禁止開采區(qū)劃定和實施管理的問題及建議

侯華麗，吳尚昆，董延濤，張玉韓

禁止開采區(qū)劃定和實施管理的問題及建議

侯華麗，吳尚昆，董延濤，張玉韓

我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施以來，全國共劃定了近1萬個禁止開采區(qū)，有力地促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)布局優(yōu)化，在確保生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要源頭空間管控作用。但目前來看，禁止開采區(qū)在劃定和實施管理過程中，還存在是否要劃、如何準(zhǔn)確劃定以及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)如何依法、有序退出等多重矛盾與問題。文章圍繞當(dāng)前及今后一段時期我國依法治國和生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，提出了以下建議：要堅定不移地將禁止開采區(qū)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理體系，嚴(yán)格實施管理；要加強(qiáng)各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立共同責(zé)任機(jī)制，形成管理合力；鼓勵基層管理實踐創(chuàng)新，探索礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益；建立省市縣三級統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫平臺，將市縣級規(guī)劃作為規(guī)劃審查的直接依據(jù)，避免實施漏洞。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃；禁止開采區(qū)；劃定；實施管理

一、引言

堅持綠色發(fā)展，走生態(tài)文明之路，是我國永續(xù)發(fā)展的必要條件。黨中央、國務(wù)院高度重視資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系協(xié)調(diào)問題。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，既要金山銀山，更要綠水青山，寧可不要金山銀山，也要綠水青山［1］（P230），并多次針對自然保護(hù)區(qū)違法開發(fā)建設(shè)活動作出重要批示，要求以堅決態(tài)度予以整治，遏制破壞生態(tài)文明行為的蔓延擴(kuò)散［2］。規(guī)劃分區(qū)管理制度是礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施的重要核心內(nèi)容，是礦產(chǎn)資源領(lǐng)域落實生態(tài)文明要求的重要抓手［3］?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確提出，要“強(qiáng)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃管控，嚴(yán)格分區(qū)管理制度”［4］（P107）。但目前來看，由于歷史遺留、基礎(chǔ)信息薄弱、部門職能和管理銜接不到位等多方面原因，禁止開采區(qū)在劃定和實施管理中還存在諸多矛盾與問題。筆者系統(tǒng)總結(jié)了當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源規(guī)劃禁止開采區(qū)劃定和實施管理現(xiàn)狀，分析了存在的問題，并圍繞黨中央、國務(wù)院新形勢新要求，提出了禁止開采區(qū)科學(xué)劃定和實施管理的對策建議，對于今后進(jìn)一步更好地協(xié)調(diào)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，確保我國資源安全和生態(tài)安全“雙贏”具有重要意義。

二、禁采區(qū)劃定和實施管理成效

礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的禁止開采區(qū)是指，在規(guī)劃期內(nèi)，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及資源環(huán)境保護(hù)的要求或國家特殊需要等，受經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、安全、環(huán)境等多種因素制約，禁止進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采的區(qū)域［5］。包括具有“資源保護(hù)”功能、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”功能和“重大基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)”三種類型。

從表1得知，我國已經(jīng)發(fā)布實施的31個?。▍^(qū)、市）礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）的禁止開采區(qū)面積、個數(shù)和類型，結(jié)果如下：全國共規(guī)劃禁止開采區(qū)個數(shù)9394個，總面積約為178萬平方公里，占全國陸域總面積的18.4%，其中，具有生態(tài)保護(hù)功能的禁采區(qū)占到98.6%。禁止開采區(qū)面積比例最大是青海省，約占全省面積的46.8%，最小的是遼寧，占全省面積的2.9%［6］。這些區(qū)域，主要是國家級以及省級的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地保護(hù)區(qū)、重要水源地保護(hù)區(qū)以及河流、湖泊、水庫等。除此之外，公路（鐵路）兩側(cè)一定范圍、中心城區(qū)列入禁止開采區(qū)，如北京一些地區(qū)明確將“中心城和新城”列入禁止開采區(qū)。

禁止開采區(qū)是礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施的一個重要抓手，這點已經(jīng)得到了廣大基層礦政管理人員的共識。根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施調(diào)查問卷及實施中期評估，90%以上的礦政管理人員認(rèn)為，禁止開采區(qū)在規(guī)劃實施中發(fā)揮了重要作用，是各省、市、縣級礦業(yè)權(quán)審批和規(guī)劃會審的一項重要內(nèi)容，在管理中起到了“一票否決”的作用，有力地促進(jìn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)布局的優(yōu)化和資源環(huán)境的保護(hù)，在礦產(chǎn)資源開發(fā)空間管理中占有重要地位。

表1　省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）禁止開采區(qū)劃定基本情況

三、存在的問題

（一）劃與不劃有爭議

雖然禁止開采區(qū)在礦產(chǎn)資源管理特別是礦業(yè)權(quán)審批中發(fā)揮了重要的準(zhǔn)入和審批依據(jù)作用，但在基層礦政管理人員當(dāng)中，仍然存在“劃”和“不劃”兩種聲音，部分礦政管理者認(rèn)為，作為國土資源管理部門，只需要負(fù)責(zé)劃定具有資源保護(hù)功能的區(qū)域，沒有必要劃定具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的禁止開采區(qū)，認(rèn)為劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的禁止開采區(qū)是資源管理部門在為環(huán)境保護(hù)部門把關(guān)。

（二）準(zhǔn)確劃定有難度

一方面，部分自然保護(hù)區(qū)邊界坐標(biāo)不清，導(dǎo)致禁止開采區(qū)無法準(zhǔn)確“落地”。據(jù)相關(guān)調(diào)查評估，我國約有40%的自然保護(hù)區(qū)范圍邊界不清［7］，許多早期自然保護(hù)區(qū)批建文件上未明確說明保護(hù)區(qū)的范圍和面積。因此，各地在劃定具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的禁采區(qū)時，普遍存在保護(hù)區(qū)只有一個大致范圍，而沒有具體空間坐標(biāo)的狀況，規(guī)劃編制單位只能依據(jù)環(huán)保部門提供的一些名稱描述進(jìn)行劃定，或者對其紙質(zhì)材料進(jìn)行數(shù)字化，導(dǎo)致規(guī)劃禁止開采區(qū)與實際狀況存在一定“誤差”。

另一方面，除自然保護(hù)區(qū)外，有關(guān)濕地、地質(zhì)遺跡、基本農(nóng)田、森林公園等法律法規(guī)也有在相應(yīng)區(qū)域內(nèi)禁止開礦的要求，要想將各級、各類法律法規(guī)要求的保護(hù)區(qū)域“準(zhǔn)確落地”，劃定為禁止開采區(qū)在規(guī)劃中進(jìn)行落地，對于礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制者而言，難度甚大。如，國家層面涉及到禁止勘查開發(fā)礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)有《自然保護(hù)區(qū)條例》（2011年修訂）、《濕地保護(hù)管理規(guī)定》（2013年）、《公路安全保護(hù)條例》（2011年）、《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》（1995年）、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（1998年）、《國家級公益林管理辦法》（2013）等。此外，還有部分地方性法規(guī)也有相關(guān)要求。如，《黑龍江省森林公園管理條例》（2010年）明文規(guī)定，禁止在森林公園內(nèi)開礦、采石、挖沙、取土、修建墳?zāi)沟绕茐木坝^或者環(huán)境的活動?！渡轿魇∪蛩Y源保護(hù)條例》（2010）規(guī)定，禁止在泉水出露帶進(jìn)行采煤、開礦、開山采石和興建地下工程。

（三）實施管理有“漏洞”

一是礦產(chǎn)資源分類分級管理中的技術(shù)漏洞。目前，禁止開采區(qū)是在規(guī)劃編制中落地并上圖入庫。礦業(yè)權(quán)審批過程中，采用的是分類分級管理制度。各級國土資源主管部門在會審過程中，依據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃來審核新設(shè)礦業(yè)權(quán)項目是否落入禁止開采區(qū)內(nèi)。然而，目前還沒有建立起全國統(tǒng)一精度的礦產(chǎn)資源規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，省、市縣級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫比例尺不同，精度不同，如省級規(guī)劃為1：50萬，市縣級規(guī)劃為1：25萬或1：10萬，導(dǎo)致一些礦業(yè)權(quán)雖然沒有落到省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃劃定的禁止開采區(qū)內(nèi)，但卻落在了市縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃劃定的禁止開采區(qū)內(nèi)，造成了管理的漏洞。

二是自然保護(hù)區(qū)新設(shè)或邊界調(diào)整不能及時告知。一些地方反映，環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行自然保護(hù)區(qū)等邊界范圍調(diào)整時，沒有及時告知國土資源管理部門，從而導(dǎo)致礦產(chǎn)資源規(guī)劃中禁止開采區(qū)范圍沒有及時調(diào)整，一些新設(shè)采礦權(quán)落在新設(shè)或新擴(kuò)的自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，這個問題在各地普遍存在。特別是在國家近兩年啟動的資源環(huán)境審計中，成為審計工作一個焦點問題，除了原有礦業(yè)權(quán)未及時退出外，主要是自然保護(hù)區(qū)新設(shè)或擴(kuò)界而國土部門不知情，導(dǎo)致規(guī)劃未能及時調(diào)整而使得新設(shè)礦業(yè)權(quán)落在禁止開采區(qū)內(nèi)。

（四）已有礦業(yè)權(quán)退出缺乏補(bǔ)償機(jī)制

礦業(yè)權(quán)市場化以后，代表國家管理礦產(chǎn)資源的國土資源管理部門履行著雙重角色，既是管理者，又是礦業(yè)權(quán)出讓方與礦業(yè)權(quán)使用方的合同履行者。對于禁止開采區(qū)劃定之前，原有礦業(yè)權(quán)如何處理問題，在全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）中只是給出“逐步退出”導(dǎo)向性建議，對如何退出以及后續(xù)補(bǔ)償?shù)日邲]有進(jìn)行詳細(xì)說明。2015年5月，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國土資源部等9個部委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)［2015］57號），強(qiáng)調(diào)了自然保護(hù)區(qū)工作的重要性、相關(guān)法律法規(guī)的要求以及政策導(dǎo)向等，但自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已有開發(fā)建設(shè)活動如何依法、有序退出，仍未有相應(yīng)具體的可操作性的要求。

四、建議

（一）堅定不移地將禁止開采區(qū)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)管理體系，嚴(yán)格實施管理，確保生態(tài)安全

盡管禁止開采區(qū)在劃定和實施管理中存在諸多爭議和問題，但根據(jù)新的形勢和要求，新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃必須堅定不移地將禁止開采區(qū)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)體系。有兩個方面的原因，一是依法行政的要求?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，明確有禁止礦業(yè)開發(fā)活動的要求，國土資源管理部門作為政府管理部門在審批礦業(yè)權(quán)時，需要履行依法行政的義務(wù)，以規(guī)劃為主要基礎(chǔ)依據(jù)，把好礦業(yè)權(quán)審批關(guān)口；二是落實生態(tài)文明戰(zhàn)略的需要。黨的十八大將生態(tài)文明戰(zhàn)略提到了前所未有的高度，作為國土資源管理部門，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好資源開發(fā)與資源環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，劃定禁止開采區(qū)，符合當(dāng)前負(fù)面清單管理思路的要求。因此，規(guī)劃中既要劃定重點開采區(qū)，引導(dǎo)資源配置方向，也要劃定禁止和限制開采區(qū)，明確各類限制區(qū)、禁止區(qū)的分區(qū)要求和開發(fā)方式，對不符合環(huán)保要求、破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā)項目一律不納入規(guī)劃。

（二）各部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立共同責(zé)任機(jī)制，形成管理合力

部門間相互配合是解決禁采區(qū)問題的關(guān)鍵，主要涉及國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、財政部以及審計等多個部門。一要摸清情況。國土資源部和環(huán)保部要聯(lián)合調(diào)查核實保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，包括調(diào)查核準(zhǔn)各類保護(hù)區(qū)的數(shù)量、名稱、坐標(biāo)范圍、級別及主管部門等；調(diào)查核實位于各類保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)數(shù)量、名稱、位置、重疊面積等。二是建立共同責(zé)任機(jī)制。國土、環(huán)保、財政、審計等多個部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，針對禁止開采區(qū)劃分和實施管理中存在的典型現(xiàn)象和突出問題，從保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)共享、范圍調(diào)整及時告知、環(huán)評工作同步跟進(jìn)、各部門共同把關(guān)等幾個方面入手，探索建立部門共同責(zé)任機(jī)制，形成部門合力。三是形成全國性的指導(dǎo)意見。建議國土資源部和環(huán)保等部門聯(lián)合發(fā)文，針對目前全國各類保護(hù)區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)問題，區(qū)分探礦權(quán)和采礦權(quán)、礦業(yè)權(quán)設(shè)置時間（有些礦業(yè)權(quán)是在自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前就存在的）、區(qū)分不同礦種（地?zé)岬V泉水勘查開發(fā)是非破壞性的，與生態(tài)保護(hù)功能不沖突）以及不同投資主體（國家投資公益性、社會資本投資商業(yè)性）等，提出差別化管理的意見和建議。

（三）鼓勵基層管理實踐創(chuàng)新，探索礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益

地方探索實踐是解決禁止開采區(qū)內(nèi)已有礦業(yè)權(quán)退出的重要途徑之一。比如，山西等地通過礦業(yè)權(quán)“置換”的方式，對禁止開采區(qū)內(nèi)已設(shè)礦權(quán)進(jìn)行退出。建議在借鑒各地探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上，按照《物權(quán)法》和《行政許可法》等要求，明確全國性的政策導(dǎo)向和實施路徑，同時也要發(fā)揮地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，鼓勵各地圍繞“有法可依、有規(guī)可依，維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定”的總體要求，探索完善礦業(yè)權(quán)的市場準(zhǔn)入和退出補(bǔ)償機(jī)制，要區(qū)分不同礦山企業(yè)，制定退還礦業(yè)權(quán)價款的條件和辦法，探索采取置換、贖回、引導(dǎo)礦山企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營方向或投資入股其他產(chǎn)業(yè)等形式，引導(dǎo)禁止開采區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的逐步退出，保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

（四）建立省市縣三級統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫平臺，將市縣級規(guī)劃作為規(guī)劃審查的直接依據(jù)，避免實施漏洞

市縣級規(guī)劃由于范圍小，精度高，可較為準(zhǔn)確地將相關(guān)法律法規(guī)中資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)的要求進(jìn)行“空間落地”，建議自然保護(hù)區(qū)等各類禁止開采區(qū)，落實到市縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃中，在礦政管理中，礦業(yè)權(quán)審批（包括省級、國家級審批權(quán)限內(nèi)礦種）均以市縣級規(guī)劃中的作為合規(guī)性審查的直接依據(jù)，避免以往實施過程中存在的禁采區(qū)劃分“漏洞”以及上下級規(guī)劃相互“打架”的問題，從下往上進(jìn)行把關(guān)，提高礦政管理的精細(xì)度。

［1］中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［2］中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知（環(huán)發(fā)〔2015〕57號）［EB/OL］.http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/20 1505/t20150518_301835.htm，2015-05-08.

［3］中華人民共和國國土資源部.礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施辦法［Z］.2012-10-12.

［4］國家發(fā)展和改革委員會.中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要［M］.北京：人民出版社，2016.

［5］國土資源部.關(guān)于印發(fā)省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)指南的通知（國土資廳發(fā)〔2007〕139號）［EB/OL］.http: //www.guotuzy.cn/html/1410/n-205007.html，2007-09-26.

［6］《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2015）》中期評估報告［R］.北京：國土資源部，2013.

［7］徐網(wǎng)谷，王智，錢者東，等.中國自然保護(hù)區(qū)范圍界定和有效保護(hù)面積現(xiàn)狀分析［J］.生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報，2015，（6）.

［責(zé)任編輯：劉烜顯］

侯華麗，北京交通大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)安全研究中心博士后，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所礦規(guī)室副主任，副研究員，博士；吳尚昆，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所副所長，礦規(guī)室主任，研究員，博士；董延濤，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所助理研究員，碩士；張玉韓，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院國土資源規(guī)劃所助理研究員，碩士，北京100044

F124.5

A

1004-4434（2016）08-0154-04

國土資源部地質(zhì)調(diào)查項目“重要礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)布局與資源配置”（12120113093000）