論國(guó)外績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)制度啟示

王麗娜

摘要：隨著我國(guó)公共財(cái)政機(jī)制的完善和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府在不斷加大投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，擴(kuò)大內(nèi)需，改善民生。相應(yīng)地，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的重要性和不足之處均突顯出來(lái)。本文通過(guò)分析國(guó)外績(jī)效審計(jì)現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)制度。

關(guān)鍵詞：政府投資；績(jī)效審計(jì)；評(píng)價(jià)體系

政府投資是指政府出于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等因素考慮，由政府主導(dǎo)投資的滿足社會(huì)文化、生活需要的公共性項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源包括財(cái)政性資金，發(fā)行國(guó)債、發(fā)行地方債券，財(cái)政擔(dān)保銀行貸款和國(guó)際援助投資等。

績(jī)效審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職能，對(duì)被審計(jì)單位管理、使用公共資源過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)、考核，促使其提高管理效率和使用效益的監(jiān)督活動(dòng)。政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府公共項(xiàng)目投資的決策、投資、管理和效果的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)，評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促使被審計(jì)單位規(guī)范項(xiàng)目管理、提高效益，達(dá)到優(yōu)化資源配置、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、規(guī)避公共項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)流程包括對(duì)投資項(xiàng)目的決策、投資、管理和效果進(jìn)行審計(jì)。

一、開展政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的重要性

（一）實(shí)施政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是由投資項(xiàng)目性質(zhì)決定的

政府投資的項(xiàng)目財(cái)政資金投入巨大，占用的社會(huì)資源多，社會(huì)關(guān)注度極高，且項(xiàng)目的建設(shè)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，這些項(xiàng)目建設(shè)能否順利實(shí)施，資金使用是否高效、合規(guī)，項(xiàng)目能否達(dá)到預(yù)期的效果，直接關(guān)系到能否發(fā)揮財(cái)政支出的調(diào)節(jié)作用，關(guān)系到社會(huì)資源的合理配置和國(guó)家的宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，也關(guān)系到人民生活水平的改善和社會(huì)穩(wěn)定。可見，政府投資項(xiàng)目的性質(zhì)決定了項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是不可或缺的。

（二）實(shí)施政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是由投資項(xiàng)目資金來(lái)源決定的

政府投資公共項(xiàng)目資金來(lái)源主要是財(cái)政性資金，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，所需資金量巨大，資金使用風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在。只有保證項(xiàng)目資金合理、合法、合規(guī)地使用，才能真正做到財(cái)政資金取之于民、用之于民，才能嚴(yán)格控制投資項(xiàng)目的成本，才能杜絕貪污腐敗的現(xiàn)象，樹立政府廉潔、高效的形象。

（三）實(shí)施政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然性

《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》指出“審計(jì)機(jī)關(guān)要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，提高政府投資管理水平和投資效益”和“審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值”。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)在2016年全國(guó)兩會(huì)的部長(zhǎng)通道指出“今年審計(jì)重點(diǎn)之一是加大對(duì)民生工程的監(jiān)審，例如對(duì)扶貧、涉農(nóng)等資金使用效益低、資金分散等問(wèn)題加大審計(jì)，促進(jìn)和改善民生”。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，仍面臨很多尚未解決的問(wèn)題，比如政府投資決策科學(xué)化、投資宏觀調(diào)控和監(jiān)督的有效性等，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作的開展，正是順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是推進(jìn)投資體制改革的強(qiáng)有力保證。

二、我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效審計(jì)的法律體系不健全

目前我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》和審計(jì)署頒布的《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》，這些法律法規(guī)對(duì)投資項(xiàng)目審計(jì)的對(duì)象、范圍、內(nèi)容等作出詳細(xì)規(guī)定，但是績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、分析方法等不夠完善，很難在實(shí)際工作中發(fā)揮指引和約束作用。

（二）政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題

政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)工作量大、時(shí)間戰(zhàn)線長(zhǎng)、對(duì)專業(yè)技術(shù)水平和對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)敏感度要求高的工作，審計(jì)機(jī)構(gòu)的稍稍疏忽都可能導(dǎo)致審計(jì)的失敗。當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)把握進(jìn)場(chǎng)時(shí)間不準(zhǔn)確，可能錯(cuò)過(guò)投資項(xiàng)目的最關(guān)鍵控制時(shí)點(diǎn)；當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)獲取第一手資料滯后時(shí)，項(xiàng)目上的貪污腐敗問(wèn)題可能悄然而生；當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)制定審計(jì)方案不合理時(shí)，將直接導(dǎo)致審計(jì)達(dá)不到預(yù)期的效果?？梢?，政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中的信息不對(duì)稱往往造成審計(jì)的失敗，白白浪費(fèi)財(cái)政資金和人力物力。

（三）審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)還有待提高

政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)區(qū)別于一般的審計(jì)工作，它對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和分析問(wèn)題的能力、職業(yè)道德素養(yǎng)等都有著更高的要求。政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目，或工程龐大，或?qū)I(yè)技術(shù)難度高，而目前審計(jì)隊(duì)伍多為財(cái)務(wù)出身或工程類出身的審計(jì)人員，缺少投資項(xiàng)目領(lǐng)域的專家。專業(yè)知識(shí)的局限性，使得審計(jì)人員更多關(guān)注資金使用安全、合理等問(wèn)題，雖然績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性可以實(shí)現(xiàn)，但剩下的兩個(gè)目標(biāo)，即效率性和效果性，實(shí)現(xiàn)的效果就要另當(dāng)別論了。除此之外，有些審計(jì)人員的職業(yè)道德素養(yǎng)在被審計(jì)單位給出的誘人賄賂面前不堪一擊，為了一己私利，摒棄國(guó)家和公眾利益，對(duì)投資項(xiàng)目中存在的問(wèn)題睜一只眼、閉一只眼，滋生腐敗的同時(shí)也埋下了項(xiàng)目巨大的安全隱患。

三、國(guó)外投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)概況

（一）德國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是既強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自由又有政府的干預(yù)，這在政府投資項(xiàng)目審計(jì)上表現(xiàn)很明顯。德國(guó)的政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算，并經(jīng)過(guò)聯(lián)邦議會(huì)表決，對(duì)方論證通過(guò)后才能真正落實(shí)到具體項(xiàng)目上，而項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)設(shè)有投資項(xiàng)目數(shù)據(jù)報(bào)送制度、事前審計(jì)和跟蹤審計(jì)，審計(jì)工作從項(xiàng)目的立項(xiàng)決策階段開始介入，就項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性、社會(huì)性等方面發(fā)表審計(jì)意見。此外，德國(guó)政府針對(duì)政府投資項(xiàng)目建立了標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估體系，而績(jī)效審計(jì)工作是通過(guò)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)完成的，這些機(jī)構(gòu)制有完備的專門指標(biāo)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性評(píng)價(jià)。

（二）英國(guó)投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

追溯英國(guó)審計(jì)發(fā)展的歷史，至今已有700多年的歷史。1983年制定的《國(guó)家審計(jì)法》就有對(duì)投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的規(guī)定，這部法律明確了主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)的職責(zé)；而后制定的《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》進(jìn)一步完善績(jī)效審計(jì)程序，并且提出了績(jī)效審計(jì)循環(huán)。英國(guó)績(jī)效審計(jì)需要遵循的原則包括客觀性、公正性、獨(dú)立性、專業(yè)勝任能力原則等，每個(gè)審計(jì)步驟和程序都有嚴(yán)格的制度規(guī)范。此外，英國(guó)績(jī)效審計(jì)意見通過(guò)多種途徑對(duì)外公布，從一定程度上使得審計(jì)結(jié)果接收外部監(jiān)督，提高了政府管理的透明度。

四、借鑒國(guó)外績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)

借鑒國(guó)外政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)成功的經(jīng)驗(yàn)，首先要完善我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的法律制度，只有做到有制可依、有規(guī)可守、有序可循，實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)的法制化，才能從制度上保證績(jī)效審計(jì)的完整性、合法性、合規(guī)性。同時(shí)也要加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督體制，通過(guò)外部監(jiān)督提高審計(jì)的透明度，降低審計(jì)中違法行為的發(fā)生，提高審計(jì)的質(zhì)量。

其次，要完善政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系，根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和社會(huì)民生衡量標(biāo)準(zhǔn)，制定完備的指標(biāo)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，既要有定性分析也要有定量分析評(píng)價(jià)指標(biāo)。除此之外，還得完善績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量控制體系，用于約束審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中公正、客觀的發(fā)表意見，保證審計(jì)質(zhì)量，節(jié)約審計(jì)成本。

然后，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)階段的績(jī)效審計(jì)。我國(guó)投資項(xiàng)目的審計(jì)重點(diǎn)集中在在建工程審計(jì)、跟蹤審計(jì)和工程竣工決算審計(jì)，很少開展項(xiàng)目立項(xiàng)階段的審計(jì)。將審計(jì)入場(chǎng)時(shí)間點(diǎn)前移，參與項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段工作，出具審計(jì)意見，從經(jīng)濟(jì)性、效益性評(píng)價(jià)即將投資的項(xiàng)目，可以提高項(xiàng)目預(yù)算的準(zhǔn)確性，減少資源浪費(fèi)，節(jié)約項(xiàng)目成本，嚴(yán)格控制貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，要加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)。管理的本質(zhì)在于人，審計(jì)工作的具體操作在于審計(jì)人員，因而，審計(jì)人員的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)決定審計(jì)意見的出具是否具有真實(shí)性、公正性和客觀性。審計(jì)機(jī)構(gòu)一方面要招賢納士，選拔專業(yè)能力和職業(yè)道德都勝任的審計(jì)人員，另一方面要為審計(jì)人員提供不同項(xiàng)目的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提高審計(jì)人員各方面的能力。

我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)任重而道遠(yuǎn)，需要法律制定部門、審計(jì)機(jī)關(guān)和政府監(jiān)督部門合力做好績(jī)效審計(jì)工作，同時(shí)，借鑒國(guó)外成功的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的法律體系、評(píng)價(jià)體系和監(jiān)督體系。

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（作者單位：玉溪市公路工程質(zhì)量監(jiān)督站）