我國家庭福利政策探究

靳明明

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明　650000)

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我國家庭福利政策探究

靳明明

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650000)

在人口變遷與社會(huì)發(fā)展過程中，我國家庭規(guī)模逐漸縮小，傳統(tǒng)的家庭功能已經(jīng)受到嚴(yán)重沖擊。因此，單純地依靠家庭能力難以擺脫貧困、醫(yī)療、就業(yè)等困境。中國的家庭福利政策屬于補(bǔ)缺型的家庭福利政策，應(yīng)當(dāng)盡快向普惠型和發(fā)展型轉(zhuǎn)變：從發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)事前預(yù)防，投資家庭成員，擴(kuò)大政策受益對(duì)象等方面重構(gòu)家庭福利體系。

家庭福利；社會(huì)政策；人口變遷

PDF獲?。?http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspxdoi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2016.09.030

一、研究背景

隨著時(shí)代發(fā)展，我國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，特別是家庭規(guī)模趨于小型化，空巢家庭、獨(dú)生子女家庭、單親家庭、流動(dòng)人口家庭規(guī)模持續(xù)增加，且人口增長處于低生育水平階段。2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)表明家庭戶均3.10人，比2000年人口普查的家庭戶均減少0.34人，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2012年居民家庭戶的平均規(guī)模為3.02人。與家庭規(guī)模逐漸縮小相對(duì)，我國人口老齡化嚴(yán)重，并早在1999年邁入了老齡化社會(huì)?！?014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示截止到2014年底，我國60周歲以上的人口和65歲以上的人口分別占總?cè)丝诘?5.5%和10.1%。老齡化社會(huì)的到來使家庭面對(duì)的養(yǎng)老壓力增大。雖然我國局部地區(qū)已放開兩孩政策，有助于擴(kuò)大家庭規(guī)模，但其對(duì)于優(yōu)化家庭結(jié)構(gòu)、減輕養(yǎng)老困境等政策實(shí)施效果還需很長一段時(shí)間驗(yàn)證。此外，我國城市化進(jìn)程加快，在1953年第一次全國人口普查和2010年第六次全國人口普查中，我國人口城市化水平分別為12.84%和49.68%，《2014年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》表明2014年末城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?4.77%?？傊?，較低的生育率水平、加速的人口老齡化、急劇的城市化進(jìn)程沖擊著中國家庭。

家庭福利政策是以政府和社會(huì)為責(zé)任主體，以家庭為對(duì)象，通過工作福利、發(fā)放津貼和提供社會(huì)服務(wù)的形式對(duì)有關(guān)家庭進(jìn)行幫助的社會(huì)政策。[1]西方國家19世紀(jì)末已經(jīng)出現(xiàn)了政府用于穩(wěn)定家庭和承擔(dān)家庭功能所推行的社會(huì)政策，而對(duì)家庭福利政策的研究始于1940年后。[2]與西方國家家庭福利政策的研究和實(shí)行相比，我國家庭福利政策及其研究相對(duì)滯后。新中國成立伊始，雖出臺(tái)了有關(guān)家庭福利的政策，但是家庭福利并不受國家和社會(huì)的重視。改革開放后，政府逐漸重視家庭的作用，改革家庭福利政策體系，計(jì)劃生育政策、城鄉(xiāng)困難家庭的收入支持政策、免除農(nóng)業(yè)稅政策、九年義務(wù)教育政策等社會(huì)政策影響深遠(yuǎn)。我國目前的家庭問題繁雜多樣，如離婚率上升、家庭暴力突出、家庭之間貧富差距顯著、留守兒童缺失人權(quán)保障等問題有所增加，而這些問題的背后透視出我國在教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等方面家庭福利制度的不完善。

二、我國家庭福利政策的主要問題

我國目前的家庭福利政策屬于補(bǔ)缺型的家庭福利政策。補(bǔ)缺型的家庭福利政策是政府機(jī)構(gòu)偏向?qū)μ厥馊巳禾峁└＠囊环N政策。具體而言，我國補(bǔ)缺型的家庭福利政策存在以下幾個(gè)方面的問題。

(一)政策對(duì)象覆蓋面窄

我國的家庭福利政策覆蓋群體過于狹窄。政策的受益對(duì)象主要包括貧困家庭、殘疾家庭、軍屬家庭等弱勢家庭的一部分，政策涵蓋方面缺少對(duì)普通家庭發(fā)展的支持。以兒童福利政策為例，日本為實(shí)行其兒童福利，頒布了《兒童福利法》、《兒童津貼法》、《學(xué)校營養(yǎng)午餐法》、《母子福利法》、《教育基本法》等法律法規(guī)，同時(shí)，15歲以下的兒童每月可領(lǐng)取相應(yīng)的補(bǔ)貼。[3]而我國尚未建立完備的兒童津貼制度，除了生育津貼、免費(fèi)接種、部分醫(yī)療補(bǔ)貼外，我國0至6歲兒童發(fā)展所必需的衣食住行、教育、娛樂、醫(yī)療等費(fèi)用基本上全部由家庭承擔(dān)。[4]與此同時(shí)，我國留守兒童問題突出。留守兒童父母進(jìn)城務(wù)工，留守兒童得不到應(yīng)有的照顧，致使留守兒童受侵害、意外傷害、非正常死亡的案例增加。據(jù)2014年中國青少年研究中心發(fā)表的《全國農(nóng)村留守兒童狀況調(diào)查》顯示，我國6000多萬留守兒童約占整個(gè)農(nóng)村兒童的37.7%，部分中西部地區(qū)的農(nóng)村留守兒童受教育狀況相對(duì)較差，留守兒童意外傷害、心理疾病和人格障礙問題突出。總體而言，我國家庭福利政策的目標(biāo)把重點(diǎn)放在了問題家庭與弱勢家庭，政策受益的目標(biāo)群體狹窄。

(二)政策功能局限化

滿足家庭的基本生存需求和滿足家庭的發(fā)展需求是家庭福利政策的兩個(gè)重要功能。然而，我國發(fā)展型家庭福利政策在很大程度上處于空缺地位。我國的家庭福利政策內(nèi)容主要局限于對(duì)弱勢家庭的經(jīng)濟(jì)支持、醫(yī)療保健、照料服務(wù)、物質(zhì)給付等有限的幾個(gè)方面。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步以及家庭經(jīng)濟(jì)條件的提高，人們開始追求高品質(zhì)的生活質(zhì)量，不再滿足于日常生活的基本需求，更講求精神娛樂和個(gè)人能力的提升。以我國現(xiàn)階段實(shí)行的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目為例，許多領(lǐng)導(dǎo)僅僅以入戶送錢了事，從根本上并未解決家庭貧困問題，經(jīng)濟(jì)援助只能解決燃眉之急，真正的精準(zhǔn)扶貧則要通過信息公開、農(nóng)技推廣、職業(yè)教育、完善社保機(jī)制等渠道，培養(yǎng)有知識(shí)有能力的社會(huì)人才。因此，要改變我國家庭福利政策功能單一的現(xiàn)狀，則更需要給家庭提供深層次的發(fā)展型需求幫助。

(三)政策體系碎片化

我國與家庭相關(guān)的社會(huì)福利政策呈現(xiàn)碎片化的特征。各地各部門割據(jù)明顯，各自為政，職責(zé)交叉重疊和職能缺位現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。我國家庭福利政策的地域差異表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)家庭福利政策差異顯著，農(nóng)村家庭福利政策欠缺；二是東西部發(fā)展的不均衡導(dǎo)致的中西部家庭福利政策薄弱。[1]2014年我國政府將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，只是整合社會(huì)政策碎片化的一小步，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在籌資模式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平、財(cái)政補(bǔ)貼、制度銜接等方面都有顯著性的差距。整體而言，我國家庭福利政策碎片化現(xiàn)象具體表現(xiàn)在政策制定、政策受益群體、政策內(nèi)容、政策執(zhí)行及評(píng)估等方面，這些差異很大程度上歸因于部門利益紛爭、體制改革、法制不健全等因素。

(四)政府責(zé)任主體的缺位

社會(huì)福利政策包括家庭福利政策的責(zé)任主體是政府?！罢氊?zé)缺位”成為我國當(dāng)前家庭福利政策的主要問題之一。我國現(xiàn)有的家庭政策強(qiáng)調(diào)個(gè)人和家庭的責(zé)任義務(wù)，卻很大程度上忽視了政府部門對(duì)個(gè)人和家庭實(shí)現(xiàn)責(zé)任的支持和保障。我國相當(dāng)缺乏對(duì)婦女福利的關(guān)注。家庭婦女承擔(dān)了生育、撫幼、養(yǎng)老等照顧家庭的責(zé)任。她們從事這些事務(wù)不僅沒有政府津貼，而且很大一部分知識(shí)文化低的家庭主婦因沒有就業(yè)，無法享受社會(huì)保障待遇。[5]農(nóng)民工子女教育發(fā)展問題也較為突出。農(nóng)民工文化素質(zhì)較低，其子女的教育環(huán)境較差，農(nóng)民工子弟學(xué)校管理運(yùn)營亂象叢生，諸多此類原因?qū)е罗r(nóng)民工子女教育狀況不佳。家庭主婦和農(nóng)民工子女有其特殊的困難，需要引起政府足夠的關(guān)注和幫助，政府責(zé)任的缺失只會(huì)加劇社會(huì)資源的不合理分配，擴(kuò)大家庭之間的貧富差距。

三、改革思路

基于我國的國情，相對(duì)完善的家庭福利政策應(yīng)是發(fā)展型的家庭福利政策和適度普惠型的家庭福利政策。對(duì)此，我國可借鑒國外的政策經(jīng)驗(yàn)，通過以下改革思路探索適合我國國情的家庭政策，以提高家庭福祉。

(一)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

隨著人類生存環(huán)境的復(fù)雜化和家庭面臨風(fēng)險(xiǎn)的增多，社會(huì)成員在履行家庭責(zé)任方面所出現(xiàn)的問題越來越多，政府幫助家庭承擔(dān)養(yǎng)老育幼的責(zé)任尤為任重道遠(yuǎn)。我國政府可以從三個(gè)方面踐行其支持家庭發(fā)展的主導(dǎo)職能。

首先，稅務(wù)部門在未來應(yīng)結(jié)合本國國情循序漸進(jìn)地實(shí)施稅制改革。其一，積極探索以家庭為單位的征稅制度。目前，我國實(shí)行的是個(gè)人為課稅單位繳納所得稅的制度。這種稅制有悖納稅能力原則，未充分考慮家庭供給人口的因素，必然有失橫向公平。而家庭收入狀況比個(gè)人收入更能反映居民全面的納稅能力。美國聯(lián)邦政府實(shí)施了以家庭為單位征收個(gè)人所得稅的政策，此稅制極大地減輕了弱勢家庭的生活負(fù)擔(dān)。其二，逐步完善稅收優(yōu)惠政策?，F(xiàn)金、實(shí)物和稅收優(yōu)惠是政府部門提供家庭福利的主要手段，其中稅收優(yōu)惠政策支持家庭能力發(fā)展的功效最為顯著。OECD國家普遍實(shí)施了多元化的稅收優(yōu)惠政策，通過免稅、降低稅率、延期納稅等舉措予以稅收優(yōu)惠，增強(qiáng)了困難家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。[6]

其次，建立專門服務(wù)家庭福利的國家機(jī)關(guān)。我國服務(wù)家庭的職能部門分散于各政府機(jī)構(gòu)間，這些部門包括民政部、教育部、衛(wèi)生計(jì)生委等，全國范圍內(nèi)缺少統(tǒng)籌的綜合性的家庭福利機(jī)構(gòu)。所以，政府部門可以通過建立專門的全國性的家庭福利機(jī)構(gòu)來強(qiáng)化政府的責(zé)任和地位，成立類似我國臺(tái)灣的“家庭福利服務(wù)部”的機(jī)構(gòu)，重新整合家庭福利資源。

再者，政府也應(yīng)鼓勵(lì)與培育家庭福利領(lǐng)域相關(guān)的福利組織。在現(xiàn)代社會(huì)福利需求與供給多元化的背景下，公民社會(huì)組織的構(gòu)建是必要和必需的，它能有效分擔(dān)政府事務(wù)，提供高質(zhì)量的服務(wù)。因此，為了滿足社會(huì)全體成員對(duì)社會(huì)福利基本性和發(fā)展性的需要，就必須擴(kuò)大社會(huì)福利多元化供給主體，借鑒美國聯(lián)邦政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)——以州政府為主導(dǎo)，外包機(jī)構(gòu)和社團(tuán)組織積極參與，并將服務(wù)遞送體系深入到社區(qū)，各方力量共同投入到家庭福利事業(yè)的發(fā)展中。[7]

(二)事前預(yù)防并協(xié)助解決家庭問題

發(fā)展型家庭福利政策蘊(yùn)含的是積極的社會(huì)福利觀，不是關(guān)注家庭問題發(fā)生后的補(bǔ)救，而是注重對(duì)家庭問題的預(yù)防并減少和消除使家庭成員陷入困境的因素。

英國NHS體系是堅(jiān)持預(yù)防為主的醫(yī)療體系。NHS體系中初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)的主要提供者是全科醫(yī)生，擔(dān)當(dāng)居民健康“守門人”的角色——全科醫(yī)生遍布各個(gè)基層社區(qū)，每個(gè)家庭甚至每個(gè)居民都有其全科醫(yī)生，全科醫(yī)生主要承擔(dān)居民疾病的預(yù)防、診斷以及基礎(chǔ)治療的職責(zé)。

成都、上海、北京等地已經(jīng)試點(diǎn)實(shí)施全科醫(yī)生服務(wù)制度，但因我國全科醫(yī)生較為匱乏，尚不能普遍開展全科醫(yī)生制度。因此，實(shí)行以社區(qū)或村莊為覆蓋范圍的家庭福利服務(wù)是預(yù)防和協(xié)助解決我國當(dāng)前家庭問題的有效途徑。在社區(qū)或村莊范圍內(nèi)，居委會(huì)或業(yè)主委員會(huì)更容易了解居民家庭的需求，可以通過購買家庭福利服務(wù)的形式，引進(jìn)專業(yè)咨詢、醫(yī)療團(tuán)隊(duì)，為居民提供直接便利服務(wù)，這些服務(wù)包括家庭教育、婚姻咨詢、家庭護(hù)理、心理健康宣傳等，全方位預(yù)防和解決家庭問題。

(三)將社會(huì)資源投資家庭成員

將社會(huì)資源用于對(duì)家庭投資，幫助家庭增強(qiáng)其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的能力，政府和社會(huì)的角色由“授人以魚”向“授人以漁”轉(zhuǎn)變，是實(shí)施發(fā)展型家庭福利政策的重要路徑。

拉美國家的新型救助計(jì)劃為我國家庭福利政策改革提供了重要啟示。這些新型救助計(jì)劃包括巴西的家庭補(bǔ)助計(jì)劃、厄瓜多爾的人力資源發(fā)展計(jì)劃、墨西哥的機(jī)會(huì)計(jì)劃等，這些計(jì)劃為防止“過度社會(huì)福利養(yǎng)懶漢”，從“可持續(xù)生計(jì)”的角度，注重人的發(fā)展，寄望于受助者能力的提升，提供教育以及技能培訓(xùn)，以此激勵(lì)被救助者積極外出工作。[8]

為了促進(jìn)個(gè)人、家庭能力發(fā)展，從投資理念的角度，我國現(xiàn)行的家庭福利政策應(yīng)轉(zhuǎn)變救助理念，也即從簡單物質(zhì)福利供給轉(zhuǎn)向發(fā)展型救助。首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)未成年人的扶持和投入。一方面，增進(jìn)對(duì)兒童的早期教育投資，引導(dǎo)兒童正確的認(rèn)知觀，提高整體人口素質(zhì)，減少誤入歧途的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，關(guān)注留守兒童和流動(dòng)人口子女問題，加強(qiáng)對(duì)他們的關(guān)愛保護(hù)工作，維護(hù)他們應(yīng)有的合法權(quán)益。第二，支持有能力的勞動(dòng)者投入就業(yè)市場。完善失業(yè)保障制度，加大財(cái)政投入，為失業(yè)者提供免費(fèi)的技能培訓(xùn)。第三，平衡婦女就業(yè)和家庭中的角色，為婦女就業(yè)創(chuàng)造有利的條件，并適當(dāng)增加津貼。

(四)實(shí)施適度普惠型的家庭福利政策

以瑞典為代表的歐洲國家早已實(shí)施普惠型的福利制度，建立了“從搖籃到墳?zāi)埂备采w全民的福利體系。[9]適度普惠型的社會(huì)政策是相對(duì)于補(bǔ)缺型的社

會(huì)政策而言的，是一種覆蓋更廣泛的福利制度,面向所有社會(huì)成員提供福利需求幫助，其中包括：就業(yè)保障、生活保障、安全保障、養(yǎng)老福利、健康福利、教育福利、住房福利等。[10]

“適度普惠”應(yīng)當(dāng)成為中國家庭政策體系完善與改革的目標(biāo)之一，逐漸將我國的家庭福利制度由“特惠”轉(zhuǎn)向“普惠”，福利政策覆蓋所有家庭。普惠型的家庭福利政策操作簡單，它以家庭整體為對(duì)象，管理方便，福利的提供不以收入調(diào)查或者社保繳費(fèi)作為衡量因素，而是取決于人們的客觀實(shí)際需求。[11]普惠型家庭福利政策的服務(wù)對(duì)象是全體家庭，但不代表沒有重點(diǎn)扶持對(duì)象，空巢家庭、殘疾人家庭、單親家庭和中低收入家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)較多，對(duì)這些家庭的援助，提升了其家庭生活質(zhì)量，也將推動(dòng)社會(huì)福利向適度普惠型轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)論

當(dāng)代中國家庭發(fā)生了巨大的變遷，家庭規(guī)模逐漸縮小，家庭功能弱化，家庭福利政策理應(yīng)對(duì)此做出積極的回應(yīng)。家庭是社會(huì)福利體系的基礎(chǔ)單元，我國家庭福利政策體系應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)從補(bǔ)缺型向普惠型和發(fā)展型轉(zhuǎn)變，在政策設(shè)計(jì)中增加對(duì)家庭的支持作用，以此保障家庭的正常運(yùn)行和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

[注釋]

①英國NHS體系，全稱National Health Service，它是面向全體英國國民提供公費(fèi)醫(yī)療的體制。NHS體系實(shí)行分級(jí)保健制度，包括初級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生保健和二級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生保健，其中初級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生保健提供基礎(chǔ)性醫(yī)療服務(wù)，是NHS體系的主體。

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[責(zé)任編輯朱毅然]

A Probe into Chinese Family Welfare Policy

JIN Ming-ming

(Department of Public management, Yunnan University, Kunming 650000, China)

In the context of demographic transition and social development，family size in China has been shrinking，and the traditional family functions have been eroding badly．Therefore, it is difficult to get rid of poverty, health care, pension, employment and other difficult problems by simply relying on family ability. China is a country with complementary type of family welfare policy, Chinese family welfare policies should be reoriented being inclusive and developmental policies as soon as possible-we can rebuilt family-oriented welfare system through different paths of playing the leading role of the government, enhancing beforehand prevention, investing family members and expanding the benefit scope of family welfare policy.

family welfare; social policy; demographic transition

2016-04-05;

2016-04-29

靳明明，女，河南商丘人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：社會(huì)保障。

■哲學(xué)·政治·法學(xué)研究

C913.7

A

2095-770X(2016)09-0135-04