大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策中的“風(fēng)險(xiǎn)——收益”評(píng)估的必要性

張素+懷文娟

摘 要：大型工程建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、群眾權(quán)益相關(guān)，提升其決策質(zhì)量是社會(huì)發(fā)展的必然要求。大型工程建設(shè)項(xiàng)目從成本——收益分析轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)——收益評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的必然選擇，也是政策評(píng)估中的應(yīng)有之義。在理論、中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況和大型工程建設(shè)項(xiàng)目本身屬性的要求下，大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策中的風(fēng)險(xiǎn)——收益評(píng)估成為可能。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)；成本——收益；風(fēng)險(xiǎn)——收益

近年來(lái)，大型工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的群體性事件頻發(fā)，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，如福建廈門PX項(xiàng)目、江蘇啟東王子制紙排海工程項(xiàng)目和四川什邡的宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目所引發(fā)的“集體抗議”。大型工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中諸多的群體性事件表明，大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、群眾權(quán)益、民主科學(xué)決策，如何提升大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策的質(zhì)量是確保項(xiàng)目順利實(shí)施和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重中之重。

據(jù)國(guó)家計(jì)委、國(guó)家建委、財(cái)政部1978年頒發(fā)的《關(guān)于基本建設(shè)項(xiàng)目和大中型劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，大型工程建設(shè)項(xiàng)目是指政府或企業(yè)投資的達(dá)到一定規(guī)模，涉及公共利益，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等方面產(chǎn)生重要影響的建設(shè)項(xiàng)目。大型項(xiàng)目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)項(xiàng)目的年產(chǎn)量或投資金額設(shè)定，不同的產(chǎn)業(yè)具有不同的量化標(biāo)準(zhǔn)，如煉油廠年加工原油250萬(wàn)噸以上、鋼鐵聯(lián)合企業(yè)年產(chǎn)鋼100萬(wàn)噸以上屬于大型建設(shè)項(xiàng)目。①鑒于大型工程建設(shè)項(xiàng)目會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等方面，如何保障大型工程建設(shè)項(xiàng)目的決策質(zhì)量是大型工程建設(shè)項(xiàng)目管理工作的重點(diǎn)。

一、大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策中的成本——收益分析

公共政策制定是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，一項(xiàng)政策的出臺(tái)往往是在多種因素相互作用和多方博弈的結(jié)果。在決策過(guò)程中，決策主體應(yīng)該對(duì)方案進(jìn)入系統(tǒng)地分析，確立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，分析方案的技術(shù)可行性、政治可行性、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可能性以及行政操作性，以此保證公共政策的決策質(zhì)量。因此，在決策分析階段選擇適當(dāng)?shù)姆治龇椒ㄓ葹橹匾?/p>

成本——收益分析是政策分析者在政策分析過(guò)程中常用的方法，它是指分析人員把政策的成本和收益以貨幣的形式量化，對(duì)政策進(jìn)行比較并提出建議。②成本——收益分析用貨幣價(jià)值來(lái)衡量項(xiàng)目的輸入與輸出，衡量項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上的有用性，追求目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效用的最大化。成本——收益分析方法從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度評(píng)估政策的可行性，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)效率和經(jīng)濟(jì)理性。無(wú)疑，它是具有合理性的。成本——收益分析方法從經(jīng)濟(jì)理性的角度出發(fā)分析項(xiàng)目，完全符合了項(xiàng)目作為經(jīng)濟(jì)行為這一屬性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)驗(yàn)證項(xiàng)目建設(shè)的必要性。

但是，在實(shí)踐中成本——收益分析方法的弊端漸漸顯現(xiàn)，純粹的成本——收益分析方法已經(jīng)不適用于大型工程建設(shè)項(xiàng)目的決策評(píng)估。首先，成本——收益分析方法應(yīng)該考慮到一個(gè)政策中所有可能涉及到的成本和收益。根據(jù)西蒙的有限理性理論，全面考慮所有可能涉及到的成本和收益在具體操作中是不可能的。其次，成本——收益分析方法需要將成本和收益進(jìn)行量化，其假設(shè)前提是成本與收益均以貨幣的方式量化。但這個(gè)假設(shè)前提是錯(cuò)誤的，并不是所有的成本與收益都可通過(guò)貨幣來(lái)表現(xiàn)，如環(huán)境成本、文化成本這些必須要納入考慮范疇的因素就是不可以量化的。最后，成本——收益分析方法可能會(huì)造成代際之間的不公平。收益可以分為短期收益和長(zhǎng)期收益，在大型工程建設(shè)項(xiàng)目中決策者有時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確判斷長(zhǎng)期與短期收益，一個(gè)項(xiàng)目在短期內(nèi)是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)它可能是不利于環(huán)境保護(hù)的。鑒于以上弊端，成本——收益分析無(wú)法保障大型工程建設(shè)項(xiàng)目的決策質(zhì)量。使用成本——收益分析方法的大型工程建設(shè)項(xiàng)目往往只注重經(jīng)濟(jì)收益，忽視社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和群眾權(quán)益?，F(xiàn)代化是一個(gè)多層面的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不意味著社會(huì)的全面發(fā)展。以犧牲環(huán)境、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和群眾權(quán)益為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不是通往現(xiàn)代化的正確道路。

二、大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策中的“風(fēng)險(xiǎn)——收益”評(píng)估

近期由大型工程建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，事件發(fā)生的起因是決策質(zhì)量低，得不到公眾的認(rèn)同與支持。那么，面對(duì)這種情況，應(yīng)該采取何種決策分析方法才有可能提升和保障項(xiàng)目的決策質(zhì)量？風(fēng)險(xiǎn)——收益評(píng)估方法進(jìn)入人們的視野。

風(fēng)險(xiǎn)與人類社會(huì)共存，現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)不同于以前社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，我們生活在文明的火山上。貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)可以被界定為系統(tǒng)地處理現(xiàn)代化自身引致的危險(xiǎn)和不安全感的方式。③風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是現(xiàn)代性發(fā)展的一個(gè)階段，是人為制造出來(lái)的不確定性。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)并不是穩(wěn)定的、孤立存在的。風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)事件與心理、社會(huì)及文化進(jìn)程相互作用，可以增強(qiáng)或削弱公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)行為；行為模式會(huì)產(chǎn)生次級(jí)社會(huì)或經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，也可能會(huì)增加或減少自身的實(shí)體風(fēng)險(xiǎn)。④這也就是大型工程建設(shè)項(xiàng)目引發(fā)群體性事件的內(nèi)在邏輯。項(xiàng)目決策實(shí)施過(guò)程中與社會(huì)、心理、文化之間互動(dòng)，強(qiáng)化了公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)事件的反應(yīng)。

我國(guó)目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，各種因素錯(cuò)綜復(fù)雜的交織在一起。舊的風(fēng)險(xiǎn)依然存在，新的風(fēng)險(xiǎn)也不斷出現(xiàn)。中國(guó)正處于現(xiàn)代化的過(guò)程中，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂。⑤中國(guó)的發(fā)展階段表明中國(guó)處于風(fēng)險(xiǎn)之中。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮，各國(guó)之間的情況息息相關(guān)，當(dāng)一國(guó)發(fā)生事件，其他的國(guó)家也會(huì)被卷入到全球化風(fēng)險(xiǎn)之中。

大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策具有決策評(píng)估復(fù)雜、決策風(fēng)險(xiǎn)大的基本屬性。大型工程建設(shè)項(xiàng)目本身作為一個(gè)系統(tǒng)，在決策評(píng)估過(guò)程中需要考慮到項(xiàng)目的技術(shù)安全、經(jīng)濟(jì)收益等因素；同時(shí)，作為子系統(tǒng)的大型工程建設(shè)項(xiàng)目，在決策評(píng)估過(guò)程中需要考慮項(xiàng)目與社會(huì)的相互適應(yīng)性，如環(huán)境生態(tài)、社會(huì)穩(wěn)定等方面。大型工程建設(shè)項(xiàng)目具有投入成本大、影響面廣、持續(xù)性強(qiáng)的特點(diǎn)。大型工程建設(shè)項(xiàng)目涉及公共利益，關(guān)系到公民的正常生產(chǎn)生活，會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)穩(wěn)定等方面，另外還會(huì)影響到公民對(duì)政府的信任問(wèn)題。而大型工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。提升大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策質(zhì)量是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障決策順利進(jìn)行、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。

在理論、中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況和大型工程建設(shè)項(xiàng)目本身屬性的要求下，大型工程建設(shè)項(xiàng)目決策中的風(fēng)險(xiǎn)——收益評(píng)估成為可能。風(fēng)險(xiǎn)—收益評(píng)估方法是把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和成本—收益分析兩種方法相結(jié)合。⑥經(jīng)過(guò)科學(xué)的調(diào)查和研究，針對(duì)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)因素采用最壞情況方案，預(yù)測(cè)項(xiàng)目可能帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的程度和危害性。然后，把項(xiàng)目產(chǎn)生的收益與帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行對(duì)比。風(fēng)險(xiǎn)是存在的，不可能完全消除，應(yīng)盡量把項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的范圍內(nèi)。

大型工程建設(shè)項(xiàng)目是一種社會(huì)行為，與社會(huì)的發(fā)展、公眾的生活息息相關(guān)。如果決策行為得當(dāng)，保證決策的高質(zhì)量，項(xiàng)目的建設(shè)有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步和公民的生活。反之，質(zhì)量低下的決策只會(huì)造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，引發(fā)民眾的不滿，甚至導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，破壞了社會(huì)穩(wěn)定。決策質(zhì)量的提升要求勢(shì)必以收益——風(fēng)險(xiǎn)為核心，在分析項(xiàng)目的收益和風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，做出決策。（作者單位：武警警官學(xué)院管理科學(xué)與工程系）

注釋：

① http：//www.envir.gov.cn/law/60.htm

② [美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論.謝明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：161.

③ [德]烏爾里希·貝克.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì).何博聞譯，譯林出版社，2004：19.

④ [美]珍妮·X·卡斯帕森，羅杰X·卡斯帕森編著.風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)視野（上）.童蘊(yùn)芝譯：82.

⑤ [美]亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序.王冠華等譯，上海人民出版社，2008：31.

⑥ [美]弗蘭克·費(fèi)希爾.公共政策評(píng)估.吳愛(ài)明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：40.