告關(guān)于全球化各類要素流動(dòng)的比較（見圖1），在2005-2014年間，全球數(shù)據(jù)流從4.8Tbps達(dá)到211Tbps，增長了45倍；與之對應(yīng)的全球商品流從10.6萬億美元增長到19萬億美元，全球服務(wù)貿(mào)易流從2.5萬億美元增長到4.9萬億美元，全球資本流（外商直接投資）從1.39萬億美元增長到1.63萬億美元，遠(yuǎn)低于全球數(shù)據(jù)流的增長。此外，從各國對全球化的貢獻(xiàn)來看，相較于商品、服務(wù)和資本較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)的全球化結(jié)構(gòu)處于顯著變化之中，15個(gè)主要大國以外的國家的數(shù)據(jù)全球化貢獻(xiàn)占比從2005年的13%增加到2014年的23%，表明越來越多的國家、尤其是發(fā)展中國家正在積極參與并推動(dòng)數(shù)據(jù)全球化I均發(fā)展?？傮w來看，數(shù)據(jù)流動(dòng)對全球經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)已經(jīng)超過傳統(tǒng)的跨國貿(mào)易和投資，不僅支撐起包括商品、服務(wù)、資本、人才等其他幾乎所有類型的全球化活動(dòng)，同時(shí)也在發(fā)揮著越來越獨(dú)立的作用，例如D～abank等直接針對數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化管理和商業(yè)交易體系的興起。

盡管數(shù)據(jù)全球化發(fā)展迅猛，但各國發(fā)展水平仍存在明顯差距。根據(jù)麥肯錫全球研究院關(guān)于全球化連接流動(dòng)水平的排名（見表2），新加坡、荷蘭、美國、德國、中國、英國、法國等主要經(jīng)濟(jì)體的全球化水平領(lǐng)先。相較于其他發(fā)達(dá)國家較為均衡發(fā)展的態(tài)勢，我國的商品和金融全球化流動(dòng)處于世界前列，但在人員和數(shù)據(jù)的全球化流動(dòng)方面明顯偏低，其中，數(shù)據(jù)全球連接性方面僅居于第38位，遠(yuǎn)落后于美國、德國、英國、法國、日本等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。因此，在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新一輪全球化發(fā)展浪潮中，我國數(shù)據(jù)全球化仍有巨大發(fā)展空間，將對我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和全球競爭力提升具有決定性意義。

三、數(shù)據(jù)主權(quán)的概念與實(shí)現(xiàn)

全球化對各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起到了明顯的促進(jìn)作用，但同時(shí)也對民族國家主權(quán)管轄產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)的解構(gòu)效應(yīng)。德國著名社會學(xué)家烏爾里希·貝克曾提出，“全球化將導(dǎo)致民族國家、民族國家主權(quán)被跨國活動(dòng)主體、被它們的權(quán)力機(jī)會、方針取向、認(rèn)同與網(wǎng)絡(luò)挖掉基礎(chǔ)”。當(dāng)前，數(shù)據(jù)全球化趨勢不可避免地引發(fā)了諸多國家對數(shù)據(jù)主權(quán)（Data Sovereignty）的擔(dān)憂，尤其是在“2013年棱鏡門”和“2015年美歐安全港廢止”等重大事件的觸發(fā)下，越來越多的國家對本國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，圍繞數(shù)據(jù)主權(quán)的研究也在全球興起。

數(shù)據(jù)主權(quán)是對主權(quán)、信息主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等概念的繼承和發(fā)展，迄今為止國內(nèi)外關(guān)于數(shù)據(jù)主權(quán)的概念內(nèi)涵尚未統(tǒng)一，較具代表性觀點(diǎn)包括：扎卡里·彼得森等認(rèn)為數(shù)據(jù)主權(quán)是云計(jì)算等新興互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用刺激的結(jié)果，也是自互聯(lián)網(wǎng)誕生之日起就內(nèi)嵌其中的技術(shù)特征與客觀特點(diǎn)使然，其最主要的表現(xiàn)形式就是數(shù)據(jù)所有者、使用者、存儲者在地理位置上的分離以及由此帶來的權(quán)利、權(quán)力的識別和有效行使，該觀點(diǎn)從技術(shù)發(fā)展的視角認(rèn)識數(shù)據(jù)主權(quán)的產(chǎn)生，可以對數(shù)據(jù)主權(quán)與信息主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等概念進(jìn)行較好區(qū)分。蔡翠紅認(rèn)為數(shù)據(jù)主權(quán)概念分為廣義和狹義兩類，廣義的數(shù)據(jù)主權(quán)包括國家數(shù)據(jù)主權(quán)和個(gè)人數(shù)據(jù)主權(quán)，國家數(shù)據(jù)主權(quán)是個(gè)人數(shù)據(jù)主權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的前提，而國家數(shù)據(jù)主權(quán)又依賴于個(gè)人數(shù)據(jù)主權(quán)的支撐和表達(dá)。狹義的數(shù)據(jù)主權(quán)僅指國家數(shù)據(jù)主權(quán)，而個(gè)人數(shù)據(jù)主權(quán)則可稱為數(shù)據(jù)權(quán)，指用戶對其數(shù)據(jù)的自決權(quán)和自我控制權(quán)，并認(rèn)為多數(shù)西方學(xué)者提到的數(shù)據(jù)主權(quán)多指個(gè)人數(shù)據(jù)主權(quán)，而中國學(xué)者更加強(qiáng)調(diào)國家數(shù)據(jù)主權(quán)。該觀點(diǎn)辨析了國家數(shù)據(jù)主權(quán)與個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)的關(guān)系，廓清了數(shù)據(jù)主權(quán)的研究對象。齊愛民等認(rèn)為數(shù)據(jù)主權(quán)分為數(shù)據(jù)管理權(quán)和數(shù)據(jù)控制權(quán)，但強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)主權(quán)并不意味著對數(shù)據(jù)跨國流動(dòng)的完全控制，而是要在管理控制和自由流動(dòng)之間尋求合理平衡。該觀點(diǎn)明確了數(shù)據(jù)主權(quán)概念的應(yīng)用場景和實(shí)施原則。綜合相關(guān)學(xué)者研究，本文認(rèn)為數(shù)據(jù)主權(quán)是指在云計(jì)算為代表的新一代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)發(fā)展環(huán)境下產(chǎn)生的政治與法律概念，具體是指一個(gè)國家對其政權(quán)管轄地域范圍內(nèi)個(gè)人、企業(yè)、政府等相關(guān)組織所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)擁有的最高權(quán)力，其核心目標(biāo)是要保障本國公民數(shù)據(jù)權(quán)利、維護(hù)本國企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)益，這也是支撐和表達(dá)數(shù)據(jù)主權(quán)的基礎(chǔ)。因此，數(shù)據(jù)主權(quán)外在表征為一種權(quán)力，內(nèi)涵范疇則是由權(quán)利和責(zé)任兩個(gè)方面共同構(gòu)成，一是主權(quán)國家對本國數(shù)據(jù)所享有的管轄權(quán)、利用權(quán)、獲取權(quán)和消除權(quán)等權(quán)力；二是對涉及個(gè)人隱私和財(cái)產(chǎn)、企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)以及國家安全相關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)的責(zé)任，包括對本國公民和其他境內(nèi)行為體在國際社會的數(shù)據(jù)行為負(fù)責(zé)。

盡管一些學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)主權(quán)“只是一種幻覺”，但是無論從主權(quán)理論的發(fā)展規(guī)律還是科技變革的內(nèi)在邏輯來看，數(shù)據(jù)主權(quán)的產(chǎn)生具有必然性。一方面，數(shù)據(jù)主權(quán)是主權(quán)國家及其法定代理——政府維護(hù)其權(quán)威和合法性的必然要求。根據(jù)?？碌摹爸卫硇浴保℅ovemmentality）理論，國家具有將其權(quán)力向新技術(shù)、新領(lǐng)域延展的天性，當(dāng)數(shù)據(jù)成為國家權(quán)力和財(cái)富的來源，各國數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競爭格局又存在顯著的不平衡時(shí)，客觀上推動(dòng)政府將數(shù)據(jù)納入主權(quán)管轄范疇，以此來實(shí)現(xiàn)對國家發(fā)展的控制和塑造；另一方面，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)應(yīng)用對各國數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)帶來重大挑戰(zhàn)，面對全球范圍的數(shù)據(jù)采集、開發(fā)、利用和監(jiān)控的形勢，既有依托企業(yè)的保護(hù)模式和法律政策難以為繼，國家通過數(shù)據(jù)主權(quán)原則可以推動(dòng)系統(tǒng)性的法律政策變革，對跨國企業(yè)、他國政府等各類行為體將具有更加有效的約束，2016年4月歐盟出臺的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation）就是歐盟數(shù)據(jù)主權(quán)的典型體現(xiàn)。

但是，相對領(lǐng)土、人口等其他類型的國家主權(quán)管轄對象，數(shù)據(jù)主權(quán)的實(shí)現(xiàn)又具有復(fù)雜性。首先，數(shù)據(jù)主權(quán)權(quán)力關(guān)系具有依賴性。任何國家的數(shù)據(jù)主權(quán)都面臨來自縱橫兩方面的制約因素，橫向是指一國網(wǎng)絡(luò)空間的實(shí)力和其他國家之間的權(quán)力關(guān)系，縱向是指國家和超國家、亞國家甚至個(gè)人之間的網(wǎng)絡(luò)空間權(quán)力關(guān)系。因此，各國的數(shù)據(jù)主權(quán)管轄需要與其他國家和行為體之間形成權(quán)利交換與權(quán)力妥協(xié)，單方面強(qiáng)調(diào)對本國數(shù)據(jù)資源的絕對控制最終將導(dǎo)致數(shù)據(jù)流動(dòng)停滯和與網(wǎng)絡(luò)空間分裂，最終使得本國數(shù)據(jù)主權(quán)受損。其次，數(shù)據(jù)主權(quán)管轄邊界具有重疊性。大型跨國公司數(shù)據(jù)中心的全球分布導(dǎo)致了數(shù)據(jù)所反映的對象、物理平臺、經(jīng)營主體隸屬于不同國家法律管轄范疇，國際法缺失和各國法律差異/博弈導(dǎo)致數(shù)據(jù)主權(quán)管轄邊界面臨重合和沖突，例如，美國谷歌公司將德國公民數(shù)據(jù)托管在谷歌設(shè)置于愛爾蘭分公司的數(shù)據(jù)中心，德國（屬人管轄原則）、愛爾蘭（屬地管轄原則）和美國（國家執(zhí)法義務(wù)等）三國對其中的數(shù)據(jù)均有主權(quán)管轄的需求和主張。第三，數(shù)據(jù)主權(quán)管轄能力具有不對稱性。技術(shù)發(fā)展、商業(yè)創(chuàng)新導(dǎo)致數(shù)據(jù)性質(zhì)和權(quán)屬關(guān)系的模糊，海量、異構(gòu)、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)削弱數(shù)據(jù)主權(quán)的管轄能力，美國在網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)資源和技術(shù)產(chǎn)、的主導(dǎo)地位對各國數(shù)據(jù)主權(quán)保障能力形成現(xiàn)實(shí)壓制，即便斯諾登事件之后各國高度重視數(shù)據(jù)安全技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但全球數(shù)據(jù)主權(quán)保障能力不平衡的現(xiàn)狀依然明顯。

總體來看，數(shù)據(jù)全球化與數(shù)據(jù)主權(quán)是“一個(gè)硬幣的兩面”，數(shù)據(jù)全球化是數(shù)據(jù)主權(quán)管轄的前提背景，數(shù)據(jù)主權(quán)管轄是數(shù)據(jù)全球化的必然結(jié)果，基于數(shù)據(jù)主權(quán)管轄的數(shù)據(jù)全球流動(dòng)將推動(dòng)全球數(shù)據(jù)資源競爭與合作，避免全球數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的失控和失衡，將推動(dòng)全球數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

四、國外跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的趨勢與方法

正是在數(shù)據(jù)全球化和數(shù)據(jù)主權(quán)的交互作用下，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)（Transborder Data Flow。簡稱TDF）成為各國數(shù)據(jù)安全管理的重點(diǎn)領(lǐng)域。由于各國數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平/模式、法律制度淵源和數(shù)據(jù)主權(quán)目標(biāo)等方面的差異，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策法律出現(xiàn)了明顯分野和博弈。例如，美國主導(dǎo)TPP協(xié)議提出成員國之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)；歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)改革進(jìn)一步擴(kuò)展了法律的適用范圍，廢除實(shí)施了20年的“安全港協(xié)議”，實(shí)施新的“隱私屏障”協(xié)議；俄羅斯頒布法律要求數(shù)據(jù)本地化存儲?？傮w來看，國外跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理實(shí)踐呈現(xiàn)出以下趨勢以及與之對應(yīng)的相關(guān)手段方法。

第一，以提升個(gè)人數(shù)據(jù)出境后的保護(hù)水平為目標(biāo)，構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)范體系。例如部分國家/區(qū)域通過充分性保護(hù)認(rèn)定豁免數(shù)據(jù)跨境轉(zhuǎn)移的限制；以合同方式約定跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)碾[私和安全控制，具體工具包括標(biāo)準(zhǔn)合同條款、彈性合同條款等；以企業(yè)自律性行為準(zhǔn)則保證跨國企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)保護(hù)水準(zhǔn)，例如歐盟推出了“有關(guān)國際數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的約束性企業(yè)規(guī)則”（BCRs）、《APEC隱私保護(hù)框架》等。

第二，以法定的例外與嚴(yán)格的用戶授權(quán)為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)提供空間。通過文獻(xiàn)梳理我們發(fā)現(xiàn)，凡是制定統(tǒng)一的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法的國家和地區(qū)，大多制定了有關(guān)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)限制的例外條款。允許特定情形下的跨境數(shù)據(jù)傳輸。數(shù)據(jù)使用者可以適用例外條款進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境傳輸，而無需獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事先許可。此外，許多國家的法律都規(guī)定，數(shù)據(jù)主體的同意是數(shù)據(jù)跨境傳輸合法性的基本條件，各國新修訂法律普遍提高了“明確告知”和數(shù)據(jù)主體“同意”的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，以驅(qū)動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本位，優(yōu)先尋求區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)。面對數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的趨勢，促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的相關(guān)內(nèi)容成為雙邊/多邊國際貿(mào)易談判中的重要內(nèi)容。較為典型的是2015年10月，在美國主導(dǎo)下十二國簽署“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP），確保全球信息和數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，不將設(shè)立數(shù)據(jù)中心作為允許TPP締約方企業(yè)進(jìn)入市場的前提條件，也不要求轉(zhuǎn)讓或獲取軟件源代碼。此外，針對數(shù)據(jù)保護(hù)水平不同的兩地提供彈性規(guī)范機(jī)制也是有效措施，例如歐美之間跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)采取的《安全港協(xié)議》和《歐美隱私盾》機(jī)制。

第四，以擴(kuò)大本國法律域外效力為手段，掌握跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的主動(dòng)權(quán)。以歐盟為例，歐盟于1995年頒布的《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》適用屬地原則，即在歐盟設(shè)立機(jī)構(gòu)，或者是通過歐盟境內(nèi)的設(shè)備處理數(shù)據(jù)才適用歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)法。但2016年4月，歐盟正式通過的《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》則改變了這一原則，將《條例》的適用范圍擴(kuò)張至歐盟境內(nèi)所有數(shù)據(jù)主體的個(gè)人數(shù)據(jù)處理.即使相關(guān)的數(shù)據(jù)控制者或者處理者在歐盟境內(nèi)不具有機(jī)構(gòu)實(shí)體，只要數(shù)據(jù)處理涉及向數(shù)據(jù)主體提供商品或服務(wù)，以及對數(shù)據(jù)主體的行為進(jìn)行監(jiān)測，就適用該法，因此該管理模式也被稱為“長臂管轄”。

第五，以國家安全和方便執(zhí)法為考量，推出本國公民個(gè)人數(shù)據(jù)的本地化存儲。斯諾登事件后，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的限制從隱私權(quán)保護(hù)的主旨演變?yōu)閲野踩目剂?，同時(shí)為了加強(qiáng)對數(shù)據(jù)監(jiān)控和執(zhí)法便利，部分國家開始推動(dòng)個(gè)人數(shù)據(jù)本地化存儲策略。2015年9月1日開始實(shí)施的俄羅斯新版《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》規(guī)定，收集、更新、修改個(gè)人數(shù)據(jù)必須在位于俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行。本條規(guī)定并不限制將數(shù)據(jù)傳輸至境外，但是對數(shù)據(jù)的初始收集或任何更新都必須在位于俄羅斯的數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行。

第六，采用強(qiáng)管控和限制性手段，對特定領(lǐng)域敏感類型的數(shù)據(jù)采取跨境流動(dòng)管理。例如，針對公共部門數(shù)據(jù)和管制技術(shù)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主要監(jiān)管措施包括本地存儲、限制出境、安全審查、前置審批等；對敏感商業(yè)數(shù)據(jù)則主要通過安全協(xié)議的方式，以wro規(guī)則中的“國家安全例外”事項(xiàng)為突破口實(shí)施各類安全審查，對敏感數(shù)據(jù)跨境的限制，作為安全評估的重要因素、合同約定的必要條件體現(xiàn)。

五、我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理問題與對策

近年來，我國積極開展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的政策法規(guī)建設(shè)，例如，2015年6月第十二屆全國人大常委會第十五次會議審議的《網(wǎng)絡(luò)安全法（草案）》明確提出開展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管的戰(zhàn)略要求，2015年9月國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出要切實(shí)加強(qiáng)對涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)保護(hù)的要求，相關(guān)法律法規(guī)及其規(guī)范要求如表3所示：

盡管跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理已經(jīng)成為我國網(wǎng)絡(luò)安全與信息化發(fā)展的重要政策議題，也備受國內(nèi)外企業(yè)和用戶的關(guān)注，但無論是從法律法規(guī)內(nèi)容還是管理實(shí)踐效果來看，仍存在諸多問題。首先，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理主旨存在偏差。從國際范圍來看，大部分國家跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理目的是通過有效保護(hù)鼓勵(lì)數(shù)據(jù)雙向流動(dòng)，但我國現(xiàn)有法規(guī)政策的偏好是對數(shù)據(jù)流出的管控性安排，將系統(tǒng)性管理窄化為限制性管控并不利于我國國家利益的實(shí)現(xiàn)。第二，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理重心有待平衡。相較于歐盟持續(xù)強(qiáng)化用戶數(shù)據(jù)控制權(quán)以及美國政企博弈平衡等管理模式，我國跨境數(shù)據(jù)管理呈現(xiàn)出以國家安全統(tǒng)領(lǐng)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的傾向，抽象寬泛的國家安全極易導(dǎo)致限制范圍的擴(kuò)張和管理手段的僵化，導(dǎo)致公民和企業(yè)數(shù)據(jù)自決權(quán)的降低。其三，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理能力明顯不足。我國數(shù)據(jù)保護(hù)的基礎(chǔ)性立法和標(biāo)準(zhǔn)較為匱乏，監(jiān)管體系較為分散，執(zhí)法能力存在不足，與國外保護(hù)水平存在明顯落差。因此也導(dǎo)致我國跨境企業(yè)面臨十分嚴(yán)苛的海外法律遵從和合規(guī)成本。最后，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理國際合作匱乏。當(dāng)前我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理傾向于采用本地化存儲和安全審查，缺乏更加立體性的雙邊和多邊機(jī)制的構(gòu)建，尚未與國際貿(mào)易伙伴建立跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)互信機(jī)制，這與我國所具有的經(jīng)濟(jì)地位并不相符，也將制約我國未來數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

針對上述問題，本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，積極有序地推動(dòng)我國數(shù)據(jù)開放開發(fā)、鼓勵(lì)數(shù)據(jù)雙向跨境流動(dòng)符合我國“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國”、“互聯(lián)網(wǎng)+”、“一帶一路”的戰(zhàn)略要求，對我國經(jīng)濟(jì)社會的創(chuàng)新發(fā)展具有重大意義。對管理者而言，應(yīng)當(dāng)遵循數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，把握全球產(chǎn)業(yè)競爭和政策演進(jìn)的趨勢，認(rèn)清我國當(dāng)前產(chǎn)業(yè)能力和發(fā)展目標(biāo)，明確我國國家安全和網(wǎng)絡(luò)安全的‘t紅線”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全、公民權(quán)益等多個(gè)價(jià)值目標(biāo)的有機(jī)協(xié)同，真正推動(dòng)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和數(shù)據(jù)主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

在上述思路指導(dǎo)下，我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理政策法律需要秉持一些基本的原則，具體包括：鼓勵(lì)流動(dòng)原則，加強(qiáng)管理是為了鼓勵(lì)流動(dòng)而非限制流動(dòng)，即便近年來各國加強(qiáng)了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管，但相關(guān)政策法律仍是以鼓勵(lì)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)為主，我國的相關(guān)立法與執(zhí)法需要以鼓勵(lì)數(shù)據(jù)流動(dòng)為前提和根本。依法管理原則，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理關(guān)系到國內(nèi)外企業(yè)和公民等多元主體的基本權(quán)益，必須加強(qiáng)本國數(shù)據(jù)保護(hù)法律建設(shè)并依法開展管理，相關(guān)法律須透明精準(zhǔn)，克服模糊地帶。安全可控的原則，政府開展跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理必須明確安全底線，廓清限制流動(dòng)的數(shù)據(jù)范圍，同時(shí)提升能力保持對跨境數(shù)據(jù)流的可知可控，保障國家安全和用戶隱私。依托企業(yè)的原則，企業(yè)是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的主體，政府需要鼓勵(lì)企業(yè)更多地運(yùn)用市場化機(jī)制手段提升跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理。國際合作的原則，我國數(shù)據(jù)保護(hù)水平的低下限制了我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)多邊和雙邊機(jī)制的發(fā)展，使得我國跨境企業(yè)面I臨業(yè)務(wù)受限、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和成本增加等不利局面，未來我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理政策須在國際合作方面實(shí)現(xiàn)突破。

基于上述思路和原則，當(dāng)前我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理政策可以在以下方面展開重點(diǎn)推進(jìn)。

一是加快個(gè)人信息立法支撐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理。個(gè)人數(shù)據(jù)充分性保護(hù)是數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的法律基礎(chǔ)。近年來，各國數(shù)據(jù)保護(hù)法改革在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的監(jiān)管方面都提出了“充分性保護(hù)”或“同等保護(hù)水平”的要求。通過專門的數(shù)據(jù)保護(hù)法，設(shè)立專門的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)，是歐盟國家與許多國家和地區(qū)衡量他國是否具備個(gè)人數(shù)據(jù)充分保護(hù)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。長期來看，我國需要將個(gè)人信息保護(hù)法與網(wǎng)絡(luò)安全法一樣作為國家基礎(chǔ)性大法給予重視和推動(dòng)。短期而言，相關(guān)法律法規(guī)有必要對健康數(shù)據(jù)、生物識別數(shù)據(jù)等重要敏感數(shù)據(jù)的收集、利用和傳輸進(jìn)行規(guī)范，賦予用戶作為數(shù)據(jù)主體必要的控制權(quán)和知情權(quán)，并對大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)交易活動(dòng)、執(zhí)法機(jī)關(guān)要求企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法協(xié)助的要件和程序等問題作出一系列制度法規(guī)安排。

二是建立“一帶一路”國家數(shù)據(jù)跨境合作機(jī)制。我國目前被美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）所排斥，也無法與歐盟等發(fā)達(dá)國家建立有效的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)合作機(jī)制。因此，政府需要利用“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的契機(jī)，鼓勵(lì)國內(nèi)IT企業(yè)積極參與“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)，推動(dòng)“一帶一路”沿線國家數(shù)據(jù)跨境合作雙邊和多邊機(jī)制建設(shè)，建立規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“一帶一路”國家的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)國際規(guī)則的完善。

三是行業(yè)龍頭主導(dǎo)推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)保護(hù)制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。針對數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的復(fù)雜混亂，需要由監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭、行業(yè)龍頭企業(yè)主導(dǎo)建立跨境數(shù)據(jù)保護(hù)制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并向全行業(yè)推廣實(shí)施。龍頭型企業(yè)可以牽頭向國外監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請適用“約束性企業(yè)規(guī)則”和“標(biāo)準(zhǔn)合同條款”等類似機(jī)制，并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)“透明度報(bào)告”制度，為我國企業(yè)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提供指導(dǎo)。

四是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域數(shù)據(jù)的安全協(xié)議控制。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域的數(shù)據(jù)可能涉及國家安全，但采取完全的本地化存儲將不利于數(shù)據(jù)流動(dòng)。對特定需要跨境流動(dòng)的數(shù)據(jù)在相關(guān)立法尚不完善的情況下，借鑒國外安全審查機(jī)制及簽訂安全協(xié)議的方式，通過協(xié)議對涉及這類數(shù)據(jù)的安全管理人員、數(shù)據(jù)存儲地、數(shù)據(jù)處理方式、服務(wù)范圍等內(nèi)容做出強(qiáng)監(jiān)管要求，建立對跨境服務(wù)的事前、事中、事后的全生命周期管理。

五是通過離岸數(shù)據(jù)中心建設(shè)推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。我國可以嘗試在特定區(qū)域（如自貿(mào)區(qū)）開放電信業(yè)務(wù)，試點(diǎn)開展離岸數(shù)據(jù)中心建設(shè)，吸納國際先進(jìn)的云計(jì)算企業(yè)在中國的應(yīng)用與推廣，通過國外產(chǎn)業(yè)的落地實(shí)現(xiàn)海外數(shù)據(jù)向國內(nèi)的流動(dòng)，推進(jìn)信息服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。