關(guān)于完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的思考

張志強(qiáng)

【摘 要】為做好機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革工作，本文在詳細(xì)分析改革背景、進(jìn)展和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，探究存在的困難和挑戰(zhàn)，并提出有針對(duì)性的建議和措施，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行。

【關(guān)鍵詞】機(jī)關(guān)事業(yè)單位；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；改革；思考

1991年，以國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》為標(biāo)志，國(guó)家拉開(kāi)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的帷幕。近年來(lái)，隨著關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)，被征地農(nóng)民，城鄉(xiāng)居民等一系列養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，老有所養(yǎng)的“拼圖”逐步齊全。2015年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》正式頒布實(shí)施，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的最后一塊“拼圖”終于完成，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)各種人群的全覆蓋。萬(wàn)事開(kāi)頭難，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革邁出了第一步，如何有效實(shí)施，加快改革進(jìn)程，需要加強(qiáng)研究，出臺(tái)有針對(duì)性的措施，保障改革的順利進(jìn)行。

一、我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革現(xiàn)狀

1.改革歷程

我國(guó)從1955年建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休及其待遇管理制度以來(lái)，進(jìn)行過(guò)2次改革探索。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出，建立單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；同年，人事部出臺(tái)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)改革進(jìn)行了總體部署。2008年，國(guó)務(wù)院通過(guò)勞動(dòng)、財(cái)政、人事部制定的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，在上海、重慶和廣東等5個(gè)省市開(kāi)展事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)工作；改革主要內(nèi)容為：建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法、建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制、職業(yè)年金制度和省級(jí)統(tǒng)籌等。

這兩次改革總體未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但也取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。一是只改事業(yè)單位，不改機(jī)關(guān)單位，違背了公平原則。二是工資制度改革、人事制度改革和事業(yè)單位分類(lèi)等配套改革未同步推進(jìn)，缺乏動(dòng)力。三是未建立職業(yè)年金制度，改革群體利益下降，影響了參與改革的積極性。

2.改革進(jìn)展

2015年初，國(guó)家相繼出臺(tái)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》和《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，人力社保部和財(cái)政部也出臺(tái)了相關(guān)細(xì)化措施。隨后，上海、北京、廣東等省市陸續(xù)發(fā)布了實(shí)施意見(jiàn)。

2015年底，重慶市發(fā)布了《重慶市機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施辦法》。隨后，對(duì)全市的機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行了數(shù)據(jù)采集，涉及單位2萬(wàn)多戶(hù)，人員100萬(wàn)人；廣泛的開(kāi)展了政策宣講，初步宣傳了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的相關(guān)政策；人力社保、財(cái)政、編辦等部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作，對(duì)改革所需資金進(jìn)行了反復(fù)測(cè)算，對(duì)收支預(yù)測(cè)情況進(jìn)行了預(yù)測(cè)和分析，為下一步改革提供決策建議。

3.改革的思路和內(nèi)容

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的基本思路是“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”，并逐步建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外，資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

“一個(gè)統(tǒng)一”是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，單位和個(gè)人分別繳費(fèi)，繳費(fèi)金額與繳費(fèi)年限與養(yǎng)老金待遇相掛鉤，從而解決國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“雙軌制”的矛盾。在此基礎(chǔ)上，形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并行的兩大制度平臺(tái)，并可相互銜接，從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。

“五個(gè)同步”是指在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策聯(lián)動(dòng)，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。一是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免互相攀比。二是職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，確保待遇平穩(wěn)過(guò)渡，體現(xiàn)職業(yè)差異。三是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與工資制度改革同步推進(jìn)，通過(guò)“提高工資水平，優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)”來(lái)減輕個(gè)人繳費(fèi)壓力，用“增量”來(lái)進(jìn)行改革，減少改革阻力和壓力。當(dāng)然，由于職務(wù)、級(jí)別不同，每個(gè)人增加的具體額度有所不同。四是待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善，逐步建立兼顧各類(lèi)職工的養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。五是改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施，實(shí)現(xiàn)工作推進(jìn)“一盤(pán)棋”。

二、我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革面臨的困難和挑戰(zhàn)

1.待遇差問(wèn)題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革盡管從制度層面實(shí)現(xiàn)了公平，即職工要繳費(fèi)并從基金中領(lǐng)取養(yǎng)老待遇，但平均養(yǎng)老金水平要高于企業(yè)職工平均數(shù)，社會(huì)各群體的養(yǎng)老金綜合替代率有相當(dāng)?shù)牟罹?。因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老待遇差別依然存在。

另外，因職業(yè)年金產(chǎn)生的待遇差別有擴(kuò)大的趨勢(shì)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度與企業(yè)年金類(lèi)似，都是一種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位屬于財(cái)政供養(yǎng)，將全面建立職業(yè)年金制度。但是企業(yè)年金受到單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)、企業(yè)效益和職工年齡結(jié)構(gòu)等多方面約束，覆蓋面小、差別大，目前已建立企業(yè)年金的企業(yè)不超過(guò)10%，這就會(huì)擴(kuò)大機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工的待遇差。

2.財(cái)政承受問(wèn)題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員分為“老人”、“中人”和“新人”三類(lèi)人群?！袄先恕本褪歉母锴埃?014年10月1日前已退休人員；“新人”就是改革后參加工作的人員；“中人”就是2014年10月1日前參加工作、2014年10月1日后退休的人員。這三類(lèi)人群的解決思路是：老人老辦法、新人新辦法、中人逐步過(guò)渡。改革難點(diǎn)在于“中人”，“中人”的難點(diǎn)在于財(cái)政能否承受改革成本。

改革前，“中人”不用繳費(fèi)，也沒(méi)有基金積累。改革后，“中人”視同繳費(fèi)，需要財(cái)政部門(mén)逐步撥付“中人”的過(guò)渡性養(yǎng)老金。根據(jù)專(zhuān)家測(cè)算，事業(yè)單位“中人”成本約 3.7 萬(wàn)億元，機(jī)關(guān)單位 “中人”成本約 4. 5 萬(wàn)億元。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大時(shí)期，各級(jí)財(cái)政壓力巨大，“中人”的過(guò)渡性養(yǎng)老金對(duì)更是加劇了財(cái)政資金支付壓力。

3.制度銜接問(wèn)題

一是新舊制度的銜接問(wèn)題。改革前，2008年試點(diǎn)省市需要前后銜接。如重慶需要清理以前參保和享受養(yǎng)老待遇的人員，制定前后銜接辦法，妥善解決遺留問(wèn)題。

二是制度間的銜接問(wèn)題。按照改革方案，新建立的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式相同，繳費(fèi)和待遇計(jì)算方式基本相近，但是仍然會(huì)分別單獨(dú)管理和運(yùn)行，因此這兩種制度間需要有機(jī)銜接。

三、建議

1.加快制度融合，逐步縮小待遇差距

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合是世界各國(guó)養(yǎng)老金制度改革的共同趨勢(shì)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須要與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相互融合、逐步縮小待遇差距。一是要提高城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金水平。提高企業(yè)養(yǎng)老金有兩個(gè)思路，即提高存量退休職工養(yǎng)老金和提高增量退休職工養(yǎng)老金。根據(jù)多繳多得的原則，在確保公平的基礎(chǔ)上盡量采用提高增量退休職工養(yǎng)老金水平的方法，讓每年新增加的退休職工能獲得待遇的提高。二是要提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平。提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平的關(guān)鍵是增加財(cái)政補(bǔ)助和投入，建立養(yǎng)老金隨通貨膨脹、職工社會(huì)平均工資增長(zhǎng)等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，兜住養(yǎng)老底線，從而不斷提高退休職工的生活水平。

2.確定“中人”過(guò)渡標(biāo)準(zhǔn)，確保財(cái)政可承受

在保證“中人”待遇水平不下降的情況下，合理確定過(guò)渡標(biāo)準(zhǔn)，加大基金收入來(lái)源，讓各級(jí)財(cái)政可承受可持續(xù)。一是要按照保險(xiǎn)大數(shù)法則和精算平衡原則，對(duì)基金收支和財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，做到未雨綢繆。二是要推進(jìn)國(guó)有資本及其收益補(bǔ)充養(yǎng)老金改革舉措。根據(jù)各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余程度，劃撥?chē)?guó)有資本及其收益，增加基金收入，應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)，確保財(cái)政可持續(xù)。三是要擴(kuò)大省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資試點(diǎn)。將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金及職業(yè)年金等養(yǎng)老基金委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。四是加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。把握民生社會(huì)保障支出與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，通過(guò)民生事業(yè)穩(wěn)定內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)民生發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)良性互動(dòng)發(fā)展，擴(kuò)大財(cái)政收入來(lái)源。要多措并舉有效解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革所需資金問(wèn)題。

3.加強(qiáng)政策銜接，深入推進(jìn)配套及相關(guān)制度改革

一是對(duì)2008年的試點(diǎn)省市，要制定合理的并軌標(biāo)準(zhǔn)，確保平穩(wěn)過(guò)渡。二是在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)建立轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，保障機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位之間人員的正常流動(dòng)，保護(hù)好各類(lèi)職工保險(xiǎn)權(quán)益。三是加快工資制度改革，建立工資正常調(diào)整機(jī)制，確保工資增長(zhǎng)對(duì)沖養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)后，有額外所得，從而提高改革獲得感。