從“3.01”暴恐事件看政府危機(jī)管理

吳小婷

摘要：當(dāng)今評(píng)價(jià)一個(gè)政府的治理能力，不單只關(guān)注該政府在日常社會(huì)生活正常狀態(tài)下的表現(xiàn)，更注重其在社會(huì)非正常狀態(tài)下的反應(yīng)能力，即政府的危機(jī)管理水平。強(qiáng)化政府的危機(jī)管理能力，對(duì)保障國(guó)家安全、維護(hù)社會(huì)安定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。全球范圍內(nèi)已進(jìn)入一個(gè)危機(jī)頻發(fā)且破壞升級(jí)的嚴(yán)峻時(shí)期，我國(guó)政府的危機(jī)管理能力雖在不斷提升，但依舊存在明顯的不足和缺陷。面對(duì)危機(jī)，如何建立一個(gè)綜合的危機(jī)管理體系，提升政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理能力，是目前我國(guó)政府危機(jī)管理的最大挑戰(zhàn)。

本文以“3.01”暴力恐怖事件為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)的政府公共危機(jī)管理進(jìn)行論述，主要包含現(xiàn)狀的分析和存在的缺陷兩方面。并針對(duì)上述缺陷的分析，從政府、媒體和社會(huì)公眾三個(gè)維度提出了有效的公共危機(jī)管理的完善路徑，希望為政府的公共危機(jī)管理實(shí)踐提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；政府危機(jī)管理；現(xiàn)狀；缺陷；路徑選擇

第1章 透視“3.01”暴恐事件中政府危機(jī)管理現(xiàn)狀

公共危機(jī)是指在內(nèi)外部高度不確定的變化因素作用下，對(duì)社會(huì)的共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊急狀態(tài)。其所指的對(duì)象包含一定區(qū)域的所有公民，往往容易引起社會(huì)恐慌，具有超強(qiáng)的破壞性。在一定意義上政府所作出的任何消除公共危機(jī)產(chǎn)生和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的行為均屬于政府危機(jī)管理。

有效的危機(jī)管理機(jī)制，能夠?qū)p失減少到最低程度。在我國(guó)政府應(yīng)對(duì)“3.01”暴恐事件的過(guò)程中，向社會(huì)公眾展現(xiàn)了其危機(jī)管理的優(yōu)質(zhì)一面。

1.1 第一時(shí)間建立危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)

危機(jī)管理需要專(zhuān)門(mén)的知識(shí)和能力，我們需要建立專(zhuān)門(mén)的危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)，賦予其專(zhuān)門(mén)的權(quán)利并提供充足的資源。在“3.01”恐怖案件發(fā)生后，中共中央高度重視并第一時(shí)間作出重要指示，一方面要求政法機(jī)關(guān)迅速偵破案件，另一方面委派相關(guān)人員進(jìn)入一線，形成危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)，加速了危機(jī)的化解。

1.2 利用媒體進(jìn)行輿情控制

通常情況下，任何危機(jī)的發(fā)生都會(huì)使公眾產(chǎn)生種種猜測(cè)和懷疑，因此，危機(jī)的處理部門(mén)要想取得公眾的信任，必須采取真誠(chéng)坦率的態(tài)度，設(shè)立公開(kāi)、迅速、統(tǒng)一的信息發(fā)布方式?！?.01”暴恐事件發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)諸多流言

，包括“多地發(fā)生恐怖襲擊”、“昆明醫(yī)院先收錢(qián)再收治傷者”等。在傳播網(wǎng)絡(luò)謠言事件中，共計(jì)45人處以行政拘留處罰。面對(duì)謠言，有關(guān)部門(mén)必須立即認(rèn)真對(duì)待，有效利用媒體資源，避免引起輿論恐慌。

1.3 調(diào)動(dòng)資源提供后勤保障

面對(duì)突如其來(lái)的影響公眾安全的大災(zāi)難，充足的人力、物力和財(cái)力是不可或缺的重要后盾?！?.01”暴恐事件發(fā)生后，云南省急救中心在接到呼救電話后立即指揮調(diào)度救護(hù)車(chē)輛和醫(yī)護(hù)人員。 3月2日，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委調(diào)派醫(yī)療專(zhuān)家赴昆明指導(dǎo)當(dāng)?shù)亻_(kāi)展傷員救治，國(guó)家、省、市醫(yī)療機(jī)構(gòu)直接參與傷員救治的醫(yī)護(hù)人員達(dá)1916名，昆明市承諾將承擔(dān)所有傷者的醫(yī)療救治費(fèi)用和家屬陪護(hù)費(fèi)用。能夠如此快速安置傷者及其后續(xù)工作，和強(qiáng)大的后勤保障不可分割。

1.4 迅速投入恢復(fù)和重建工作

我國(guó)學(xué)者張成福認(rèn)為，危機(jī)恢復(fù)短期內(nèi)的核心任務(wù)是恢復(fù)和重建。災(zāi)后政府迅速組織了災(zāi)后恢復(fù)和重建，原本應(yīng)于昆明站?？康牧熊?chē)被暫時(shí)安排到其他站點(diǎn)臨時(shí)停靠，1日晚23時(shí)起，車(chē)站秩序陸續(xù)恢復(fù)，并有武警持槍駐守巡邏；其它地區(qū)機(jī)場(chǎng)亦提升了安防等級(jí)；中國(guó)紅十字會(huì)調(diào)遣心理救援隊(duì)為受害者家屬和受驚嚇的群眾進(jìn)行心理疏導(dǎo)和知識(shí)傳播。由點(diǎn)及面的防護(hù)和及時(shí)的人文關(guān)懷都是危機(jī)治理后期必不可少的工作。

面對(duì)危機(jī)，政府和社會(huì)都不可以退縮，需要嚴(yán)正以待、積極應(yīng)對(duì)。然而我國(guó)現(xiàn)有的政府危機(jī)管理機(jī)制主要依賴各級(jí)政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，而且缺乏有效的績(jī)效考核體系。為提高政府在重大突發(fā)危機(jī)事件中的管理能力，我國(guó)亟待進(jìn)行現(xiàn)代政府危機(jī)管理機(jī)制的建設(shè)。

第2章我國(guó)政府危機(jī)管理存在的問(wèn)題

從古至今，盡管各級(jí)政府已經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)次各類(lèi)危機(jī)的考驗(yàn)，積累了一些經(jīng)驗(yàn)與辦法，但以往政府在處理這些危機(jī)時(shí)，往往是臨時(shí)組織一個(gè)班子，沒(méi)有上升到公共危機(jī)管理的高度。雖能夠解決一時(shí)問(wèn)題，但處理危機(jī)的成本高，效率效果欠佳?？傊覈?guó)應(yīng)對(duì)各種危機(jī)暴露出諸多問(wèn)題，“3.01”事件主要折射出以下五個(gè)方面：

2.1 缺乏危機(jī)戰(zhàn)略管理體系

“3.01”暴恐事件的發(fā)生是偶然的，但是加之人為因素的干擾，其發(fā)生也是必然的。民族關(guān)系問(wèn)題一直是我國(guó)持續(xù)關(guān)注的問(wèn)題，也是最棘手的問(wèn)題之一。三股勢(shì)力（民族分裂勢(shì)力、暴力恐怖勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力）試圖影響我國(guó)邊疆的穩(wěn)定，新疆一直以來(lái)就是反恐戰(zhàn)線的最前沿。面對(duì)一直潛伏的危險(xiǎn)狀態(tài)，政府未將危機(jī)管理納入社會(huì)和組織的常態(tài)管理，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中缺乏預(yù)防各種危機(jī)的戰(zhàn)略政策，這不但助長(zhǎng)了敵對(duì)勢(shì)力的囂張氣焰，也會(huì)貽誤公共危機(jī)的最佳處理時(shí)間。

2.2危機(jī)管理的法律、法規(guī)體系不完整

雖然我國(guó)2011年發(fā)布了《關(guān)于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，對(duì)從事恐怖活動(dòng)的細(xì)節(jié)進(jìn)行法律解釋?zhuān)矐?yīng)急法制還遠(yuǎn)不健全。主要存在兩方面問(wèn)題：一是現(xiàn)行公共危機(jī)管理法制尚不健全，憲法和有關(guān)法律未就緊急狀態(tài)作出明確的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定；二是法制執(zhí)行不到位，主要表現(xiàn)為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、難獲救濟(jì)等。

2.3突發(fā)事件應(yīng)急體制和機(jī)制不健全

主要表現(xiàn)在：首先，在預(yù)警機(jī)制上，很難做到對(duì)危機(jī)事件詳細(xì)的預(yù)警分析，對(duì)危機(jī)事件的處理和救治往往均為被動(dòng)反應(yīng)。其次，沒(méi)有建立統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)急綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制。由于體制中的條塊分割，地區(qū)主義或形式主義嚴(yán)重。最后，缺乏科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)。我國(guó)以往的行政活動(dòng)過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，行政管理的公共性職能弱化。

2.4缺乏針對(duì)危機(jī)的培訓(xùn)和演練

暴徒的罪惡行徑必然受到社會(huì)各界的強(qiáng)烈譴責(zé)，但對(duì)此次事件，當(dāng)?shù)卣酥林醒胝瑯佑胁豢赏菩兜呢?zé)任。昆明火車(chē)站內(nèi)外所配備的執(zhí)勤治安警力嚴(yán)重不足，且警員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高。正是基于沒(méi)有正式的武力壓制，暴徒們的恐怖襲擊過(guò)程持續(xù)了近12分鐘，致使出現(xiàn)29名無(wú)辜群眾慘死和140多人受傷的嚴(yán)重后果。目前在大多數(shù)公共場(chǎng)所的治安警察和保安形同虛設(shè)，沒(méi)有足夠的能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有效解決現(xiàn)場(chǎng)治安問(wèn)題。

2.5 缺乏有效的國(guó)際合作機(jī)制

在全球化、信息化時(shí)代，恐怖分子呈現(xiàn)出全球布局、利用高技術(shù)通信平臺(tái)可以做到實(shí)時(shí)遙相呼應(yīng)的新特點(diǎn)?！?.01”暴恐事件不僅關(guān)乎我國(guó)邊疆的穩(wěn)定、社會(huì)的和諧，也是世界和平與發(fā)展路程中的障礙。目前，我國(guó)在對(duì)待暴力恐怖事件等方面尚沒(méi)有明確的國(guó)際溝通機(jī)制，以至在防治危機(jī)過(guò)程中，不能有效利用國(guó)際力量，尋求國(guó)際的有效資源和幫助。

第3章加強(qiáng)政府危機(jī)管理的對(duì)策

公共危機(jī)已成為現(xiàn)代政府管理面臨的常態(tài)環(huán)境，能否迅速有效地在危難中尋找契機(jī)、謀求更大的發(fā)展已成為檢驗(yàn)政府執(zhí)政能力的試金石。面對(duì)嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)政府部門(mén)與社會(huì)各界的相互配合，根據(jù)中國(guó)暴恐案件的具體特點(diǎn)，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。

3.1加強(qiáng)政府危機(jī)管理的研究

一直以來(lái)，我國(guó)始終缺少一個(gè)統(tǒng)一化、規(guī)范化、常設(shè)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，又缺乏應(yīng)急運(yùn)作規(guī)則和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，“重危機(jī)處理，輕危機(jī)管理”屢見(jiàn)不鮮。為此，我國(guó)政府必需重視危機(jī)管理的研究，增加相關(guān)投入、總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)、借鑒和學(xué)習(xí)先進(jìn)國(guó)家危機(jī)管理的優(yōu)秀成果，實(shí)現(xiàn)從理論總結(jié)到實(shí)踐操作的跨步。

3.2建立危機(jī)預(yù)警與管理機(jī)制

建立危機(jī)管理機(jī)制的首要任務(wù)是依法組建一個(gè)具有足夠權(quán)力且有效動(dòng)員、指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度地區(qū)資源應(yīng)對(duì)危機(jī)的中樞指揮系統(tǒng)，這是整個(gè)危機(jī)管理體制的靈魂。“9.11”事件后，我國(guó)在中央一級(jí)建立了反恐怖協(xié)調(diào)機(jī)制，公安部于2004年成立了反恐怖局，負(fù)責(zé)研究、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)反恐怖工作，并在各省、市、自治區(qū)及一些重要城市建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.3健全法律法規(guī)體系

盡管我國(guó)已經(jīng)制定了類(lèi)似《國(guó)防法》、《防洪法》等應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的法律法規(guī)，但這些法律大多都是單一的，只適用于某一種緊急狀態(tài)。因此，為更有效的應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)，我國(guó)危機(jī)管理法制建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)是統(tǒng)一公共危機(jī)的相關(guān)法律制度，并在此基礎(chǔ)上建立一個(gè)多維的應(yīng)急法制體系，從而最大程度克服危機(jī)的負(fù)面影響。

3.4強(qiáng)化行政人員的責(zé)任意識(shí)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

對(duì)普通行政人員而言，他們是最有可能直接面對(duì)危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的群體。為了避免再次發(fā)生類(lèi)似“3.01”的慘痛后果，加強(qiáng)行政人員特別是基層執(zhí)行人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)和良好職業(yè)習(xí)慣的養(yǎng)成勢(shì)在必行。同時(shí)還應(yīng)完善各層級(jí)的責(zé)任問(wèn)責(zé)制，因?yàn)閷?duì)危機(jī)影響的評(píng)估是恢復(fù)和重建工作的前提和基礎(chǔ)。同時(shí)責(zé)任問(wèn)責(zé)制還能督促政府人員真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。還應(yīng)加強(qiáng)反恐演習(xí)，提升政府整體應(yīng)對(duì)恐怖襲擊的實(shí)戰(zhàn)能力。

3.5加速新疆等西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)

在新疆地區(qū)或是其他相關(guān)地區(qū)不斷發(fā)生暴力襲擊事件之際，政府應(yīng)一方面展開(kāi)嚴(yán)打，另一方面也應(yīng)采取建造新城鎮(zhèn)等措施，力圖促進(jìn)新疆的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)機(jī)會(huì)的增加。通過(guò)城市化來(lái)解決新疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在的貧困、失業(yè)以及貧富不均的問(wèn)題，從而努力化減社會(huì)矛盾，謀求地區(qū)內(nèi)部以及地區(qū)間的穩(wěn)定與和諧關(guān)系。

3.6加強(qiáng)國(guó)際合作，借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)

恐怖主義活動(dòng)往往具有國(guó)際性的特點(diǎn)，加強(qiáng)國(guó)際合作是有效打擊和遏制恐怖主義的必要手段。正如2002年《中國(guó)的國(guó)防白皮書(shū)》所指提出的，“恐怖主義、跨國(guó)犯罪、環(huán)境惡化、毒品等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題日趨突出，尤其是恐怖主義已對(duì)國(guó)際和地區(qū)安全構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅，中國(guó)應(yīng)該積極參與國(guó)際反恐怖主義合作”。對(duì)此，要建立以聯(lián)合國(guó)為核心，依托地區(qū)、次地區(qū)和國(guó)家機(jī)構(gòu)的全球體系，來(lái)應(yīng)對(duì)恐怖主義這一全球威脅。

當(dāng)然，公共危機(jī)的化解不能僅靠政府單方面的力量迅速有效實(shí)現(xiàn)，還要依靠媒體、公眾等社會(huì)力量添磚加瓦。

實(shí)踐證明，作為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的力量，媒體不應(yīng)該、也不可能被排斥在危機(jī)管理之外，政府必須應(yīng)對(duì)媒體積極利用、加強(qiáng)引導(dǎo)、科學(xué)管理。在此，媒體也應(yīng)積極配合政府科學(xué)合理的工作，堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向、充分發(fā)揮上情下達(dá)和下情上達(dá)的橋梁作用。同時(shí)，公眾參與是政府危機(jī)管理中提供公共安全、預(yù)防危機(jī)發(fā)生、減輕危機(jī)危害、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的內(nèi)在保證。一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)，不僅要講個(gè)人的權(quán)利，也要有公民對(duì)公共利益的責(zé)任。面對(duì)危機(jī)，在呼吁民眾響應(yīng)政府號(hào)召參與救難的同時(shí)，幫助公眾樹(shù)立國(guó)家與民族的觀念，養(yǎng)成尊重權(quán)威、甘于奉獻(xiàn)的公共意識(shí)，共度時(shí)艱。

結(jié)論

危機(jī)在人類(lèi)進(jìn)步的歷史中扮演著不可替代的功能，它在帶來(lái)破壞的同時(shí)也不斷推動(dòng)著人類(lèi)歷史的發(fā)展，政府公共危機(jī)管理的水平也是衡量一個(gè)政府管理水平和執(zhí)政能力的一個(gè)重要指標(biāo)。事實(shí)證明，我國(guó)的政府危機(jī)管理還有待進(jìn)一步完善和提高。建立政府危機(jī)管理機(jī)制，協(xié)調(diào)政府與媒體、政府與公眾之間的關(guān)系，了解、利用和調(diào)動(dòng)一切可利用的資源，這些都能為迅速平復(fù)公共危機(jī)作出貢獻(xiàn)。

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