存量資金部門預(yù)算支出項目管理思考

鄭玥

一、引言

為貫徹落實新《預(yù)算法》，加強對全區(qū)部門預(yù)算工作的監(jiān)督，部分地區(qū)重啟部門預(yù)算執(zhí)行審計，筆者在負(fù)責(zé)對涉及民生的某重點部門審計過程中發(fā)現(xiàn)，總支出預(yù)算執(zhí)行率有待提高。造成支出執(zhí)行率不高的原因有很多，如果是由效率提高、開支節(jié)約所造成，應(yīng)該鼓勵倡導(dǎo)；如果是由預(yù)算編制與實際用款需求不相符合或相關(guān)政策未執(zhí)行到位、相關(guān)工作未及時開展所造成，則會導(dǎo)致新增存量資金的產(chǎn)生，削弱資金使用效益，與財政增長放緩，政府債務(wù)逐年增加的現(xiàn)狀相矛盾。

總支出主要包括基本支出和項目支出，由于目前基本支出公用經(jīng)費實行定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系管理且在總支出中占比較小，本文擬重點對項目支出預(yù)算執(zhí)行率有待提高的原因進(jìn)行分析，并從減少新增存量資金、提高財政資金使用效益的角度出發(fā)，對如何優(yōu)化區(qū)縣部門預(yù)算中項目支出預(yù)算管理進(jìn)行探討。

國庫集中收付制度改革后，用于反映和記錄財政資金收支的賬戶，主要有財政部門在人民銀行開設(shè)的國庫單一賬戶、財政專戶和預(yù)算單位賬戶。相應(yīng)的財政存量資金也主要分布在上述賬戶。2014年財政部發(fā)文要求各地全面清理存量財政專戶，除經(jīng)財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)保留的財政專戶外，其余財政專戶在兩年內(nèi)逐步撤銷。本文主要關(guān)注國庫單一賬戶和預(yù)算單位賬戶中存量資金管理。

二、部門預(yù)算項目支出執(zhí)行率現(xiàn)狀分析

1.項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善。

項目支出是指行政事業(yè)單位在基本支出以外，為完成其特定行政任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的經(jīng)常性項目支出和非經(jīng)常性項目支出。目前財政部門基本參照上年預(yù)算數(shù)考慮增量控制審批預(yù)算單位年初部門預(yù)算支出數(shù)，經(jīng)常性項目支出有支出定額標(biāo)準(zhǔn)的按定額編制，無定額標(biāo)準(zhǔn)的從嚴(yán)控制，對無政策依據(jù)的非經(jīng)常性項目一般不予安排。且年初預(yù)算一旦排定，財政部門嚴(yán)格控制年中調(diào)增預(yù)算，允許動用歷年結(jié)余和支出間結(jié)構(gòu)調(diào)整。審計中發(fā)現(xiàn)，部分項目尚未設(shè)立定額標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算單位為保證開展工作時資金充裕，傾向于高標(biāo)準(zhǔn)編制項目預(yù)算，在既有計劃的基礎(chǔ)上，多報項目多報單項開支，以便實際執(zhí)行時即使發(fā)生新增項目或新增單項開支的情況，也無需再向財政申請追加撥款，僅通過本部門內(nèi)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整即可給予資金保證。

2.項目論證不充分，內(nèi)外部溝通不順暢。

（1）預(yù)算單位方面，一方面，部門預(yù)算編制啟動時間過早造成預(yù)算年度相關(guān)政策不明確，部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以調(diào)查清楚，項目前期論證難以充分開展，從而只能根據(jù)現(xiàn)有預(yù)決算數(shù)據(jù)編制增量預(yù)算。如某部門的某專項業(yè)務(wù)開展受市局下達(dá)指標(biāo)考核，由于市局考核指標(biāo)下達(dá)時間通常在預(yù)算年度上半年，故年初預(yù)算編制時只能框算總量，待來年預(yù)算調(diào)整時再進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。另一方面，項目支出預(yù)算通常由相關(guān)業(yè)務(wù)科室根據(jù)需求填報，財務(wù)僅負(fù)責(zé)匯總上報。業(yè)務(wù)人員缺乏相關(guān)財務(wù)知識，對預(yù)算重視程度不夠，財務(wù)人員對業(yè)務(wù)方面的知識也不了解，在雙方?jīng)]有充分溝通探討、沒有對項目充分論證的情況下編制預(yù)算，預(yù)算數(shù)據(jù)很難精準(zhǔn)。

（2）部門與部門之間、部門與街道之間存在行政職能交叉的領(lǐng)域，在沒有充分溝通、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算安排的情況下，重復(fù)編報預(yù)算現(xiàn)象時有發(fā)生。如某部門某專項整治項目的支出執(zhí)行率不高，是因為相關(guān)整治工作由部門和街道協(xié)作開展，雙方分別編報預(yù)算，但實際整治項目開展時街道承擔(dān)并列支了大部分整治費用，屬于相同性質(zhì)的支出被重復(fù)編列預(yù)算。

（3）在審核批復(fù)預(yù)算時，由于專業(yè)性和時間限制，通常以預(yù)算單位申報為主，財政部門難以有針對性地進(jìn)行充分審核論證，從而導(dǎo)致對批復(fù)的項目無可行性論證，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督也難以操作。

3.項目支出進(jìn)度考核和績效考核機制未建立。

（1）部門預(yù)算項目支出執(zhí)行進(jìn)度考核機制尚未建立。一方面，部分預(yù)算單位由于主客觀原因?qū)е马椖繂訒r間晚、項目前期準(zhǔn)備時期長、項目工期拖延等，影響了支出執(zhí)行進(jìn)度。另一方面，預(yù)算按年度平衡，資金按年度安排，有的項目實施周期較長，客觀上要求必須跨年執(zhí)行，但出于測算、編報方便等原因，預(yù)算單位通常以一次性資金安排的方式編列在一年的部門預(yù)算中，從而導(dǎo)致支出進(jìn)度緩慢，產(chǎn)生年末結(jié)轉(zhuǎn)資金。由于財政部門嚴(yán)格控制年中預(yù)算調(diào)增，預(yù)算單位即使發(fā)現(xiàn)部門項目執(zhí)行進(jìn)度緩慢，年底預(yù)期無法完成，也不上報預(yù)算調(diào)減。

（2）部門預(yù)算項目支出績效考核機制尚未建立。一方面，盡管對財政預(yù)算安排的項目實施過程及其完成結(jié)果進(jìn)行績效考核是大勢所趨，但財政部門對此尚缺乏經(jīng)驗，具體如何開展尚處于探索階段。另一方面，預(yù)算單位對績效管理認(rèn)識不到位，績效目標(biāo)編制、評價指標(biāo)體系建設(shè)等尚處于探索階段。

三、部門預(yù)算支出項目管理對策思考

1.完善項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。

督促預(yù)算單位摒棄依據(jù)經(jīng)驗、歷史數(shù)據(jù)安排項目預(yù)算的習(xí)慣，樹立“先事項，后資金”理念，制定科學(xué)合理、以定額管理為主的預(yù)算管理機制。梳理管理標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)規(guī)范，通過本部門縱向、橫向比較，及時獲取設(shè)備更新、人工物料價格變動等信息，對明細(xì)項目現(xiàn)有數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計分析，對無標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)準(zhǔn)變更的支出項目進(jìn)行深入調(diào)研和科學(xué)測算。在財力允許并兼顧可操作性基礎(chǔ)上，逐步建立起項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，結(jié)合工作量、任務(wù)量，使部門主要項目支出預(yù)算精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化。對專業(yè)性強、內(nèi)容復(fù)雜的定額標(biāo)準(zhǔn)，可以通過購買服務(wù)的方式委托中介機構(gòu)進(jìn)行測定。

2. 建立項目論證機制和有效溝通機制。

部門預(yù)算編制精準(zhǔn)化需要各部門協(xié)力推進(jìn)，預(yù)算單位財務(wù)與業(yè)務(wù)科室之間、上下級單位之間、部門與部門（街道）之間、財政與相關(guān)預(yù)算單位之間需要建立有效的溝通機制。預(yù)算單位在編制支出預(yù)算時，財務(wù)與業(yè)務(wù)科室應(yīng)成立預(yù)算編制專題組充分討論各項目的規(guī)劃、方案等，全面考慮政策性、管理性因素，對重大項目進(jìn)行可行性論證；需要下?lián)艿较录墕挝坏膶ｍ椯Y金，要充分調(diào)研，據(jù)實列支，杜絕“以撥代支”；與其他部門（街道）共建的項目要合理分配各自任務(wù)量，不重復(fù)編列預(yù)算。在審批預(yù)算編制時對大額項目進(jìn)行評審論證，評價審核預(yù)算的可行性、合理性、準(zhǔn)確性，根據(jù)評審結(jié)果按照輕重緩急，優(yōu)先安排急需和可行項目；減少資金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié)，將上級預(yù)算單位下?lián)芑鶎宇A(yù)算單位的經(jīng)費直接細(xì)化安排到基層預(yù)算單位項目，避免上級預(yù)算單位在執(zhí)行中“以撥代支”，避免資金在基層預(yù)算單位沉淀；對跨部門資金統(tǒng)籌管理規(guī)劃，避免重復(fù)，保證預(yù)算資金服務(wù)中心工作。

3. 預(yù)算執(zhí)行考核問責(zé)與跨年度項目預(yù)算精準(zhǔn)化。

（1）建立定期考核預(yù)算單位部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度機制。對執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)計年底可能形成較多結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的項目，在年中預(yù)算調(diào)整時及時督促預(yù)算單位予以調(diào)減。在批復(fù)控制年初部門預(yù)算時，應(yīng)以預(yù)算單位上年實際支出進(jìn)度及編報當(dāng)年累計支出進(jìn)度作為參考依據(jù)，不能刻板地僅考慮序時進(jìn)度，而要根據(jù)政策實施和部門實際工作需要，結(jié)合考慮政策開展、項目實施進(jìn)度進(jìn)行考核。對于支出進(jìn)度未達(dá)標(biāo)的部門，在項目支出預(yù)算中進(jìn)行一定比例扣除。從而將預(yù)算編制與執(zhí)行進(jìn)度、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模掛鉤，使預(yù)算編制更加科學(xué)。同時，對執(zhí)行進(jìn)度遲緩的部門進(jìn)行通報約談。審計部門探索將預(yù)算執(zhí)行審計與經(jīng)濟責(zé)任審計相結(jié)合的評價機制，對支出進(jìn)度遲緩、不作為、慢作為的行為進(jìn)行問責(zé)。

（2）預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)項目規(guī)劃、實施方案、合同約定條款等資料科學(xué)測算付款進(jìn)度，合理安排跨年度項目支出，按付款時間分別編入各年度預(yù)算，促進(jìn)跨年度項目預(yù)算編制精準(zhǔn)化，提高年度預(yù)算執(zhí)行率，從根本上減少新增存量資金的產(chǎn)生。如根據(jù)合同對質(zhì)保金的約定條款，將質(zhì)保金按比例安排在之后相應(yīng)年度預(yù)算，逐步探索建立跨年度預(yù)算平衡機制，提高政府及部門工作前瞻性。

4.建立項目績效考核與追蹤問效機制。

構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績效管理體系，探索在項目預(yù)算編制同時設(shè)定各明細(xì)項目的預(yù)期目標(biāo)、考核指標(biāo)，由財政部門、審計部門對項目開展追蹤問效，適當(dāng)借助第三方中介力量參與相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的績效評價。評審方式可以采取先網(wǎng)上自評申報繼而實地核查相關(guān)資料、項目進(jìn)度和項目成果的方式進(jìn)行。重點審核項目支出的必要性、支出金額的合理性，對項目完成結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行比較分析，對項目資金是否閑置和資金投入后項目預(yù)期效益是否達(dá)到進(jìn)行評價。將績效考核結(jié)果作為以后年度項目審批立項的參考依據(jù)，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)：優(yōu)先安排、適當(dāng)激勵成效高的項目；厲行節(jié)儉、壓縮調(diào)減無效低效的項目資金；清理整合性質(zhì)用途相近的項目資金，以減少新增存量資金的產(chǎn)生，集中力量保障重點支出。