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    PPP模式下項(xiàng)目采購(gòu)方式的分析

    2016-11-02 20:14:25靳斐
    商場(chǎng)現(xiàn)代化 2016年24期
    關(guān)鍵詞:PPP模式對(duì)比分析

    靳斐

    摘 要:2015年P(guān)PP模式迅速成為熱點(diǎn)話題,由PPP的內(nèi)涵和特點(diǎn),尤其是PPP模式下項(xiàng)目采購(gòu)方式的特點(diǎn)和適用情況,引出采購(gòu)方式的對(duì)比分析,提出了一些新的思路和想法,希望為PPP模式下項(xiàng)目的采購(gòu)工作提供一點(diǎn)借鑒。

    關(guān)鍵詞:PPP模式;采購(gòu)方式;對(duì)比分析

    PPP成為2015年里的一個(gè)熱詞。李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中提出,在公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域,積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式(即PPP模式)。他提出2015年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要預(yù)期目標(biāo)是:中央預(yù)算內(nèi)投資增加到4776億元,但政府不唱“獨(dú)角戲”,要更大激發(fā)民間投資獲利,引導(dǎo)社會(huì)資本投向更多領(lǐng)域。發(fā)改委和財(cái)政部發(fā)了很多相關(guān)文件,地方財(cái)政成立了PPP中心,地方上做PPP的項(xiàng)目也風(fēng)起云涌。帶來了PPP模式下的采購(gòu)。

    一、PPP的內(nèi)涵和特點(diǎn)

    PPP是英文Public-PrivatePartnership這三個(gè)單詞第一個(gè)字母的縮寫,被譯為“公共私營(yíng)合作制”,通常模式是政府與社會(huì)資本合作,由社會(huì)資本進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、操作、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等大部分工作,通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi),或可行性缺口補(bǔ)貼(使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼)來取得合理的投資回報(bào);政府部門要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管,并最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目回購(gòu)。PPP模式下項(xiàng)目政府采購(gòu)較為復(fù)雜,但它把一部分政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任,用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式間接轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本主體,雙方建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的社會(huì)關(guān)系,具有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)(在PPP模式中,公共部門和私營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn),是它的明顯特征),政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕,社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小,它是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

    二、PPP模式下項(xiàng)目的采購(gòu)方式

    根據(jù)財(cái)政部(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》中第四條規(guī)定,公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)都是PPP項(xiàng)目的采購(gòu)方式,根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn),項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》也有定義PPP模式,由政府通過競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇社會(huì)資本。

    1.公開招標(biāo):是指以招標(biāo)公告的方式,招標(biāo)采購(gòu)單位依法邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商參加投標(biāo)。對(duì)于采購(gòu)需求中核心邊界條件,以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)比較清晰、完整,遵守國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策,且采購(gòu)過程中不作更改的項(xiàng)目,適合使用公開招標(biāo)。

    2.邀請(qǐng)招標(biāo):是指從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中,招標(biāo)采購(gòu)單位依法隨機(jī)邀請(qǐng)3個(gè)或3個(gè)以上供應(yīng)商,并要求提交投標(biāo)邀請(qǐng)書,邀請(qǐng)他們參加投標(biāo)。因?yàn)樗荒軓挠邢薹秶墓?yīng)商處進(jìn)行采購(gòu),具有特殊性。當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的價(jià)值,占政府采購(gòu)項(xiàng)目總成本的比例過大的時(shí)候,比較適用邀請(qǐng)招標(biāo)。

    3.單一來源方式:是指只能從唯一供應(yīng)商處進(jìn)行購(gòu)買的;發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況,不能從其他供應(yīng)商那里購(gòu)買的;必須保證原采購(gòu)項(xiàng)目一致性,或者服務(wù)配套的要求,需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處購(gòu)買,而且購(gòu)買資金總額,不得超過原合同采購(gòu)金額的百分之十,在這些情況下適用單一來源方式。

    4.競(jìng)爭(zhēng)性談判:是指采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)直接邀請(qǐng)三個(gè)或三個(gè)以上供應(yīng)商,進(jìn)入談判的購(gòu)買方式。它可以縮短準(zhǔn)備期,可使采購(gòu)項(xiàng)目工作更快實(shí)施;可以減少工作量,節(jié)省大量開投標(biāo)工作過程,提高了工作效率,減少了采購(gòu)成本;可以使供求雙方協(xié)商更靈活;可以保護(hù)民族工業(yè);能夠有意識(shí)的在采購(gòu)產(chǎn)品中運(yùn)用高科技,同時(shí)減少采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

    5.競(jìng)爭(zhēng)性磋商:是指采購(gòu)人、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu),通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組,與合格的供應(yīng)商進(jìn)行談判,購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)等事宜,按照磋商文件的要求,供應(yīng)商提交相應(yīng)文件和報(bào)價(jià),磋商小組確定將要成交的候選供應(yīng)商名單,采購(gòu)人從中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

    三、PPP模式下項(xiàng)目的采購(gòu)方式分析

    1.對(duì)采用招標(biāo)的方式分析

    與政府采購(gòu)的工程招標(biāo)相比,PPP項(xiàng)目的招標(biāo)業(yè)務(wù)更復(fù)雜,所涉及的專業(yè)也更多。一是招標(biāo)標(biāo)的不同。PPP項(xiàng)目標(biāo)的更廣泛,要求提供運(yùn)營(yíng)或管理模式,還包含很多復(fù)雜的內(nèi)容,比單純的工程、設(shè)備或服務(wù)采購(gòu)的要求要高很多。二是PPP項(xiàng)目有復(fù)雜的合同體系,涉及的法律部門要多得多,而普通的政府采購(gòu)合同只是以交易合同為主。三是重視PPP項(xiàng)目,中央和地方政府都非常重視PPP項(xiàng)目,給予大力支持,甚至由政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自負(fù)責(zé),但同時(shí)因項(xiàng)目參與方增多,組織協(xié)調(diào)工作也更難,并對(duì)人員的綜合素質(zhì)要求更高,除了要具有較高的專業(yè)能力外,還要求有良好的溝通和協(xié)調(diào)能力。

    在PPP模式下,作為社會(huì)投資方的企業(yè),PPP使他們有可能找到一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的高收益來源。PPP是用未來若干年中的收益來回補(bǔ)初期的投資,表面上看起來是收益率很低的項(xiàng)目,實(shí)際收益率可能是非常高的。還有已經(jīng)成功參與PPP投資的社會(huì)資本,它本身就很可能就是做這個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的,在沒有參與PPP之前,它就是項(xiàng)目的建設(shè)方,所以它可以通過PPP這種項(xiàng)目在短期提高經(jīng)營(yíng)收入,使一部分利潤(rùn)在初期(建設(shè)過程中)就能夠獲得回報(bào)。

    如果是通過招標(biāo)選擇了特許經(jīng)營(yíng)的對(duì)象,也就是社會(huì)投資方,在該社會(huì)投資方自己就具有法定資質(zhì)條件和要求,并且有能力完成的工作范疇,(根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款中也有規(guī)定,對(duì)于已經(jīng)采取公開招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資人,它依法有能力自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的,可以不進(jìn)行招標(biāo)),那么就可以直接自己做了,它的一部分收益就在這一建設(shè)階段可以收回了。如果它自己沒有資格或沒有能力做,目前的法律法規(guī)要求還是要再做一次招標(biāo)的。但是,由于該社會(huì)投資方投入以后,它就不愿意再通過招標(biāo)的方式,再繼續(xù)選擇土建設(shè)備和服務(wù)的供應(yīng)商,因?yàn)樗徽J(rèn)為通過再次招標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)它的預(yù)期收益的。同時(shí),二次招標(biāo)模式不可避免地對(duì)工期造成一定的影響,由于招標(biāo)結(jié)果的不確定性,也會(huì)影響建筑施工企業(yè)參與項(xiàng)目的積極性。所以在PPP模式下進(jìn)行公開招標(biāo)就會(huì)有一定的難度和阻礙。

    2.對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判和招標(biāo)的分析

    競(jìng)爭(zhēng)性談判相對(duì)于招標(biāo)而言,它最大的區(qū)別就是招標(biāo)文件。

    招標(biāo)的采購(gòu)文件是在招標(biāo)文件發(fā)布之前,是需要一次成形的。在招標(biāo)的過程中,在開始賣標(biāo)書以后,可以通過一定的法定程序進(jìn)行招標(biāo)文件的修改,但不能晚于開標(biāo)時(shí)間。即標(biāo)書遞交以后,它在整個(gè)評(píng)審過程中,包括最后的合同簽約,遞交的招標(biāo)文件、投標(biāo)文件都不再更改的。如果不考慮招標(biāo)文件的澄清,那么招標(biāo)文件應(yīng)該是在發(fā)售之前就一次成形的。

    競(jìng)爭(zhēng)性談判最大特點(diǎn)是它可以不停地改變自己的采購(gòu)文件。在簽約之前,它可以通過多輪的談判,不停地調(diào)整自己的采購(gòu)工具,包括商務(wù)要求、技術(shù)要求、評(píng)審辦法,甚至采購(gòu)范圍,都是可以在談判中間進(jìn)行更改的。那么這點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)性談判和招標(biāo)采購(gòu)的一個(gè)最主要的區(qū)別,而這一區(qū)別也就促使PPP模式下的采購(gòu)方式更多的傾向于競(jìng)爭(zhēng)性談判。

    3.對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商的分析

    對(duì)于沒有供應(yīng)商報(bào)價(jià)、沒有合格標(biāo)的,重新招標(biāo)卻沒能成立的一些情況;技術(shù)復(fù)雜或有特殊性質(zhì),沒辦法確定詳細(xì)規(guī)格和具體要求;在緊急情況下,采用招標(biāo)所需要的時(shí)間,不能滿足用戶需要的;以及招標(biāo)時(shí)間緊急,無法事先計(jì)算總價(jià)等,都適合使用競(jìng)爭(zhēng)性談判。其中很重要的是技術(shù)足夠復(fù)雜,以至于無法確定招標(biāo)文件的商務(wù)技術(shù)要求和評(píng)選辦法的,要用競(jìng)爭(zhēng)性談判?!吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定,在談判結(jié)束后,所有參加談判的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi),對(duì)談判小組要進(jìn)行最后報(bào)價(jià),從談判小組提出的成交候選人中,根據(jù)符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)且報(bào)價(jià)最低的原則,采購(gòu)人確定最終的成交供應(yīng)商。即我國(guó)財(cái)政規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性談判在經(jīng)過若干輪談判之后,最后采用最低價(jià)原則中標(biāo)。

    當(dāng)技術(shù)比較復(fù)雜,各個(gè)投標(biāo)商的技術(shù)方案差異比較大的情況下,我們要用競(jìng)爭(zhēng)性談判,而不能用招標(biāo)。如果要用競(jìng)爭(zhēng)性談判,但商務(wù)技術(shù)要求是沒有一個(gè)相對(duì)比較統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的,需要在談判過程中根據(jù)各家的實(shí)際情況設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),肯定是有技術(shù)差異性的。競(jìng)爭(zhēng)性談判本來用在技術(shù)非常復(fù)雜,差異性很大,標(biāo)準(zhǔn)不容易定,好不容易通過多輪談判定出了標(biāo)準(zhǔn)了,但在評(píng)審的時(shí)候又采取最低價(jià)原則(沒有考慮技術(shù)差異性等因素),所以在PPP的項(xiàng)目中,招標(biāo)文件不太容易寫,標(biāo)準(zhǔn)不容易統(tǒng)一,萬一不能用招標(biāo)的話,就用競(jìng)爭(zhēng)性談判,而現(xiàn)在終于又有了競(jìng)爭(zhēng)性磋商來進(jìn)一步完善競(jìng)爭(zhēng)性談判的不足。

    競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部于2014年依法創(chuàng)新的政府采購(gòu)方式。財(cái)庫(kù)〔2014〕214號(hào)《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》的通知第二十三條,通過協(xié)商后確定最終采購(gòu)需求和提交最后報(bào)價(jià)供應(yīng)商之后,采用綜合評(píng)價(jià)的方法,由磋商小組對(duì)這些供應(yīng)商的響應(yīng)文件和最終報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合評(píng)分。競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判相比,二者關(guān)于采購(gòu)程序、供應(yīng)商(即PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本)來源方式、采購(gòu)公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致,這些規(guī)范要求在流程上、在適用性上幾乎都是一致的,唯一的區(qū)別就在于最后的選擇標(biāo)準(zhǔn)既考慮價(jià)格也考慮技術(shù)等因素。競(jìng)爭(zhēng)性談判在評(píng)審的時(shí)候選最低價(jià)成交,而競(jìng)爭(zhēng)性磋商在評(píng)審的時(shí)候一般是采用類似公開招標(biāo)的綜合評(píng)分法,考慮到了技術(shù)等不確定因素。這樣就能避免最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值目標(biāo)。

    4.對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性磋商和招標(biāo)的分析

    競(jìng)爭(zhēng)性磋商顯然是一種可以使用的采購(gòu)工具,招標(biāo)也是一種采購(gòu)工具,要看招標(biāo)文件的各種商務(wù)技術(shù)要求和評(píng)審因素是否能夠比較準(zhǔn)確地寫出來。比如國(guó)家比較統(tǒng)一的市政道路、保障房等,越標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目用招標(biāo)越容易做到。而當(dāng)融資模式比較復(fù)雜,當(dāng)收益回報(bào)形式又多種多樣,多個(gè)渠道,并且技術(shù)非常復(fù)雜,差異性很大,標(biāo)準(zhǔn)不容易定,項(xiàng)目本身不常見,比較特殊的情況下,由于招標(biāo)文件編制有困難,可以更多的選擇競(jìng)爭(zhēng)性磋商。

    綜上所述,在PPP模式項(xiàng)目中,應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的實(shí)際情況來進(jìn)行分析,選擇適合的采購(gòu)方式,擇優(yōu)選擇可靠的伙伴開展項(xiàng)目合作。同時(shí),由于PPP模式下項(xiàng)目涉及合作各方的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、比較復(fù)雜等特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)給予雙方充分的談判或磋商空間,所以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或是競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式,靈活性會(huì)更強(qiáng)一些,使用的范圍會(huì)更廣,也會(huì)成為PPP模式下項(xiàng)目的主要采購(gòu)方式。

    參考文獻(xiàn):

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