國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償法律制度研究

趙曉潔

摘要：2011年1月出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是我國(guó)專門用來(lái)指導(dǎo)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，至此，《拆遷條例》不再用來(lái)指導(dǎo)城市房屋拆遷工作。《條例》對(duì)房屋征收的法律依據(jù)、法律關(guān)系、目的、程序等作出了明確界定，對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的房屋拆遷工作起了很大的指導(dǎo)作用，但其規(guī)定仍存在一定的局限性。

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地；房屋征收；補(bǔ)償；局限性

中圖分類號(hào)：D921；D922.33文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2016）17-0090-02

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一條明確了本條例制定的目的所在，即：規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，這在根本上否定了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所規(guī)定的“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的利益”，在很大程度上減少了拆遷糾紛的發(fā)生。此外，《條例》還針對(duì)實(shí)踐中的一些具體情況，作出了許多具有可行性的新規(guī)定。一、明確了征收關(guān)系的雙方當(dāng)事人

《條例》第四條作出規(guī)定：由市、縣級(jí)人民政府作出征收決定，房屋征收部門組織實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作，這條規(guī)定明確了房屋征收關(guān)系的雙方當(dāng)事人，即政府——被征收人，這改變了過(guò)去“拆遷人”的規(guī)定。房屋征收部門由政府確定、代表政府，實(shí)質(zhì)上確立了“政府是唯一的補(bǔ)償主體”①，將建設(shè)單位排除在征收關(guān)系的當(dāng)事人之外，避免了其與被拆遷者的正面沖突，有利于維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)利，保證拆遷工作的順利進(jìn)行。二、明確了房屋征收的目的

《條例》在總則的第一條即強(qiáng)調(diào)了征收的公益目的，此外，《條例》還于第八條以列舉加概括的方式界定了為了公共利益需要征收房屋的幾種情形，這與過(guò)去拆遷是為了保障商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的順利進(jìn)行②，有根本不同。同時(shí)列舉的方式也為實(shí)踐提供了可操作性，具體限定公共利益的情形，則是對(duì)房屋征收的條件做出的嚴(yán)格限定，只有在這幾種情形下才能夠征收房屋，防止現(xiàn)實(shí)生活中擅自以“公共利益”為名實(shí)施房屋的征收。三、規(guī)范了房屋征收補(bǔ)償?shù)某绦?/p>

有關(guān)房屋征收補(bǔ)償程序的規(guī)定占了《條例》的大部分條文，總的說(shuō)來(lái)，征收程序大致為：1、作出征收決定：市、縣級(jí)政府在作出征收決定前有兩項(xiàng)前置工作，即進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和落實(shí)征收補(bǔ)償費(fèi)用，此過(guò)程要遵循“足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用”的原則③，這意味著征收決定作出的嚴(yán)謹(jǐn)性，有利于保障被征收人的合法權(quán)益；2、發(fā)布征收公告：法律要求作出征收決定后要及時(shí)公告，是民主原則的體現(xiàn)，這項(xiàng)規(guī)定增強(qiáng)了征收程序的透明度，有利于公眾的監(jiān)督，同時(shí)還規(guī)定了公眾對(duì)于征收決定不服時(shí)的救濟(jì)制度；3、擬定征收補(bǔ)償方案：這一過(guò)程強(qiáng)調(diào)要參考公眾意見，本質(zhì)上也是民主的體現(xiàn)，保證公眾的參與和監(jiān)督；4、調(diào)查登記；5、訂立補(bǔ)償協(xié)議或作出補(bǔ)償決定；6、補(bǔ)償；7、搬遷。四、完善了征收后的補(bǔ)償機(jī)制

《條例》對(duì)房屋征收后的補(bǔ)償作出了專章規(guī)定，這足以反映出國(guó)家對(duì)房屋補(bǔ)償機(jī)制的重視作用。該《條例》相對(duì)于過(guò)去立法進(jìn)行了相當(dāng)程度的完善：1、確立了公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t：《條例》雖是一項(xiàng)行政法規(guī)，卻吸收了《物權(quán)法》等的民法精神，無(wú)論是補(bǔ)償協(xié)議還是補(bǔ)償決定都要求公平，這在很大程度上有利于保障被拆遷人的利益，體現(xiàn)人文精神，減少拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的不必要的紛爭(zhēng)；2、《條例》于第二十條規(guī)定：房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定，這又是一項(xiàng)有利于實(shí)現(xiàn)被拆遷人合法利益的法律規(guī)定，防止了現(xiàn)實(shí)生活中房屋征收部門與評(píng)估機(jī)構(gòu)密謀合作，故意將房屋的價(jià)格評(píng)估過(guò)低，從而避免損害被拆遷人的利益；3、明確了房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，并確立了對(duì)被征收人的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助機(jī)制：補(bǔ)償?shù)姆课菀笫呛戏ńㄔ觳⑦M(jìn)行登記的房屋，這將“違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑”排除在補(bǔ)償范圍之外④，同時(shí)，根據(jù)《條例》的規(guī)定，接受貨幣補(bǔ)償或者選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的選擇權(quán)由被拆遷人享有，即被拆遷人在此過(guò)程中享有主動(dòng)權(quán)，這項(xiàng)規(guī)定也為現(xiàn)實(shí)生活中拆遷糾紛的減少提供了可能性。

五、取消了行政強(qiáng)制拆遷，確立申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行制度

《條例》第二十七條第一款確立了“先補(bǔ)償、后搬遷”的房屋征收原則，這是針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的搬遷后卻得不到補(bǔ)償，最后導(dǎo)致房、錢兩空的現(xiàn)象進(jìn)行的規(guī)定，也是保證被拆遷人的權(quán)利的制度；第二十七條第三款明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，這即表明我國(guó)基于最大程度減少拆遷糾紛的考慮已經(jīng)取消了政府的行政強(qiáng)制拆遷制度，轉(zhuǎn)而以“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行制度”加以代替，事實(shí)證明，這種規(guī)定對(duì)于減少政府和被拆遷人之間因強(qiáng)制拆遷引發(fā)的糾紛起了極大的限制作用，在以前，采取暴力、威脅等手段強(qiáng)制拆遷的行為很容易引起當(dāng)事人的不滿和怨恨，這就導(dǎo)致因強(qiáng)制拆遷致人傷亡的新聞報(bào)道事例屢見不鮮，而現(xiàn)在根據(jù)《條例》的規(guī)定，政府只能依照法定的條件和程序并提交一定的文件向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這就使法院作為第三方中立機(jī)構(gòu)參與拆遷的執(zhí)行，避免房屋征收部門與被征收人的直接沖突，在很大程度上減少了拆遷糾紛案件的發(fā)生，維護(hù)了被拆遷人的合法權(quán)益，也節(jié)約了司法資源⑤。

《條例》頒布實(shí)施之后，對(duì)我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收問(wèn)題具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用，司法工作人員、律師、學(xué)者等都對(duì)其給與了相當(dāng)高的評(píng)價(jià)，如著名房地產(chǎn)律師楊在明就認(rèn)為：“新條例在規(guī)范公權(quán)、保護(hù)私權(quán)方面有了較大突破，開拓性地規(guī)定了公共利益的范圍，確立的公平補(bǔ)償、市場(chǎng)價(jià)評(píng)估、征收獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等機(jī)制，有利于保護(hù)被征收人特別是弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。新條例反映了我國(guó)民主法治水平，是與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的行政法規(guī)?！比欢?，我們也不能過(guò)于自大，認(rèn)為該條例的規(guī)定完美無(wú)缺，沒(méi)有任何不足，結(jié)合實(shí)踐我認(rèn)為該條例的部分規(guī)定還存在一定的不足，需要加以完善。六、國(guó)有土地上房屋征收制度立法層次低

《立法法》第八條規(guī)定：對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律，而無(wú)論是之前實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》還是現(xiàn)行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》都是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，這與《立法法》所規(guī)定的法律存在沖突，更不用說(shuō)司法實(shí)踐中大量適用的司法解釋和地方性法規(guī)了。然而，《條例》實(shí)施這么多年來(lái)，人們似乎只是對(duì)其稱道，并未因其違反上位法而質(zhì)疑其權(quán)威性，⑥這對(duì)于建立我國(guó)健全的法治體系是不利的，行政法規(guī)也難以使公眾完全信服其威嚴(yán)。在現(xiàn)今條件下，我認(rèn)為，針對(duì)國(guó)有土地上房屋拆遷與補(bǔ)償由全國(guó)人大常委會(huì)制定法律的可能性和必要性都已存在，人大應(yīng)結(jié)合具體情況對(duì)該條例及相應(yīng)的司法解釋進(jìn)行整合，制定出關(guān)于房屋征收的法律。七、征收補(bǔ)償范圍有限

《條例》第十七條第一款以窮盡列舉的方式將房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶薅槿悾罕徽魇辗课莸膬r(jià)值；搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；停產(chǎn)停業(yè)的損失。以上規(guī)定表明，我國(guó)針對(duì)房屋征收后的補(bǔ)償是十分有限的，并不能保證被拆遷人恢復(fù)到原來(lái)的生活水平。這項(xiàng)規(guī)定僅對(duì)因拆遷造成的直接損失進(jìn)行了補(bǔ)償，并沒(méi)有考慮被拆遷人因此受到的間接損失和潛在損失，同樣，對(duì)被拆遷人因被征收房屋可能獲得的預(yù)期收益也并沒(méi)有加以考慮。另外非常重要的一點(diǎn)是，政府并沒(méi)有對(duì)房屋占用的土地使用權(quán)作出補(bǔ)償：我國(guó)目前實(shí)行的是“房地一起”制度，房屋與土地密不可分、必須一起處分⑦；考慮到實(shí)際，為了公共利益對(duì)國(guó)有土地上房屋的征收也是為了重新獲得建設(shè)用地使用權(quán)，而不是為了土地之上的單位、個(gè)人的房屋；《條例》第十三條也規(guī)定：房屋被依法征收的，國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回，這意味著征收的客體不僅包括房屋，還應(yīng)包括房屋所占的土地，對(duì)收回的國(guó)有土地使用權(quán)不予補(bǔ)償，是嚴(yán)重?fù)p害被征收人利益的行為。八、接受補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍過(guò)于狹窄

《條例》第二條明確規(guī)定了國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)闹黧w為“房屋所有權(quán)人”，確定了征收關(guān)系的雙方當(dāng)事人為政府和所有權(quán)人。這項(xiàng)規(guī)定將被征收人完全限定為房屋所有權(quán)人，忽視了對(duì)承租人利益的保護(hù)。房屋的承租人雖然不是征收關(guān)系的直接當(dāng)事人，但政府的征收活動(dòng)卻會(huì)對(duì)其的利益造成損失，承租人理應(yīng)有權(quán)以自己的名義對(duì)因政府的征收行為造成的損失請(qǐng)求賠償。根據(jù)《合同法》規(guī)定，出現(xiàn)政府征收的情形，屬于不可抗力，出租人可因此免除責(zé)任，這就使承租人基于違約責(zé)任向出租人要求賠償損失的可能性消滅，若再不允許其向政府請(qǐng)求補(bǔ)償，這對(duì)于其利益的損害是巨大的，是不符合公平原則的，也易引起承租人與政府、與出租人之前的糾紛。

基于以上分析，我們可以看出，新《條例》在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)國(guó)有土地上房屋的征收與補(bǔ)償行為發(fā)揮了巨大的指導(dǎo)作用，是符合我國(guó)的民主法治的，與我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，然而，我們也要認(rèn)識(shí)到《條例》在相關(guān)規(guī)定上還存在著部分的缺陷，有待進(jìn)一步完善。[注釋]

①?gòu)埍?國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償法律制度研究[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2011（5）.

②羅丹.我國(guó)城市房屋征收與補(bǔ)償法律問(wèn)題研究[D].武漢工程大學(xué)，2012，5：10-13.

③孟祥鶴.論城市房屋征收補(bǔ)償法律制度的完善[D].中央民族大學(xué)，2011，4：51-54.

④楊在明.中國(guó)城市化進(jìn)程需要建立科學(xué)的溝通橋梁[EB/OL].鳳凰網(wǎng)，2014-12-30.

⑤朱廣新.房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考[J].法學(xué)，2011（5）.

⑥顧大松.論我國(guó)房屋征收土地發(fā)展權(quán)益補(bǔ)償制度的構(gòu)建[J].法學(xué)評(píng)論，2012（06）.

⑦孔凡濤.論國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償制度的立法完善[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013，11：62-64.[參考文獻(xiàn)]

[1]楊建順.司法裁判審執(zhí)分離與征收補(bǔ)償——<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉的權(quán)力博弈論[J].法律適用，2011（06）.

[2]朱廣新.房屋征收補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的思考[J].法學(xué)，2011（5）.

[3]劉妍軍.國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例的成功與完善[D].吉林大學(xué)，2011，6：15-18.

[4]羅丹.我國(guó)城市房屋征收與補(bǔ)償法律問(wèn)題研究[D].武漢工程大學(xué)，2012，5：10-13.

[5]顧大松.論我國(guó)房屋征收土地發(fā)展權(quán)益補(bǔ)償制度的構(gòu)建[J].