公域之治模式的轉(zhuǎn)型

何富生

摘要：國家管理活動(dòng)和政治活動(dòng)，通常被稱之為公共事務(wù)的管理，由于民族傳統(tǒng)的不同，以及對(duì)國家能力及其理性運(yùn)作的信任程度不同，歷史上曾出現(xiàn)了國家管理模式，公共管理模式，公共治理模式。

關(guān)鍵詞：管理模式：治理

一、管理模式的演變

國家管理活動(dòng)和政治活動(dòng)，通常被稱之為公共事務(wù)的管理，也有學(xué)者稱之為“公域之治”。國家管理模式基本特征是：國家管理的實(shí)質(zhì)是統(tǒng)治，國家是唯一“合法”的管理主體，政府管理主要服從政治、而非科學(xué)，行政不獨(dú)立，國家管理依托于體系龐大、層次復(fù)雜的官僚體制，國家管理經(jīng)常缺乏充分的自我監(jiān)督；與此同時(shí)，卻片面強(qiáng)化公民的法律責(zé)任和道德責(zé)任，通過使用或者威脅使用嚴(yán)刑峻罰的方式來預(yù)防和制裁公民的違法行為，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的規(guī)訓(xùn)。僵化的國家管理經(jīng)常暴露出國家管理能力不足、管理效果不佳等問題，因此，在西方國家普遍興起了一場(chǎng)旨在推行績(jī)效管理、在政府管理中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制的政府改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。美國著名行政學(xué)家B.蓋伊·彼得斯教授將這場(chǎng)變革歸結(jié)為四種，即市場(chǎng)式政府（強(qiáng)調(diào)政府管理的市場(chǎng)化）、參與式政府（主張對(duì)政府管理有更多的參與）、彈性化政府（認(rèn)為政府需要有更多的靈活性）和解制型政府（提出減少政府內(nèi)部規(guī)制）。

從國家管理模式拓展為公共管理模式，無疑是一個(gè)巨大進(jìn)步，使得只能由國家訴諸強(qiáng)制方式壟斷實(shí)行公域之治這種似是而非的觀念成為歷史。但事實(shí)上，在“管理”這面共同的旗幟下，深受管理理念支配的公共管理模式必然要在許多方面與國家管理模式大同小異：一，二者都將維護(hù)公共秩序當(dāng)作管理目標(biāo)。二，二者都旨在實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，而私人利益則被視作公共利益的對(duì)立面。三，將公共機(jī)構(gòu)與個(gè)人和私人組織視作一對(duì)范疇，二者法律地位明顯不平等。四，國家扮演主角，社會(huì)公共組織只是配角，國家當(dāng)作“掌舵者”，而社會(huì)自治組織則主要是公共規(guī)則的遵守者，基本上沒有公共規(guī)則制定權(quán)。就此而言，作為國家管理模式的一種改良形態(tài)，公共管理模式只能在一定程度上緩解公域之治的內(nèi)在張力，無法根治國家管理的失靈。因此要從根本上解決公域之治的難題，就必須在公共管理的基礎(chǔ)上繼續(xù)前行，尋找一種符合現(xiàn)代公域之治內(nèi)在要求，能夠通過分散權(quán)力來集中民意，有能力解決直接民主與代議制民主二難選擇的公共治理模式。

二、中國公共治理模式的構(gòu)建

（1）追求善治

在當(dāng)代中國，隨著政府功能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)都意味著中國的公共治理正在邁向善治。公共治理的最高境界是達(dá)成善治。所謂善治是指公共利益最大化的公共管理過程，其本質(zhì)特征在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是一種新型的政治國家與公民社會(huì)的關(guān)系。俞可平認(rèn)為，善治的構(gòu)成要素包括六個(gè)方面：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性和有效性。善治理論認(rèn)為：政府組織在整個(gè)社會(huì)中依然充當(dāng)著非常重要的角色。但是，它不再是實(shí)施社會(huì)管理功能的唯一權(quán)力核心，非政府組織、非營利組織、公民自治組織等第三部門和私營機(jī)構(gòu)將與政府一起共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任。依法治理是公共治理的基本要求，也是依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治政府的基本要求，行政法也由早期的管理法轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的控權(quán)法。

（2）建立政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者有機(jī)配合的公共治理模式

治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)利去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。公共治理是一種多元化的治理，在這種治理中，政府發(fā)揮著正式治理的作用。建立政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者有機(jī)協(xié)調(diào)配合機(jī)制是公共治理的基礎(chǔ)和支柱。公共治理離不開政府，但更離不開公民社會(huì)，公民社會(huì)是良好公共治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。市場(chǎng)機(jī)制的自身缺陷決定了其獨(dú)立運(yùn)行會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”，而政府在解決“政府失靈”過程中，由于政策失誤與低效率等問題，也會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”，公民社會(huì)能有效地彌補(bǔ)“政府失靈”。埃莉諾，奧斯特羅姆運(yùn)用博弈論探討了在政府和市場(chǎng)之外的自主治理公共池塘資源的理論上的可能性，提出了自主組織和自主治理公共事務(wù)的集體行動(dòng)理論；證明了人類社會(huì)大量的公共池塘資源問題并不是依賴國家也不是通過市場(chǎng)來解決的，人們的自主組織和自主治理是更為有效的解決公共事務(wù)的制度安排。政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三者組成的三元結(jié)構(gòu)是一種穩(wěn)定的、分工合作的新型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，是一個(gè)民主的國家制度，也是我國公共管理體制改革的新范式。因此，必須把構(gòu)建政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)三者有機(jī)配合和協(xié)調(diào)的“新三元結(jié)構(gòu)”當(dāng)作我國社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，這也是進(jìn)行公共治理評(píng)價(jià)的真正意義之所在。