“省管縣”問題研究探討

趙明潔

摘要：為了擴(kuò)大縣級(jí)的自主權(quán)限，1983年起，中國(guó)開始實(shí)行“省管縣”，2002年進(jìn)行全國(guó)試點(diǎn)推行，目前，共有27個(gè)地區(qū)實(shí)行了財(cái)政體制上的“省管縣”?！笆」芸h”解決了縣級(jí)財(cái)政不足等問題，但是“省管縣”仍會(huì)造成一系列問題的產(chǎn)生，本文主要探討“省管縣”后存在的問題并提供相應(yīng)的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：“省管縣” “市管縣” 存在問題建議

一、省管縣概念

“省管縣”是1983年由浙江省發(fā)起逐漸形成的，它是省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、縣”二級(jí)體制。

二、省管縣改革的原因

（一）縣級(jí)財(cái)政困難

在當(dāng)前的財(cái)稅體制下，大部分的縣級(jí)政府發(fā)展較慢，發(fā)展的同時(shí)又要供養(yǎng)過多的財(cái)政人員，這些政府需要靠上一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付才能勉強(qiáng)維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？h級(jí)政府債務(wù)繁重、可使用的財(cái)政資金不足等問題便成為了省管縣的主要原因。讓省級(jí)政府直管縣級(jí)政府，通過減少中間一級(jí)的行政成本以此來緩解縣級(jí)政府的財(cái)政緊張刻不容緩。

（二）市管縣存在弊端

市管縣的弊端主要存在以下兩點(diǎn)：第一、有些市級(jí)政府要管理多個(gè)縣級(jí)政府，有限的資源無法滿足縣級(jí)的大量需求，甚至有些市級(jí)的財(cái)力水平不如縣級(jí)的財(cái)力水平，市帶縣帶不動(dòng)，同時(shí)會(huì)減緩市級(jí)的發(fā)展，市和縣很容易產(chǎn)生利益沖突。第二、對(duì)于自身發(fā)展不足的市級(jí)為了本市的發(fā)展和市區(qū)建設(shè)，很容易出現(xiàn)“市刮縣”的情況，即市級(jí)政府占用縣級(jí)政府的資金進(jìn)行本市建設(shè)，導(dǎo)致縣級(jí)政府無法及時(shí)得到資金，城鄉(xiāng)差距逐漸加大，“三農(nóng)”問題更加嚴(yán)峻。

三、省管縣存在的問題

（一）省級(jí)管理幅度過大會(huì)降低行政效率

我國(guó)除了香港和澳門共有32個(gè)省級(jí)單位，平均每個(gè)省局擁有的縣級(jí)行政單位為89個(gè)。省級(jí)在要管理市級(jí)行政的同時(shí)要管理縣級(jí)行政，這就導(dǎo)致省級(jí)的行政壓力過大，管理幅度過寬較小的省級(jí)單位有足夠的時(shí)間在管理自身的同時(shí)管理市級(jí)和縣級(jí)，但是較大的省級(jí)單位就很容易造成不能及時(shí)解決縣級(jí)或者市級(jí)存在的問題或者不能及時(shí)給予通過縣級(jí)或者市級(jí)提出的發(fā)展方案，導(dǎo)致其錯(cuò)過了最佳時(shí)期，造成縣級(jí)或者市級(jí)相應(yīng)的活動(dòng)無法開展下去，大量的本級(jí)政府工作可能會(huì)導(dǎo)致省級(jí)政府無暇管理市級(jí)以及縣級(jí)的行政工作，大大降低了行政效率，造成省級(jí)機(jī)構(gòu)力不從心。

（二）市級(jí)財(cái)源削弱，城市發(fā)展受到影響

我國(guó)地區(qū)幅員遼闊，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還處在不均衡階段?！笆」芸h”的出現(xiàn)，雖然擴(kuò)大了縣級(jí)的財(cái)權(quán)，卻導(dǎo)致了市級(jí)財(cái)源的削弱，用于市級(jí)發(fā)展的資金很容易短缺，這樣就會(huì)造成市級(jí)發(fā)展“瓶頸”。同時(shí)，“省管縣”的出現(xiàn)可能會(huì)破壞原本比較成熟的省區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)構(gòu)，如果縣區(qū)權(quán)利過大會(huì)給這種原本合理的結(jié)構(gòu)帶來很大的沖擊。

（三）市級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

“省管縣”體制，就是擴(kuò)大了縣級(jí)財(cái)權(quán)，即：財(cái)政體制是“省管縣”，而行政體沒有變，這就容易導(dǎo)致市里的財(cái)力減少，財(cái)權(quán)受到巨大沖擊，但是仍然可以對(duì)縣級(jí)進(jìn)行行政管理，這就產(chǎn)生事權(quán)沒有改變，而財(cái)權(quán)被削減的局面，這就導(dǎo)致了出現(xiàn)了市級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配問題。

在很多省市，“省管縣”后縣里出現(xiàn)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象，那就是市里和省里都不能“得罪”，也即是說，在擴(kuò)權(quán)后，雖然可以和省里直接聯(lián)系，但是也要與市級(jí)搞好關(guān)系。一方面，縣級(jí)政府要跟省級(jí)政府搞好關(guān)系，爭(zhēng)取更多的財(cái)力支持，另一方面又要跟市級(jí)政府搞好關(guān)系，保證提出的發(fā)展方案能夠盡快通過。甚至有時(shí)候本應(yīng)向省直廳局里申報(bào)事項(xiàng)，但是又要想省轄市對(duì)口單位申報(bào)，造成了“一文兩報(bào)”?；蛘哂袝r(shí)候一件事情要省里、市里兩頭跑，如果只去省里，市里就會(huì)覺得這樣不懂尊重。不僅降低了縣級(jí)的工作效率，同時(shí)給縣級(jí)人員的心理造成了一定的負(fù)擔(dān)。

（四）縣級(jí)財(cái)力不足問題依舊會(huì)出現(xiàn)

“省管縣”的目的一方面是為了解決縣級(jí)財(cái)力不足問題，另一方面就是杜絕了市級(jí)政府占用縣級(jí)政府財(cái)政資金的問題。但是，省市縣未能理清彼此的事權(quán)和財(cái)權(quán)，其分配關(guān)系還沒規(guī)范，能否保證“省管縣”后，省級(jí)政府不會(huì)占用縣級(jí)、甚至市級(jí)的財(cái)政資金，能否保證不會(huì)出現(xiàn)“省壓縣”、“省壓市”的問題的出現(xiàn)？

（五）財(cái)政人員工作崗位減少

“省管縣”的目的之一就是減少級(jí)次，保證縣級(jí)政府無需承擔(dān)過多的財(cái)政人員費(fèi)用。但是，如此就要減少大量的財(cái)政工作崗位，相應(yīng)的財(cái)政人員何去何從，是否有足夠的崗位任其分配，分配后是否能保證財(cái)政工作效率的提高，是否存在虛職等崗位問題均成為“省管縣”后的又一大問題。

四、建議

（一）“省管縣”要因地制宜

在“城鄉(xiāng)一體化”的背景下，無論是“省-市-縣”還是“省-市、縣”二者只是互補(bǔ)關(guān)系，不是替代關(guān)系，“省管縣”的出現(xiàn)，不是否定了“市管縣”，而是在其的基礎(chǔ)上進(jìn)行了加強(qiáng)，保證我國(guó)的行政體制更加完善，“市管縣”仍然是一種重要的方式。全國(guó)各地千差萬別，“省管縣”、“市管縣”都要因地制宜，選擇最適合自己的方式。對(duì)于經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，這種縣級(jí)政府沒有與縣級(jí)緊密聯(lián)系甚至完全不需要市級(jí)的管理，那么完全可以實(shí)行“省管縣”；對(duì)于經(jīng)濟(jì)弱縣，這種縣級(jí)政府不僅需要省級(jí)的幫助，同時(shí)也需要縣級(jí)的幫助，與縣級(jí)仍然緊密聯(lián)系，那么選擇“市管縣”仍是最好的決策。

（二）健全管理機(jī)制

由于有的省級(jí)行政區(qū)域過寬，首先可以劃小省區(qū)范圍。在省的領(lǐng)導(dǎo)下，自主協(xié)商共同遇到的問題。同時(shí)，省級(jí)和市級(jí)要做好監(jiān)督工作，要善于自我監(jiān)督和自我約束，使縣級(jí)的發(fā)展有著充分的政治保障。省級(jí)政府在管理縣級(jí)的同時(shí)，市級(jí)政府也要起到輔助作用，幫助省級(jí)管理，在省級(jí)政府無法及時(shí)做出指令或者幫助時(shí)，市級(jí)政府要及時(shí)向縣級(jí)政府提供幫助，提高三級(jí)政府的行政效率，保證其健康發(fā)展。

（三）維護(hù)市級(jí)利益

市級(jí)財(cái)力削減，導(dǎo)致市級(jí)的很多項(xiàng)目不能及時(shí)開展，這需要省級(jí)政府對(duì)其進(jìn)行資助，保證城市規(guī)劃和中心城市的培育。對(duì)于弱市強(qiáng)縣，縣級(jí)政府也要對(duì)于市級(jí)予以幫助，保證其市級(jí)政府的穩(wěn)定，帶動(dòng)弱市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化”的實(shí)現(xiàn)。

（四）正確劃分省、市、縣關(guān)系

針對(duì)省、市、縣的關(guān)系要從以下三個(gè)方面進(jìn)行探討。第一、在省縣關(guān)系上，省級(jí)政府要盡可能的給予縣級(jí)政府自由權(quán)限，包括財(cái)權(quán)和事權(quán)。將原來省轄市相關(guān)部門以及部分省級(jí)政府及其所屬部門的行政管理權(quán)下放給縣一級(jí)，在經(jīng)濟(jì)上爭(zhēng)取到能支持就支持，能下放就下放；對(duì)各項(xiàng)社會(huì)管理實(shí)務(wù)，要根據(jù)其實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)待，不能按照統(tǒng)一模板進(jìn)行處理。要進(jìn)一步增強(qiáng)縣級(jí)政府的財(cái)力，就要加大對(duì)縣級(jí)政府的支持力度，增強(qiáng)縣的自主權(quán)。對(duì)關(guān)系到縣級(jí)的各項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃，免去向市級(jí)報(bào)備的中間環(huán)節(jié)，直接向省級(jí)進(jìn)行報(bào)備銜接，以保證縣級(jí)政府能夠快速發(fā)展。第二、從市縣關(guān)系上，市級(jí)政府由于管理的范圍縮小，管理的內(nèi)容以及方式趨于專業(yè)化，由最先的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)化為省和縣之間的協(xié)調(diào)員與聯(lián)絡(luò)員的角色。第三、從省市關(guān)系上，市級(jí)政府由于失去縣級(jí)的財(cái)權(quán)，針對(duì)出現(xiàn)財(cái)政資金不足的情況，省級(jí)政府要對(duì)其進(jìn)行扶持和幫助，保證市級(jí)的穩(wěn)定發(fā)展。

（五）合理分配崗位

針對(duì)崗位不足情況，省、市、縣三級(jí)政府則需要細(xì)分其財(cái)政工作崗位，保證每一位人員的就業(yè)情況，嚴(yán)格把關(guān)每一位人員的工作素養(yǎng)和工作能力，根據(jù)實(shí)際情況分配到不同的崗位。自身情況不足的人員，政府應(yīng)提供對(duì)應(yīng)培訓(xùn)來保證其素質(zhì)的提升，嚴(yán)格把控崗位設(shè)置，杜絕虛職的出現(xiàn)。

總之，省、市、縣三者相輔相成，相互扶持。在保證省、市穩(wěn)步前進(jìn)的同時(shí)，盡可能調(diào)動(dòng)縣級(jí)的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)公平化。

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