草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施效果分析
——以內(nèi)蒙古錫林郭勒盟鑲黃旗為例

賽希雅拉 ，斯 琴 ，孫海蓮 ，伊風(fēng)艷

（1.內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010031；2.中國科學(xué)院內(nèi)蒙古草業(yè)研究中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010031；3.內(nèi)蒙古氣象臺，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）

草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施效果分析
——以內(nèi)蒙古錫林郭勒盟鑲黃旗為例

賽希雅拉1，2，斯 琴3，孫海蓮1，2，伊風(fēng)艷1，2

（1.內(nèi)蒙古農(nóng)牧業(yè)科學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010031；2.中國科學(xué)院內(nèi)蒙古草業(yè)研究中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010031；3.內(nèi)蒙古氣象臺，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）

內(nèi)蒙古草原是我國北方重要的生態(tài)屏障，是牧民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是重要的畜產(chǎn)品基地，同時具備強大的碳匯功能。由于全球氣候變暖、人口較快增長等原因，草原“三化”現(xiàn)象非常嚴重。為了切實加強草原生態(tài)保護，國務(wù)院在全國包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的主要草原牧區(qū)省份實施了草原生態(tài)保護補助獎勵機制?；趦?nèi)蒙古草原生態(tài)保護補助獎勵機制的實踐，以內(nèi)蒙古典型草原鑲黃旗牧戶為研究對象，以草原生態(tài)保護為目標(biāo)，調(diào)查研究草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施的情況及農(nóng)牧戶對政策的響應(yīng)，以期為內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護政策的實施提供經(jīng)驗指導(dǎo)與政策依據(jù)。

典型草原；草原生態(tài)補助獎勵機制；政策依據(jù)

1 研究背景

1.1 內(nèi)蒙古天然草原現(xiàn)狀 內(nèi)蒙古自治區(qū)地域遼闊，總土地面積118.3萬km2，最新普查天然草原面積8 800萬hm2，是我國北方重要的生態(tài)安全屏障，更是內(nèi)蒙古自治區(qū)草業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本保障。由于全球氣候變暖，降雨時空分布不均衡，人口較快增長，人為干擾，以及投入不足等原因，草原“三化”（沙化、退化、鹽漬化）非常嚴重。據(jù)2010年草原資源調(diào)查，內(nèi)蒙古自治區(qū)草原“三化”面積4 640萬hm2，占內(nèi)蒙古自治區(qū)草原面積的61.16%。經(jīng)過西部大開發(fā)近10年的草原生態(tài)建設(shè)，草原生態(tài)得到明顯改善。內(nèi)蒙古自治區(qū)草原植被蓋度、高度、牧草產(chǎn)量以及物種多樣性等生態(tài)指標(biāo)有較大提升。2012年內(nèi)蒙古自治區(qū)草原平均植被蓋度達到43.1%，平均草群高度達到26.89 cm，平均青干草產(chǎn)量達到905.4 kg/hm2。與2000年相比，植被蓋度提高了13.1個百分點，青干草產(chǎn)量提高了90.3%。禁牧、休牧實施力度較大的中西部地區(qū)草原生態(tài)趨于好轉(zhuǎn)，東部的草甸草原和典型草原退化依然嚴重。內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)處于退化趨緩、局部好轉(zhuǎn)的恢復(fù)階段。

1.2 草原保護與建設(shè)取得的成效 內(nèi)蒙古自治區(qū)草原“雙權(quán)一制”制度已落實草原所有權(quán)和使用權(quán)面積7333.3萬hm2，落實草原承包面積6933.3萬hm2。在牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)的37個旗縣依法劃定基本草原面積5 600萬hm2，占內(nèi)蒙古自治區(qū)落實草原所有權(quán)和使用權(quán)面積的76.36%，為加強草原保護與建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2010年10月，國務(wù)院作出決定，在全國8個主要草原牧區(qū)實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制，中央財政每年投入134億元，主要用于草原禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補助和牧戶生產(chǎn)性補助等。2011年，內(nèi)蒙古自治區(qū)有6 733.3萬hm2天然草原納入草原生態(tài)補助獎勵機制的范圍。2012年，內(nèi)蒙古自治區(qū)完成補獎?wù)呓寥蝿?wù)2 986.7萬hm2，草畜平衡任務(wù)3 766.7萬hm2；落實牧草良種補貼任務(wù)212.4萬hm2；發(fā)放農(nóng)牧民生產(chǎn)資料補貼48萬戶，有146萬農(nóng)牧戶享受到了國家草原補獎惠民政策。在2011年“草原生態(tài)保護補助獎勵機制中牧草良種補貼項目”和“內(nèi)蒙古高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)苜蓿示范建設(shè)項目”實施以來，2013年人工草地保留面積326.3萬hm2，年生產(chǎn)能力達到年產(chǎn)干草737.19萬t。這是繼退牧還草工程和京津風(fēng)沙源治理工程之后，國家做出的又一保護草原生態(tài)的重大戰(zhàn)略決策，也是廣大農(nóng)牧民期盼已久的普惠工程，標(biāo)志著草原保護建設(shè)進入了一個新的發(fā)展時期。

該文就內(nèi)蒙古錫林郭勒盟鑲黃旗的草原生態(tài)保護補助獎勵機制的落實情況、草原礦產(chǎn)開發(fā)，圍繞傳統(tǒng)畜牧業(yè)保護與政府投入及扶持關(guān)系，對鑲黃旗的巴音塔拉鎮(zhèn)和文貢烏拉蘇木的相關(guān)牧戶進行了調(diào)查研究。

2 研究區(qū)概況

2.1 研究區(qū)社會經(jīng)濟概況 該文研究區(qū)域為內(nèi)蒙古錫林郭勒盟鑲黃旗巴音塔拉鎮(zhèn)和文貢烏拉蘇木。巴音塔拉鎮(zhèn)位于鑲黃旗東南部，面積17.7萬hm2，轄21個嘎查 （其中農(nóng)業(yè)嘎查4個），1 531戶牧戶，人口6 275人，為畜牧業(yè)地區(qū)。該鎮(zhèn)境內(nèi)現(xiàn)有鑲黃旗礦山工業(yè)園區(qū)，主要開采大理石礦、進行勘探性質(zhì)的石油勘測。文貢烏拉蘇木位于鑲黃旗東北部，全蘇木轄18個嘎查、202個自然浩特、919牧戶、總?cè)丝? 401人?？偯娣e為1 580 km2，草場面積為16萬hm2，其中圍欄草場14.4萬hm2，占總面積的90%。文貢烏拉蘇木境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，現(xiàn)已探明的有15個品種33個礦點及石油礦區(qū)，勘探油田含油量上億萬噸，目前已開采數(shù)百口。

2.2 研究區(qū)草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施概況根據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案的通知》和《錫林郭勒盟草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案》，鑲黃旗于2011年10月26日開始實施鑲黃旗草原生態(tài)保護補助獎勵機制項目，具體實施情況如下：

按照階段性禁牧區(qū)限量養(yǎng)殖標(biāo)準或草畜平衡區(qū)天然草場適宜載畜量標(biāo)準，以嘎查為基本實施單元，嚴格控制項目區(qū)養(yǎng)畜規(guī)模。禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)減畜工作分2年完成，禁牧區(qū)牧戶2011年按1個羊單位/40畝或1頭牛/120畝的要求進行養(yǎng)殖；2012年后按1個羊單位/50畝或1頭牛/150畝的要求，可養(yǎng)殖自食牲畜。其中渾善達克沙地原生態(tài)移民區(qū)牧戶按1頭牛/150畝的要求進行養(yǎng)殖。禁牧區(qū)的舍飼牲畜不計入可養(yǎng)畜范圍內(nèi)。

依據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)草原生態(tài)保護補助獎勵機制實施方案的通知》及錫林郭勒盟行署相關(guān)文件精神，對階段性禁牧區(qū)域內(nèi)的牧民，人均草場面積500畝以下（含500畝）的每人每年補貼3 000元，人均草場面積501～1 667畝的按草場的實際面積每年每畝6元標(biāo)準補貼，人均草場面積1 668畝以上的每人每年補貼10 000元。對階段性禁牧區(qū)已享受養(yǎng)老金的年滿60周歲的牧民，在享受當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的基礎(chǔ)上每月增加300元養(yǎng)老補助金（不再從事畜牧業(yè)生產(chǎn)）；對禁牧區(qū)高等院校在校生給予每人每學(xué)期3 000元的助學(xué)補助；國家對從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的牧民每戶每年補助500元（以2009年底戶數(shù)為準）；對階段性禁牧區(qū)牧民管護員給予每人每年4 000元工資；對階段性禁牧區(qū)以轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式為主、有創(chuàng)業(yè)能力和需要、參加合作經(jīng)濟組織并開展舍飼養(yǎng)殖的牧民每年給予3 600元的貸款貼息補助；對禁牧區(qū)不再從事畜牧業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)的牧民給予每月300元的轉(zhuǎn)移就業(yè)崗位補助；對有接受培訓(xùn)意愿的青年牧民進行免費培訓(xùn)，并在就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面給予優(yōu)惠政策扶持。草畜平衡區(qū)域內(nèi)牧民，按草場實際面積每年每畝補貼1.71元。對優(yōu)質(zhì)多年生牧草、飼用灌木以及牧區(qū)一年生牧草實行全覆蓋補貼。多年生牧草保留面積每畝補貼10元 （達到畝產(chǎn)標(biāo)準以上的給予補貼），補貼2年；多年生牧草新增面積每畝補貼70元，分3年補貼（新建當(dāng)年補貼30元/畝，第2年補貼30元/畝，第3年補貼10元/畝）；一年生牧草每畝補貼15元；飼用灌木每畝補貼10元，補貼1年。

3 存在的主要問題與建議

3.1 政策限制養(yǎng)畜標(biāo)準相對嚴格 牧民對于現(xiàn)行的草原補助獎勵機制持肯定態(tài)度，并贊成政策的持續(xù)實施，愿意減畜達到草畜平衡，配合現(xiàn)有政策的順利實施。但同時牧民認為目前政策限制標(biāo)準過高，就該旗具體情況而言，鑲黃旗戶均草場面積小，1個羊單位/40畝的載畜量標(biāo)準略顯偏高，調(diào)整為1個羊單位/30畝比較合理。例如有1 000畝草場的牧戶，按照政策規(guī)定只能養(yǎng)25頭羊，加上政府補貼也很難維持生計。牧民格日勒圖家里原有草場1 557畝，按照政策規(guī)定只能養(yǎng)39頭羊，家里4口人的生活維持僅靠這些羊是不現(xiàn)實的，只好從其他牧戶租賃2 500畝的草場，租賃費為4元/（畝·年），其租賃草場的年限已達10年之久。

針對上述狀況，牧戶強烈建議政府應(yīng)大力支持擴大德美肉羊的養(yǎng)殖數(shù)量，牧民說：“就草畜平衡來講，德美肉羊品種最為理想，不但能產(chǎn)雙羔保證經(jīng)濟收入，而且在舍飼和放牧條件下其喜靜的特點比起本地羊好養(yǎng)活得多，比較適合圈養(yǎng)模式?！钡旅姥虻酿B(yǎng)殖集約化程度較高，需要養(yǎng)殖基礎(chǔ)設(shè)施和高額的前期資金投入，對于生活水平一般的牧戶而言很難實現(xiàn)。

3.2 牧戶參與草原生態(tài)保護補助獎勵機制積極性的分析 通過分析牧民參與草原生態(tài)保護補助獎勵機制的意愿，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟條件差的牧戶相對于經(jīng)濟條件好的牧戶更愿意參與補助獎勵機制。例如，某牧戶家有1 500畝草場，另租賃4 050畝草場，飼養(yǎng)西門塔爾牛22頭，德美肉羊158只，2012年出欄186只羔子，平均800元/頭，出售牛犢7頭，平均4 200元/頭，2012年毛收入20萬元左右，純收入達10萬元左右。如果該牧戶參與補助獎勵機制，年收入將會受到很大影響。因此，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的牧戶參與補助獎勵機制的積極性略低。

3.3 牧戶對于政策實施持續(xù)性及公平性的擔(dān)憂牧戶對于補助獎勵機制能否做到持續(xù)、與時俱進，實施過程是否公平公正，實施結(jié)果是否能夠達到預(yù)期效果表示擔(dān)憂，并建議加強監(jiān)管力度，盡力做到公平公正。牧民認為草畜平衡載畜量標(biāo)準偏高，按照1個羊單位/30畝的載畜量標(biāo)準嚴格實施比較容易接受。另外，牧戶建議有關(guān)部門嚴格實施補助獎勵機制，并加強監(jiān)管力度，如果實施不夠嚴格，對嚴格按照政策全部實施禁牧的牧戶不公平，同時還會使其禁牧后取得的成果受到影響。例如，當(dāng)初實行禁牧階段，某牧戶嚴格按照政策全部實施禁牧，在退化的草場種了草，草場恢復(fù)的情況也較好，可是鄰居家將草場租賃給他人，租賃者所飼養(yǎng)的牲畜以侵占的方式將其草場的牧草吃得精光，久之鄰居草場的沙子吹到該牧戶的草場，嚴重影響他家草場的禁牧效果。此外，牧戶還建議政府應(yīng)該提高罰款額度，使得某些違規(guī)放牧的牧戶因違反禁牧政策的罰款額度過高而不得不遵守禁牧政策。

3.4 對于草原生態(tài)補助獎勵機制補貼標(biāo)準的異議草原生態(tài)補獎機制就是在給予牧民一定經(jīng)濟補償?shù)那疤嵯?，通過采取一系列措施來改善草原生態(tài)，提高草原生產(chǎn)力，促進草原生態(tài)與畜牧業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。草原生態(tài)補獎?wù)叩难a償機制在一定程度上可以看作是農(nóng)牧民參與政策實施的激勵機制。在調(diào)查中，牧民認為目前實施的補貼性政策中有幾項不太合理，例如:①在牧區(qū)建設(shè)風(fēng)力發(fā)電場的補貼應(yīng)提高，如今建一個風(fēng)車的補貼為500元，與破壞草場的代價相比，補貼太低。②在牧戶自家草場開采油礦，開發(fā)商于開礦時一次性補貼20 000元，之后每年再補貼2 000元，但沒有進行調(diào)整，十年來一直是這個標(biāo)準，以如今的經(jīng)濟發(fā)展情況，相對于開礦獲得的經(jīng)濟利益，牧民得到的補償太少了。③草原生態(tài)保護補助獎勵機制補貼中，草場小、人口少的牧戶相對不占優(yōu)勢，一戶4口人、有1 000畝草場的人家，按人均計算一年只獲得24 000元的草場補貼，也只能養(yǎng)25只羊，這是很難維持生計的。因此當(dāng)?shù)啬翍粽J為補助獎勵機制應(yīng)適當(dāng)調(diào)整補貼標(biāo)準。

表1 牧戶對政策補償標(biāo)準認知情況調(diào)查結(jié)果

由表1可以看出，鑲黃旗有72.5%的牧戶認為禁牧政策的補償標(biāo)準偏低。從理論上講，牧戶這種對草原生態(tài)補獎?wù)哐a償標(biāo)準的認知將降低牧戶參與政策實施的意愿，從另一方面講，也體現(xiàn)了牧戶對草原生態(tài)補獎?wù)呔哂休^高的期望。

［1］娜日蘇.牧民視角下的草原生態(tài)獎補政策實施的效果影響分析——以內(nèi)蒙古錫林郭勒盟為例 ［D］.呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)，2013.

［2］趙鳴驥.統(tǒng)籌謀劃 周密部署 確保各項惠牧政策落到實處——關(guān)于內(nèi)蒙古自治區(qū)實施草原生態(tài)保護補助獎勵機制情況的調(diào)查報告 ［J］.農(nóng)村財政與財務(wù)，2011（10）：15-16.

［3］紀宏偉.內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護的法律規(guī)制［D］.蘭州：西北民族大學(xué)，2011.

［4］劉國利.論內(nèi)蒙古草原生態(tài)法律保護機制的完善［J］.赤峰學(xué)院學(xué)報：漢文哲學(xué)社會科學(xué)版，2015（10）：92-94.

［5］草原立法的開拓者——內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理所所長陳永泉［J］.當(dāng)代畜禽養(yǎng)殖業(yè)，2009（6）：2.

［6］天瑩，包金梅.草原生態(tài)保護與內(nèi)蒙古軟實力研究［J］.內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2011（5）：19-24.

《畜牧與飼料科學(xué)》入選《中國學(xué)術(shù)期刊影響因子年報》統(tǒng)計源期刊

2015年10月，中國學(xué)術(shù)期刊（光盤版）電子雜志社有限公司、中國科學(xué)技術(shù)文獻評價研究中心聯(lián)合發(fā)布了《中國學(xué)術(shù)期刊影響因子年報（自然科學(xué)與工程技術(shù)·2015版）》。《畜牧與飼料科學(xué)》入選統(tǒng)計源期刊，并獲頒《中國學(xué)術(shù)期刊影響因子年報統(tǒng)計刊源證書》?！吨袊鴮W(xué)術(shù)期刊影響因子年報》依據(jù)科技期刊在同學(xué)科、同研究層次的總被引頻次、影響因子、下載頻次等多項指標(biāo)，每年按照“優(yōu)入劣汰”的原則對其收錄的科技期刊進行綜合篩選、評定。該年報的學(xué)術(shù)影響力已被眾多學(xué)術(shù)單位和科研院所廣泛認可，是我國重要的科技期刊學(xué)術(shù)水平評價體系之一。

F323.212；F812.8

A文章順序編號1672-5190（2016）03-0086-03

2016－03－05

項目來源：內(nèi)蒙古自治區(qū)科技廳軟科學(xué)研究計劃項目（2014 0422）。

賽希雅拉（1984—），女，助理研究員，碩士，主要研究方向為草地資源保護與管理。

（責(zé)任編輯：錢英紅）