土地制度改革改什么？

鄭振源

按照十八屆三中全會(huì)《決定》的總體部署，本次土地改革的核心應(yīng)該是改土地資源計(jì)劃配置為市場(chǎng)配置，而不是就個(gè)別制度安排作“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的改革

自改革開(kāi)放后，中國(guó)的土地制度一直沒(méi)有停下調(diào)整的步伐。最近的一次改革嘗試，是2015年開(kāi)展了15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、15個(gè)宅基地管理制度改革試點(diǎn)和3個(gè)征地制度改革試點(diǎn)。

但從試點(diǎn)實(shí)踐看，宅基地使用權(quán)仍不能入市流轉(zhuǎn)；符合規(guī)劃和用途管制的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總量少、地塊小、分布散，價(jià)格由政府決定，還要從中征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，形不成開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，市場(chǎng)也無(wú)法對(duì)資源配置起決定性作用。

為什么土地制度改革會(huì)形成這樣的局面？癥結(jié)在于對(duì)現(xiàn)行土地管理制度缺乏深刻的總結(jié)和對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律缺乏認(rèn)識(shí)，不清楚土地制度改革應(yīng)當(dāng)改什么，怎么改。

土地變遷30年

改革開(kāi)放后，1980年-1984年農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包制，在集體土地上設(shè)置了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，又自發(fā)設(shè)置了建設(shè)用地使用權(quán)（即開(kāi)發(fā)權(quán)、發(fā)展權(quán)）供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用。

1987年深圳批租了3宗國(guó)有土地使用權(quán)，啟動(dòng)了土地使用權(quán)交易市場(chǎng)。同期，勞動(dòng)力市場(chǎng)開(kāi)放，大批農(nóng)民和外來(lái)城鎮(zhèn)居民到東部城市打工，當(dāng)?shù)卮迕袷褂谜?、集體土地為他們建造廉租廉價(jià)房，自發(fā)開(kāi)啟了集體土地房地產(chǎn)市場(chǎng)。

1988年，《憲法》和《土地管理法》被修改，規(guī)定國(guó)有和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑸榻⑼恋厥袌?chǎng)掃除了法律障礙，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)初見(jiàn)端倪。

1993年中共十四屆三中全會(huì)作出決議：“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制……使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，“當(dāng)前要著重發(fā)展生產(chǎn)要素市場(chǎng)”。1994年頒布《城市房地產(chǎn)管理法》，正式建成城市國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)。

到了1998年，為保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地，《土地管理法》再被修改，并建立起嚴(yán)格的土地用途管制制度，取締農(nóng)村業(yè)已存在的建設(shè)用地市場(chǎng)，把國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)變成賣(mài)方壟斷的土地市場(chǎng)。

雖然2007年中共十七大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，同年頒布的《物權(quán)法》，也在公有土地上設(shè)定四種用益物權(quán)，變?cè)瓉?lái)土地“公有公用”為“公有私用”。然而，為《土地管理法》所限，集體土地不能設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒(méi)有處分、收益權(quán)，國(guó)有、集體成為兩種并不平等的公有制。

2008年十七屆三中全會(huì)《決定》明確指出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。但多年過(guò)去了，“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”仍無(wú)大的動(dòng)靜。

2013年中共十八屆三中全會(huì)《決定》話(huà)說(shuō)得更重：“要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，“核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并指出“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”。要“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。

然而，2014年國(guó)土部出版的《新型城鎮(zhèn)化之土地制度改革路徑》（國(guó)土部土地管理制度改革研究小組的研究成果）稱(chēng)，“不能過(guò)于強(qiáng)調(diào)私權(quán)利和過(guò)分夸大市場(chǎng)力量”，還要“繼續(xù)堅(jiān)持用途管制、土地征收、有償使用三大核心制度”。三中全會(huì)《決定》幾經(jīng)解讀，“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”被限定建在符合規(guī)劃和用途管制的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上。

現(xiàn)行土地制度的實(shí)質(zhì)和績(jī)效

作為1998年版《土地管理法》核心的土地用途管制制度，其內(nèi)涵可以概括為三句話(huà)：

取消集體土地業(yè)已普遍存在、自發(fā)設(shè)置的建設(shè)用地使用權(quán)，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流動(dòng)，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的非農(nóng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地，擴(kuò)大征地范圍，由政府壟斷建設(shè)用地的配置與供給（《土地管理法》第43條、62條、63條）。

政府編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定規(guī)劃期末的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指令性控制指標(biāo)，層層分解下達(dá)基層，按指標(biāo)劃定土地利用區(qū)，確定每塊土地的用途，單位與個(gè)人必須嚴(yán)格按規(guī)劃確定的用途使用土地；又編制年度土地利用計(jì)劃，規(guī)定每年新增建設(shè)用地量、占用耕地量等控制指標(biāo)（《土地管理法》第17-20、24條）。

規(guī)定一套繁復(fù)的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)變和權(quán)屬轉(zhuǎn)移要經(jīng)過(guò)行政審批，以保證規(guī)劃、計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)施。把土地利用的宏觀調(diào)控變成全面的、嚴(yán)格的個(gè)量管理（《土地管理法》第21條、26條、44條、45條、59-62條）。

這套被稱(chēng)為“世界上最嚴(yán)格”的土地用途管制制度，實(shí)際上是與市場(chǎng)配置背道而馳的、政府起決定性作用的土地資源行政-計(jì)劃配置制度。

同時(shí)，雖然按《城市房地產(chǎn)管理法》建有國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)，但是一個(gè)政府賣(mài)方壟斷的市場(chǎng)。上市的工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地供應(yīng)量由政府計(jì)劃指標(biāo)確定，用途由政府規(guī)定，價(jià)格由政府操控，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)所具有的價(jià)格形成機(jī)制，也不能通過(guò)價(jià)格波動(dòng)優(yōu)化資源配置。可以說(shuō)有市場(chǎng)，而無(wú)市場(chǎng)配置。

這套土地管理制度行之20年間，中國(guó)的耕地面積在1980年-1984年為20.95億畝，到2009年減為20.31億畝。26年間減少了6460萬(wàn)畝，減幅為3.1%，耕地總量略有減少，基本穩(wěn)定。各省的耕地面積變化差異很大。黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、新疆、云南、寧夏、甘肅、廣西、西藏、青海10個(gè)省份的耕地增加了1.67億畝，增幅25%。其中僅黑龍江一省就增加6800萬(wàn)畝。其他東中部21個(gè)省份，盡管法律進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)，耕地還是減少了2.32億畝，減幅16%。

耕地增加的原因，黑龍江、吉林主要是出于市場(chǎng)對(duì)粳米需求量的增長(zhǎng)和林區(qū)從伐木轉(zhuǎn)向多種經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)了林區(qū)中耕地；內(nèi)蒙古、云南等省份是出于糧食自給的需要；新疆是出于擴(kuò)種棉花的需要。而耕地減少原因主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整（耕地改為園地和養(yǎng)殖場(chǎng)），工業(yè)化、城鎮(zhèn)化引致的建設(shè)占用和近十多年的平原造林和退耕還林。

就此而言，除政府主導(dǎo)的平原造林和退耕還林外，耕地增減主要是出于市場(chǎng)力量，而非政府規(guī)劃的結(jié)果。實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃配置制度并沒(méi)有按規(guī)劃、計(jì)劃保住耕地。耕地的減少也沒(méi)有影響到糧食供給，糧食耕地單產(chǎn)從1983年的每畝233.46公斤提高到2012年的427.3公斤，增產(chǎn)82.2%，保障了糧食安全。

2003年-2012年十年間，政府通過(guò)取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，按原農(nóng)業(yè)用途價(jià)格征收集體土地，為工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輸送了224萬(wàn)公頃廉價(jià)土地。同時(shí)，政府獲得7.6萬(wàn)億元土地出讓金凈收入，以地融資又得到6.5萬(wàn)億元抵押貸款（2012年貸款余額）。廉價(jià)土地和廉價(jià)資本供給促進(jìn)了十年來(lái)城市工商業(yè)和土地城市化的高速發(fā)展，再加上農(nóng)民工不能市民化，為城市輸送了2.6億廉價(jià)勞動(dòng)力。以勞力、土地、資本三項(xiàng)廉價(jià)生產(chǎn)要素供給為支撐，促進(jìn)了新世紀(jì)以來(lái)十余年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。

現(xiàn)行土地制度確實(shí)是要素驅(qū)動(dòng)型發(fā)展方式的基石。這也是認(rèn)為現(xiàn)行土地制度尚有優(yōu)勢(shì)、還要堅(jiān)持的理由，不過(guò)，也要看到其負(fù)面作用也不小。

取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，封殺“小產(chǎn)權(quán)房”，造成集體土地不能與國(guó)有土地?fù)碛型蓉?cái)產(chǎn)權(quán)利，不能自主平等地參與工業(yè)化、城市化建設(shè)并分享收益，損害了農(nóng)民權(quán)益，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和收入差距。

政府按原農(nóng)業(yè)用途的低價(jià)格（全國(guó)平均征地補(bǔ)償價(jià)2004年每畝3.5萬(wàn)元，2012年每畝4.4萬(wàn)元）征收集體土地，使約半數(shù)失地農(nóng)民（約6000萬(wàn)人）生活貧困化。農(nóng)民不接受低價(jià)征地，便暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆，以致官民矛盾激化，付出巨大社會(huì)成本。

“低征高賣(mài)”獲得巨額出讓金收益，固然促進(jìn)了土地城市化高速發(fā)展，然而這種“土地財(cái)政”也鼓勵(lì)了地方政府的舉債熱、投資熱、開(kāi)發(fā)區(qū)熱、造城熱，更多的征地、占用耕地和賣(mài)地，制造更多的失地農(nóng)民。此外，政府擁有配置土地、操控市場(chǎng)的極大權(quán)力，使涉地部門(mén)和官員成為貪腐的重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)戶(hù)。

農(nóng)村宅基地沒(méi)有處分權(quán)，不能流動(dòng)，造成大量“空心村”，宅基地閑置浪費(fèi)。同時(shí)，農(nóng)民工不能市民化，打工掙了錢(qián)還得回村建新房，致使宅基地不減反增。大量宅基地閑置，而在農(nóng)村工作和告老還鄉(xiāng)的城市居民卻不準(zhǔn)在農(nóng)村置地建房，阻礙城鄉(xiāng)間人口、土地的流動(dòng)。

政府壟斷了建設(shè)用地供給實(shí)行計(jì)劃配置，必然遇到缺乏完全信息這一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)先天性的痼疾，下達(dá)的指令性建設(shè)用地指標(biāo)往往與地方實(shí)際的土地需求脫節(jié)。在有條件發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)展城市的地方，指標(biāo)給少了，不是項(xiàng)目上不了馬，便是造成普遍性的違法用地；在沒(méi)有條件發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、擴(kuò)展城市的地方，指標(biāo)給多了，沒(méi)有項(xiàng)目用不了地，又造成土地閑置。為糾正違法用地，國(guó)家設(shè)立土地督察局，使用衛(wèi)星照片執(zhí)法監(jiān)督，付出更大的管理成本，但違法用地仍然屢禁不止。

約三分之一的建設(shè)用地指標(biāo)劃撥給地方無(wú)償使用，助長(zhǎng)了政府大廈、大馬路、大廣場(chǎng)、大學(xué)城等形象工程建設(shè)，且屢禁不止。

另外約三分之二的指標(biāo)由政府賣(mài)方壟斷有償出讓?zhuān)v賣(mài)工業(yè)用地、貴賣(mài)房地產(chǎn)用地。2003年至2008年工礦用地平均出讓價(jià)每畝9.7萬(wàn)元，而住宅用地出讓價(jià)為每畝56.1萬(wàn)元，為前者的6倍。價(jià)格扭曲導(dǎo)致資源錯(cuò)配。2003年-2010年工礦用地供應(yīng)量占國(guó)有建設(shè)用地總供應(yīng)量的43.6%，而住宅用地只占23.6%。工業(yè)用地配置過(guò)多，導(dǎo)致粗放利用；而房地產(chǎn)用地緊缺，地價(jià)飆升。

地價(jià)高企，房地產(chǎn)商必須建造高檔房才能盈利，又扭曲了住房結(jié)構(gòu)，昂貴的高檔商品房過(guò)剩，農(nóng)民工和低收入居民需要的廉租、廉價(jià)房奇缺，淪為“蟻?zhàn)濉?，阻礙農(nóng)民工市民化。同時(shí)，商鋪?zhàn)饨疬^(guò)高，阻礙服務(wù)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)提升?？梢哉f(shuō)，僵化的土地計(jì)劃配置制度和無(wú)約束的貨幣市場(chǎng)，是造成房地產(chǎn)泡沫的主要根源。

以上種種問(wèn)題說(shuō)明，現(xiàn)行土地資源配置制度雖然以其巨量廉價(jià)土地和資本投入支撐了十多年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但資源配置效率很低，而且滋生出嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下創(chuàng)新型、效率型發(fā)展方式的要求，因此必須改革。

土改核心是改計(jì)劃配置為市場(chǎng)配置

以上種種弊端政府已經(jīng)看到，并開(kāi)始進(jìn)行征地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地“三塊地”的改革試點(diǎn)。但是要看到這些問(wèn)題不是孤立地發(fā)生的，而是現(xiàn)行土地資源計(jì)劃配置制度的結(jié)果。所以，土地制度改革不能就個(gè)別制度安排作“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的改革，而必須遵照十八屆三中全會(huì)《決定》的總體部署，對(duì)土地資源配置制度進(jìn)行整體性、根本性的改革，改計(jì)劃配置為市場(chǎng)配置，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

為此，首先要建立開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，同時(shí)要將對(duì)土地利用全面直接干預(yù)的用途管制制度改造為適應(yīng)市場(chǎng)配置，以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和失靈為主要內(nèi)容的用途管制制度。

十八屆三中全會(huì)《決定》發(fā)布已有三年，仍沒(méi)有建設(shè)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的跡象。究其原因，主要是擔(dān)心一旦開(kāi)放集體土地入市，土地隨便買(mǎi)賣(mài)，城市居民涌向農(nóng)村買(mǎi)地建房，會(huì)沖擊耕地紅線(xiàn)，威脅糧食安全；農(nóng)民會(huì)喪失宅基地、承包地，使基本權(quán)益受損。因而對(duì)土地制度改革試點(diǎn)采取了“審慎穩(wěn)妥、風(fēng)險(xiǎn)可控”的態(tài)度，對(duì)集體土地入市作了嚴(yán)格的限制，還為土地制度改革設(shè)置了三條底線(xiàn)。

其實(shí)，這是高估了土地市場(chǎng)配置的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)兩種用益物權(quán)的交易市場(chǎng)，并不涉及土地所有權(quán)，無(wú)虞會(huì)改變土地公有制。

其次，開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并不是無(wú)序無(wú)規(guī)的自由市場(chǎng)。開(kāi)放集體土地入市之前，要做好確權(quán)登記發(fā)證等基礎(chǔ)工作；土地供求雙方入市都要遵循一定規(guī)則，在符合新的土地用途管制規(guī)則下，有序地入市。

集體土地入市還以有需求為前提。面臨農(nóng)民工、低收入居民需要的廉租、廉價(jià)房奇缺的市場(chǎng)形勢(shì)，一旦開(kāi)放，集體土地自然會(huì)大量涌入市場(chǎng)建設(shè)廉租、廉價(jià)房。這是市場(chǎng)規(guī)律使然。然而，房地產(chǎn)用地需求總是有限的。當(dāng)住房供需平衡時(shí)，建房熱潮自會(huì)消退。另一方面，集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)也減輕了政府建設(shè)保障房的負(fù)擔(dān)，可以少征保障房用地。集體土地入市用作工業(yè)用地，不再由政府低價(jià)出讓而由市場(chǎng)定價(jià)，工業(yè)企業(yè)會(huì)因地價(jià)升高而節(jié)約用地，減少工業(yè)用地需求。再者，農(nóng)村宅基地有償使用和入市有償退出，可以消滅“空心村”，節(jié)約村莊用地?？傮w看來(lái)，有增有減，不至于發(fā)生新增建設(shè)用地膨脹失控的情況。

當(dāng)然，市場(chǎng)配置下的工業(yè)和住房用地的增量極有可能突破政府規(guī)劃的市、縣建設(shè)用地和耕地保有量指標(biāo)，但不會(huì)沖擊18億畝耕地紅線(xiàn)。中國(guó)現(xiàn)有耕地20.25億畝，即便除去8200萬(wàn)畝需要退耕的陡坡耕地和6500萬(wàn)畝可能因生態(tài)而調(diào)整的耕地，離18億畝耕地紅線(xiàn)還遠(yuǎn)得很。未來(lái)應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)用地集約利用，而無(wú)需限制集體土地入市。

第三，保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益并不是要保住農(nóng)民的承包地和宅基地，不能流失。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大潮中，農(nóng)民及其土地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市流轉(zhuǎn)是不可避免的。這是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律使然。保護(hù)農(nóng)民利益是要保護(hù)并增進(jìn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)配置，正好是要賦予集體土地與國(guó)有土地平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)，并在平等交易的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益。何懼實(shí)行市場(chǎng)配置會(huì)損害農(nóng)民利益。

其實(shí)，實(shí)行土地市場(chǎng)配置最大的風(fēng)險(xiǎn)在于對(duì)現(xiàn)行“土地財(cái)政”的沖擊。土地制度改革實(shí)質(zhì)上是土地利益鏈的調(diào)整。

集體土地入市、縮小征地范圍、提高征地補(bǔ)償費(fèi)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，改造政府壟斷的房地產(chǎn)市場(chǎng)，都會(huì)使地方政府失去土地出讓金收益。在當(dāng)今地方政府債臺(tái)高筑、財(cái)政收入減少的當(dāng)口，減少或失去出讓金收益，這是地方政府不能承受的。為防范這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，需要超前一步進(jìn)行配套的財(cái)稅制度改革：理順中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系，建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的地稅體系，保證地方政府有一合理、穩(wěn)定的稅入流量，擺脫對(duì)土地出讓金的依賴(lài)，才能推行土地配置制度的改革。

因此，防范土地制度改革風(fēng)險(xiǎn)的辦法是先進(jìn)行財(cái)稅制度改革，而不是限制集體土地入市。

目前新《預(yù)算法》頒布，稅制改革正在進(jìn)行中，厘清央地事權(quán)與支出責(zé)任工作亦已開(kāi)始。財(cái)稅制度改革正在有條不紊地開(kāi)展中。與此同時(shí)應(yīng)當(dāng)掃除上述對(duì)市場(chǎng)配置的顧慮，積極地進(jìn)行建設(shè)土地資源市場(chǎng)配置制度試點(diǎn)。

在33個(gè)土改試點(diǎn)上改變?cè)圏c(diǎn)內(nèi)容和做法，以建立土地資源市場(chǎng)配置制度為目標(biāo)，建設(shè)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)（包括房地產(chǎn)市場(chǎng)），同時(shí)建設(shè)適應(yīng)市場(chǎng)配置的宏觀調(diào)控體系。

“十三五”是改革的窗口期，2016年、2017年更是關(guān)鍵兩年，應(yīng)該在這兩年的土地制度改革試點(diǎn)中試出一套建設(shè)土地資源市場(chǎng)配置制度可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，以便在后三年能夠全面推廣，完成土地制度市場(chǎng)化改革的任務(wù)，完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雄風(fēng)。

作者為中國(guó)老科協(xié)國(guó)土資源分會(huì)土地與環(huán)境專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任