新制度下行政事業(yè)單位預算管理的探討

徐微微

【摘 要】隨著《中華人民共和國預算法》《財政總預算會計制度》的頒布和實施，行政事業(yè)單位在預算工作的管理上迎來了新的挑戰(zhàn)。但現(xiàn)有預算管理工作還存在基礎(chǔ)工作薄弱、管理機制缺失、編制水平較低和預算執(zhí)行力不強等問題。本文認為新制度下，行政事業(yè)單位應做好基礎(chǔ)工作、施行全員管理、科學的零基預算和復式預算管理、嚴格預算執(zhí)行管理、完善預算績效管理、提升風險防控能力，以順應新制度和新法規(guī)的要求，進一步提高預算管理水平。

【關(guān)鍵詞】新制度；行政事業(yè)單位；預算管理

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場環(huán)境的變化，我國相繼出臺并施行了《中華人民共和國預算法》《財政總預算會計制度》?？茖W的預算是國家軟實力的體現(xiàn)，作為政府部門和非盈利組織的行政事業(yè)單位，應當積極思考如何應對變化、調(diào)整工作方式。全面深化預算管理制度改革，對于提升財政財務(wù)信息質(zhì)量，建立現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位預算管理的目標

1.合理配置有限財政資金

近年來，宏觀經(jīng)濟環(huán)境十分復雜，財政收入潛在增長率下降。而另一方面，財政剛性支出依然居高不下，財政收支平衡矛盾加劇。增強預算管理是合理配置有限資金，平衡財政收支的需要。

2.深入推進財政改革

現(xiàn)階段我國正著力推進供給側(cè)改革，對深化財政體制改革提出了新的要求。預算管理作為財政體制的重要組成部分，需要開拓思路、積極探索，做好科學的資金管理工作，為改革打下堅實的基礎(chǔ)?！敦斦傤A算會計制度》自2016年1月1日起實施，“雙分錄”的會計核算方法將預算收支和財務(wù)會計要素有機結(jié)合起來，從兩個維度反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)的變化，并且增設(shè)了政府債務(wù)、政府股權(quán)投資等內(nèi)容，從而擴大了核算范圍。新制度對預算管理提出了新的要求。

3.切實履行新預算法

《中華人民共和國預算法》2015年1月1日起施行。新預算法新增了編制完整性、轉(zhuǎn)移支付和舉借債務(wù)3個審查重點，并在透明性和規(guī)范性方面提出了新的要求，主要表現(xiàn)為：

（1）完整性：各行政事業(yè)單位在編制預算時應全面考慮，將各項收支進行完整的填列，未經(jīng)批準的預算不得列入支出。

（2）轉(zhuǎn)移支付：行政事業(yè)單位應當將上級提前下達的預計數(shù)編入本級預算。

（3）債務(wù)管理：新預算法新增了債務(wù)的預決算審查內(nèi)容。對債務(wù)提出了“規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還”四方面內(nèi)容的審查要求。

（4）透明性：預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況，應當在批準后20日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開。

（5）規(guī)范性：經(jīng)濟類科目細化到款，功能類科目細化到項，要求預算指標分類準確，功能規(guī)范。

二、行政事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀及存在的問題

1.預算編制基礎(chǔ)工作薄弱

部門預算的編制需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，比如機構(gòu)數(shù)字、固定資產(chǎn)基本數(shù)據(jù)、人員數(shù)字等。這些數(shù)據(jù)的真實性和完整性是預算準確性的重要保證。在實際工作中很多部門和單位對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集整理工作不重視，使得基礎(chǔ)資料庫缺乏數(shù)據(jù)支撐，導致預算編制質(zhì)量不高。

2.預算編制管理機制缺失

有些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導認為預算編制是財務(wù)人員的“分內(nèi)事”，預算的編制和控制任務(wù)應當全部交給由財務(wù)部門完成。事實上，預算涉及各業(yè)務(wù)、項目、管理、人事等部門，離開了這些部門的協(xié)同配合，預算編制只能是空中樓閣，甚至淪為形式主義。

3.預算編制水平較低

很多行政事業(yè)單位沒有對過去期間的實際收支情況進行科學分析，也未能對未來有關(guān)事項進行科學預測，造成預算缺乏數(shù)據(jù)支撐、可操作性較差。有些單位出于對既得利益的考慮尋求財務(wù)撥款的增長，擯棄零基預算，影響預算編制的準確性。實務(wù)中還存在預算收支類款項不正確、預算指標分解不合理的現(xiàn)象，影響了各部門事權(quán)與財權(quán)的匹配性，導致資金使用效率低下。

4.預算執(zhí)行約束力不強

很多單位沒有將考核評價工作落到實處，資金收支和預算追加調(diào)整隨意無序。由于績效評估范圍不明確、評估制度不規(guī)范、評估技術(shù)不先進，使預算管理的激勵和約束機制流于形式。

此外，還存在內(nèi)部控制制度不健全、預算監(jiān)管不到位現(xiàn)象，對相關(guān)支出的合法性和合規(guī)性要求不嚴格，削弱了預算執(zhí)行約束力和監(jiān)督職能。

三、提高行政事業(yè)單位預算管理水平的途徑

1.做好基礎(chǔ)工作

各單位在編制預算之前，應徹底清查本單位的資產(chǎn)、資源狀況，核實相關(guān)基本數(shù)字并厘清各項定員、定額，建立基礎(chǔ)信息庫。

根據(jù)編委和人社部門核定的數(shù)據(jù)進行核實人員數(shù)字，根據(jù)本單位業(yè)務(wù)部門數(shù)量核定機構(gòu)數(shù)字。厘清定額時需要落實各項收支標準，并根據(jù)業(yè)務(wù)需要逐一進行核定公務(wù)用車、通訊工具和辦公設(shè)備等固定資產(chǎn)數(shù)量?；A(chǔ)信息庫還應搜集整理各單位的專項基本數(shù)據(jù)：比如各類學校的平均在校師生人數(shù)、各類醫(yī)院的平均門診人次數(shù)等。

2.推行全員管理

預算管理活動滲透于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)，做好預算管理工作，單靠財務(wù)部門是不夠的。應當貫徹全員參與的理念，將各業(yè)務(wù)部門、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等崗位的人員全面動員起來，才能為預算管理搭建良好的機制運行平臺。行政事業(yè)單位應當做好相關(guān)人員的培訓工作，建立各部門或崗位的溝通協(xié)調(diào)機制，確保預算編制相差人員及時全面掌握相關(guān)規(guī)定。

3.科學的零基預算

零基預算從合理性和可能性出發(fā)，使預算編制不受以前年度數(shù)據(jù)的影響，克服“基數(shù)加增長”的預算方式的不足，壓縮不必要的開支。但是零基預算也存在著耗時長、耗費大的缺點。

為了更科學地使用預算編制方式，可以將增量預算和零基預算進行有機結(jié)合，通過對具體業(yè)務(wù)活動的具體分析，分別采用適用的預算編制方法，提高預算編制水平和效率。比如目前的部門支出主要分為三類：人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和專項經(jīng)費。人員經(jīng)費、公用經(jīng)費更多地依賴于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可以在以前年度的決算結(jié)果基礎(chǔ)上進行科學合理分析，以增量預算為主進行預算編制。對于專項經(jīng)費，則主要運用零基預算。首先建立各項目支出的決策包，然后對決策包進行排序并將排序進行合并，最后按優(yōu)先順序配置資金，確定預算數(shù)據(jù)。

4.實行復式預算管理

復式預算管理將財政收支計劃通過兩個以上的表格來反映，使特定的預算收入和特定的預算支出之間一一對應，保持配比關(guān)系。實行復式預算管理，將各項不同性質(zhì)的收支放入不同的序列，按實際情況在序列內(nèi)進行金額上的合理分配，?？顚Ｓ?，避免跨序列資金的混搭和占用。復式預算管理在反映貨幣資金流向的同時又反映了預算資金的性質(zhì)，提高了預算的可比性，能較快地提高財務(wù)預算的約束力度。

5.嚴格預算執(zhí)行管理

進一步落實預算法定原則和剛性原則，將所有的經(jīng)濟活動全面完整地納入核算范圍，堅持沒有預算就沒有支出，嚴格控制預算執(zhí)行過程中新增的未列入支出。預算實行時應執(zhí)行嚴格的審批程序，歸口管理部門應當根據(jù)預算指標數(shù)審查款項性質(zhì)和額度，并按照規(guī)定的審批權(quán)限對預算執(zhí)行申請進行審核，財務(wù)部門應當做好復核和會計控制工作。

行政預算單位應當在預算執(zhí)行過程中加強合同管理，對偏離進度的項目及時跟進并糾正偏差。對于預算執(zhí)行中存在的問題，行政事業(yè)單位應當召開定期的分析會議。對存在的問題及時分析原因并找出解決問題的方法，提高預算執(zhí)行的有效性。

6.完善預算績效管理

行政事業(yè)單位應當按照“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的原則建立預算績效管理機制。首先，預算編制時編報績效目標，設(shè)置科學具體的產(chǎn)出指標和效果指標；其次，預算執(zhí)行時及時統(tǒng)計績效數(shù)據(jù)，定期召開預算執(zhí)行分析會議，發(fā)現(xiàn)較大偏差時找出關(guān)鍵環(huán)節(jié)和責任人，及時向財政部門報告并采取矯正措施；最后，也是最重要的環(huán)節(jié)是績效評價，行政事業(yè)單位對預算執(zhí)行情況進行自我評價，找出資金使用和管理中的薄弱環(huán)節(jié)，制定改進和提高工作的措施。

同時，應當進一步加強外部監(jiān)督。擴大政府預決算公開的范圍，在公開“三公經(jīng)費”的基礎(chǔ)上，將所有使用財政資金的非涉密部門均納入公開預決算范圍。完善專項資金管理清單制度，推進專項資金全過程管理信息公示公開。

7.提升風險防控能力

新預算法要求行政事業(yè)單位預算在準確反映政府財政收支情況的同時反映重大財經(jīng)政策的施行情況，進一步完善地方政府債務(wù)管理制度體系是新形勢下的重要要求。從預算管理的角度，要求全面真實完整地反映債務(wù)的規(guī)模和期限，加強政府性債務(wù)的管控。應當按照新預算法的要求，將債務(wù)情況按特定事項進行管理，采用權(quán)責發(fā)生制進行編報，反映政府融資獲得資金的同時政府性債務(wù)也相應增加的情況，并向本級人大常委會報告，更全面、清晰地審視行政事業(yè)單位的資產(chǎn)負債情況。

四、結(jié)束語

隨著公共財政管理體系和財政科學化、精細化管理理念的逐步確立，行政事業(yè)單位必須創(chuàng)新思維，逐步適應新政策新法規(guī)，探索建立并逐步完善預算管理工作，提升工作效率和資金的使用效益，為行政事業(yè)單位的科學發(fā)展保駕護航。

參考文獻：

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