我國農(nóng)村基層自治組織選舉制度研究

周洋

[摘要]農(nóng)民自身權(quán)益的使用和維護(hù)是廣受關(guān)注的問題，尤其是在農(nóng)村基層自治組織選舉的過程中。我國的農(nóng)村基層自治組織存在著一些不足。本文以安徽省穎東區(qū)周莊為例，發(fā)現(xiàn)了一些我國農(nóng)村基層自治組織還存在的問題，以我國現(xiàn)有的有關(guān)法律為基礎(chǔ)，以全國各地自治組織在選舉過程中的創(chuàng)新與發(fā)展和國外一些國家在立法上與實(shí)踐當(dāng)中的經(jīng)驗(yàn)為參考，提出進(jìn)一步完善我國農(nóng)村基層自治組織選舉制度的措施，來推進(jìn)新農(nóng)村的建設(shè)，促進(jìn)十三五計(jì)劃的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]基層自治 選舉制度 創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]D621.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）16-0022-02

好的制度可以推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的前進(jìn)，同樣，不完善的制度也可以讓整個(gè)社會(huì)停滯不前。從1980年初開始，也就是我國農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后不久，廣西等地的農(nóng)村為適應(yīng)當(dāng)時(shí)新形勢的要求，自發(fā)地建立了一批新型的農(nóng)村基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)。1982年《憲法》第111條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)和村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。我國農(nóng)村基層自治由此開始，在30多年中不斷完善和發(fā)展。

農(nóng)村基層自治是我國基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，而農(nóng)村基層自治組織的選舉制度又是農(nóng)村基層自治當(dāng)中的重點(diǎn)。它不僅僅是我國基層民主政治在農(nóng)村基層自治過程中的重要體現(xiàn)，更是每個(gè)村民對自己權(quán)利行使的重要制度。那么，農(nóng)村基層自治組織選舉制度在我國的農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)文明建設(shè)中到底有什么價(jià)值，存在哪些問題，怎樣才能更好地完善和創(chuàng)新呢？在我們生活中存在大量的研究成果和事例，在此基礎(chǔ)上，本文以陜西省米脂縣折家坪村10年以來的選舉實(shí)例進(jìn)行探討，發(fā)現(xiàn)其中的不足之處，提出完善我國農(nóng)村基層自治組織選舉制度的措施，為十三五計(jì)劃中的新農(nóng)村建設(shè)納言獻(xiàn)策。

一、我國農(nóng)村基層自治組織選舉制度的進(jìn)程

自20世紀(jì)80年代以來，我國社會(huì)主義民主在農(nóng)村基層最具體的體現(xiàn)就是村委會(huì)選舉。村民以民主的方式直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)干部。村委會(huì)選舉制度實(shí)行將近三十年來，它經(jīng)歷了從無到有、從粗到精的發(fā)展過程，其發(fā)展歷程主要經(jīng)歷了以下階段：

（一）建立階段（1980—1985年）

由于當(dāng)時(shí)農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廣西等地的農(nóng)村適應(yīng)當(dāng)時(shí)新形勢的要求，自發(fā)建立了一批新型的農(nóng)村基層群眾性自治組織——村民委員會(huì)。此間，于1980年2月，中國第一個(gè)村委會(huì)由廣西壯族自治區(qū)宜山縣屏南公社合寨大隊(duì)（現(xiàn)為宜州南鄉(xiāng)合寨村委會(huì)）果作自然村組建；1982年12月，村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織第一次載入憲法，各地按照憲法要求進(jìn)行了建立村委會(huì)試點(diǎn)；1983年10月，中共中央發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，對建立村委會(huì)工作提出了具體要求；1985年2月，建立村委會(huì)的工作在全國基本完成。①

（二）嘗試階段（1985—1988年）

首先是1985年至1990年，在這五年當(dāng)中，自1988年6月1日起在全國試行由第六屆全國人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》。福建、浙江、貴州等六省人大常委會(huì)制訂了本省的《<村委會(huì)組織法>實(shí)施辦法》。其他各地也陸續(xù)制訂了一些有關(guān)村委會(huì)組織的地方性法規(guī)。

（三）普及階段（1988年至今）

1998年是個(gè)標(biāo)志，標(biāo)志著包括村級(jí)直選在內(nèi)的村民自治走入快車道。截止到1998年，除少數(shù)省份外，全國農(nóng)村普遍進(jìn)行了三次村委會(huì)換屆選舉。全國選舉比較規(guī)范的村莊占60%左右，參選率一般在80%以上。②可以看出，現(xiàn)在的村委會(huì)選舉制度有了新的飛躍，法律實(shí)施后地方政府的貫徹能力有較大幅度提升，農(nóng)民的參與更加積極。地方啟動(dòng)了新的立法進(jìn)程，速度明顯加快，選舉質(zhì)量又有新的提高。

二、我國農(nóng)村基層自治組織選舉制度的不足——以安徽省穎東區(qū)周莊村委會(huì)選舉為例

（一）周莊在選舉過程中存在的具體問題

周莊的村委會(huì)選舉雖然是按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行的，且每次參選人員都是100%的參選，但是在執(zhí)行過程中存在很多漏洞，基本上是形式主義，走過場而已。根據(jù)我自己對周莊的村委會(huì)負(fù)責(zé)人（負(fù)責(zé)人有黨支部書記、村長、委員以及監(jiān)委會(huì)成員）和該村村民（村民有老人、中年人以及年滿十八周歲的年輕人）私底下的調(diào)查、對比、總結(jié)，得出以下結(jié)論：

（1）村民對選舉制度了解少，村委會(huì)僅發(fā)了有關(guān)選舉制度的書到村民手中。由于大多數(shù)村民文化水平低，對于發(fā)到手的書都不進(jìn)行閱讀。

（2）村委會(huì)對于選舉前的選民動(dòng)員僅僅局限于貼一張大字報(bào)，其他方面的措施甚少，基本沒有。

（3）每戶一般由家中男性決定把票投給誰，家中的婦女和達(dá)到法定選舉年齡的子女實(shí)質(zhì)上根本沒有參選，而在外上大學(xué)達(dá)到法定年齡的學(xué)生村委會(huì)從未有過通知，只是象征性地進(jìn)行選民登記，都由家中父親決定投票給誰。

（4）常年外出打工者選舉時(shí)基本上都沒有回家，而是通過打電話進(jìn)行委托（在鄉(xiāng)政府和選舉委員會(huì)的見證下委托，但是基本上候選人提前通過個(gè)人關(guān)系以及利益的許諾已經(jīng)把選票拉到手），這些常年外出打工者基本上全家搬遷，對村里的牽掛少，認(rèn)為距離太遠(yuǎn)，有利益也拿不到手，還不如賣個(gè)人情。

（5）雖然表面上鄉(xiāng)政府人員在選舉過程中按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定進(jìn)行指導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上他們在很大程度上參與進(jìn)來、干預(yù)選舉，對少數(shù)不服從的村民進(jìn)行“勸說”，以及通過用村民的低保等補(bǔ)助來“規(guī)勸”村民。

（6）該村選舉存在著派別，例如黨支部書記只能由黨員選舉，而該村的黨員70%都是書記本家族的人員，還有10%是其親戚朋友。其中50%的黨員都是由其任職以來發(fā)展起來的。

（7）村民大多數(shù)對自己選舉權(quán)利的認(rèn)知度低，認(rèn)為只要村里有利益給自己發(fā)放，誰當(dāng)選都行，而且內(nèi)心里覺得誰當(dāng)選都會(huì)貪污，說不定因?yàn)樾庐?dāng)選村委會(huì)成員的原因會(huì)使自己既得利益變少，還不如將就著；大多數(shù)年滿十八周歲的年輕人對自己的選舉權(quán)利只有一個(gè)模糊的概念。

（8）折家坪村的村委會(huì)組成人員基本上都有十年以上的任職經(jīng)歷，每次選舉前基本上都會(huì)提前進(jìn)行拉票，以自己如果當(dāng)選來許諾利益進(jìn)行拉票。

（9）該村的村委會(huì)組成人員文化水平低，參選人當(dāng)中沒有高學(xué)歷者，村民認(rèn)為有文化的人就應(yīng)該走出山村。

（二）從周莊選舉看我國村委會(huì)選舉制度的不足

根據(jù)我自己在周莊的調(diào)查，結(jié)合有關(guān)法律法規(guī)以及實(shí)踐，認(rèn)為該村雖然是按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行選舉，但該選舉過程太形式主義，以應(yīng)付的態(tài)度來進(jìn)行選舉，在選舉過程中沒有一個(gè)健全并且行之有效的選舉組織機(jī)構(gòu)，并且該村村民在思想和文化上都比較閉塞，對權(quán)力的認(rèn)知度低，可以把其原因總結(jié)成以下幾個(gè)方面：

（1）該村沒有一個(gè)健全并且行之有效的選舉組織機(jī)構(gòu)。在每次的選舉過程中，都以象征性的方式走過場，沒有充分進(jìn)行選民動(dòng)員以及對選舉權(quán)利制度的宣傳。雖然在每次選舉時(shí)都有由各組小組長、監(jiān)委會(huì)、村民代表以及鄉(xiāng)政府的派遣人員組成的選舉委員會(huì)，但是沒有起到其應(yīng)該發(fā)揮的作用，尤其是在選舉監(jiān)督等制度落實(shí)的問題方面沒有做到位。

（2）在該村基本上99%的人員為周姓，但是還存在派別的影響，尤其是家族的影響，讓其家族的人員常年為村委會(huì)的組成人員。而且鄉(xiāng)政府還是在很大程度上對選舉進(jìn)行著干預(yù)、操縱，對于絕對服從鄉(xiāng)政府命令的人員進(jìn)行支持。

（3）該村選民的認(rèn)知度和參與度低。很少維護(hù)自己的選舉權(quán)利，尤其是一些婦女和達(dá)到法定年齡的子女實(shí)質(zhì)上根本沒有參與進(jìn)去，來行使自己的權(quán)利。

三、我國基層自治組織選舉制度的完善

（一）建立一個(gè)健全并且行之有效的選舉組織機(jī)構(gòu)

由于我國的農(nóng)村基層自治組織選舉制度正處于摸索經(jīng)驗(yàn)階段，選舉組織工作的優(yōu)劣，決定著一個(gè)地方選舉工作的成敗。而選舉組織機(jī)構(gòu)健全并且行之有效與否，直接關(guān)系到選舉工作的效果。要落實(shí)該組織機(jī)構(gòu)的作用，在選舉前充分做好選民登記、選民動(dòng)員以及對選舉權(quán)利制度的宣傳；在選舉的過程中做好選舉組織工作的安排，提前準(zhǔn)備好代書員，通知在外不能到現(xiàn)場投票的每個(gè)人，而不是每戶，做好每個(gè)人都要自己投票的工作，把一些個(gè)人代替全家人投票的行為堅(jiān)決否決掉，并且保證整個(gè)投票計(jì)票監(jiān)票過程的公正性；選舉過后，確定選舉結(jié)果的有效性，公布當(dāng)選的村委會(huì)成員名單。如果選舉組織機(jī)構(gòu)不公正，沒有盡到其應(yīng)盡的義務(wù)，村民會(huì)議可以否決該選舉組織所組織的選舉。

（二）進(jìn)一步規(guī)范選舉中的操作程序

規(guī)范選舉程序?qū)x舉的公開公平有重大意義，具體做到以下幾點(diǎn)：第一，確定正式候選人，村民選舉委員會(huì)除向村民正式公告外，還要利用廣播和大字報(bào)、召開選民會(huì)議等形式向選民介紹候選人的基本情況等。第二，在選民大會(huì)上發(fā)表競選演說，讓候選人向選民展示自己的工作能力和才干，便于選民全面、直接了解和認(rèn)識(shí)，以避免投票的盲目性和隨意性，提高選舉工作質(zhì)量。第三，發(fā)放選票時(shí)進(jìn)行核對登記，避免“一人多投”現(xiàn)象的產(chǎn)生。第四，引進(jìn)“組合競選制”③，真正實(shí)現(xiàn)“村官民選”。

（三）法律法規(guī)的完善

就該村在選舉過程中雖然按照《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行選舉工作，但實(shí)質(zhì)上只是披著《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的外套，對于有關(guān)法律法規(guī)根本沒有予以執(zhí)行。對于法律法規(guī)的改進(jìn)給出以下幾點(diǎn)建議：第一，關(guān)于村委會(huì)的組成人員，從法律上可以給予文化上的限制，村委會(huì)的組成人員二分之一以上或者三分之一以上需要高中文化程度，這樣既不限制村民都能參選，又能提高村委會(huì)的整體水平；第二，關(guān)于鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系，法律法規(guī)不光確定二者是指導(dǎo)關(guān)系，而且針對那些干預(yù)村委會(huì)選舉等工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)府工作人員，從法律法規(guī)規(guī)定如果干預(yù)村委會(huì)的正常選舉以及村委會(huì)的其他工作，就給予一定的處罰，從行政處罰到刑法，這樣能確保在選舉過程中的排他性，讓選舉工作規(guī)范地組織下去，使鄉(xiāng)政府人員真正在選舉過程中起到指導(dǎo)和監(jiān)督的作用；第三，關(guān)于村委會(huì)組成人員的任職期限，給予立法，規(guī)定最高連任期限是三屆或者四屆，而不是現(xiàn)在的無限期連任。

（四）對村委會(huì)組成人員進(jìn)行改組

通過折家坪的事例可以看出，該村的村委會(huì)組成人員文化水平低，都為男性，而且年齡都比較大，在職期間根本沒有帶動(dòng)村民進(jìn)行建設(shè)性的創(chuàng)新，而村委會(huì)的改組在很大程度上能解決這個(gè)問題。對于每次的選舉，結(jié)合本村村情，在“組合競選制”的基礎(chǔ)上，組建自己的團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)人員需要包括婦女、年輕人、高學(xué)歷者。這樣可以確保每次當(dāng)選的村委會(huì)班子，都能代表大多數(shù)人，并且為村委會(huì)添加新的血液，提高村委會(huì)班子在職期間的創(chuàng)造力，使農(nóng)村基層自治組織更加成熟化。

注釋：

①中國農(nóng)村村民自治制度研究課題組.村民委員會(huì)選舉基本知識(shí)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2006.

②李凡.中國選舉制度改革[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2005.

③劉曉偉.村委會(huì)選舉中的監(jiān)督與侵權(quán)經(jīng)濟(jì)[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2006.

【參考文獻(xiàn)】

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[2]靳爾剛，詹成付.國外選舉制度精選[M].北京：中國社會(huì)出版社，2003.

[3]李凡.中國選舉制度改革[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2005.

[4]中國農(nóng)村村民自治制度研究課題組：《村民委員會(huì)選舉基本知識(shí)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2006.

[5]辛秋水.“組合競選制”的實(shí)踐與理論——村委會(huì)民主選舉模式的重大創(chuàng)新[J].學(xué)術(shù)界，2001（05）.

[6]趙愛明.村民參與民主選舉行為的影響因素探析[M].三農(nóng)中國，2010（02）.

[7]劉曉偉.村委會(huì)選舉中的監(jiān)督與侵權(quán)經(jīng)濟(jì)[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2006（09）.

責(zé)任編輯：張麗